編者按 自《政府采購法》2003年1月1日正式施行以來，14年間，在規(guī)范采購行為、維護(hù)國家利益和社會公共利益、保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了非常重要的作用。但同時(shí)我們也看到，在政府采購實(shí)踐中，也出現(xiàn)了較多問題，如“質(zhì)次價(jià)高”、“效率低下”等。這些負(fù)面現(xiàn)象的出現(xiàn)，與政府采購法律法規(guī)不完善、缺乏可操作性不無關(guān)系，但更主要的還是《政府采購法》與當(dāng)前政府采購改革發(fā)展不相適應(yīng)導(dǎo)致的，亟需修改。下文就對當(dāng)下政府采購存在的兩大問題進(jìn)行了剖析，希望在分析探討中，推進(jìn)我國政府采購機(jī)制不斷優(yōu)化完善。
關(guān)于“效率低下”
具體表現(xiàn) 流程復(fù)雜 環(huán)節(jié)繁瑣
長久以來，政府采購效率低下一直為社會所詬病，其中采購流程復(fù)雜、環(huán)節(jié)繁見是一個(gè)主要表現(xiàn)，而且稍有不慎，便會遭遇廢標(biāo)“從頭再來”。
從編制采購預(yù)算和計(jì)劃、選擇采購代理機(jī)構(gòu)、論證采購需求、制作采購文件到發(fā)布招標(biāo)采購公告，一直到開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、簽訂合同、履約驗(yàn)收等，全部完成一個(gè)采購項(xiàng)目，一切順利的話，少則需要一兩個(gè)月，如遇質(zhì)疑投訴，時(shí)間可能長達(dá)半年。別說各預(yù)算單位，有時(shí)就連財(cái)政部門自身也常常是“望洋興嘆”。
原因分析 等標(biāo)期長 非標(biāo)方式變更審批缺乏可操作性
出現(xiàn)采購效率低下的原因，分析之后認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。
第一，《政府采購法》第二十六條規(guī)定了包括公開招標(biāo)在內(nèi)的五種采購方式，并明確公開招標(biāo)應(yīng)作為主要采購方式。這樣一來，一個(gè)普通的采購項(xiàng)目，如果采取公開招標(biāo)方式，僅法定等標(biāo)期就是20天，再加上編制招標(biāo)文件以及簽訂合同等各個(gè)環(huán)節(jié)，沒有1個(gè)月的時(shí)間，根本無法完成。這樣，采購程序是合法了，但效率方面大打折扣。
第二，《政府采購法》第二十七條規(guī)定，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州（以下簡稱“地市級”）以上人民政府采購監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)。本法條的規(guī)定與財(cái)政部門的工作實(shí)際不符，制約了工作效率，導(dǎo)致實(shí)踐中地市級及以下財(cái)政部門普遍“違法”。我們都知道，我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算，各級財(cái)政部門都是對同級預(yù)算單位進(jìn)行管理，而《政府采購法》第二十七條的規(guī)定，直接改變了這一慣例：地市級以下各級采購人采取非招標(biāo)方式的，都需要到地市級以上財(cái)政部門進(jìn)行審批。在現(xiàn)實(shí)中，各區(qū)市的采購人數(shù)量龐大，與地市級財(cái)政部門要么地理位置偏遠(yuǎn)，要么存在級別障礙，不可能每次非招標(biāo)方式都報(bào)其審批，因此該法條根本無法執(zhí)行。
第三，因?yàn)樵摲l的限制，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）無法突破上位法，其所制定的所有非招標(biāo)采購方式審批流程都存在執(zhí)行難，要么操作極其復(fù)雜，要么地市級以下財(cái)政部門和各采購人都集體“違法”，而這也往往是各級審計(jì)部門對政府采購監(jiān)管工作審計(jì)的一個(gè)有力突破點(diǎn)。
修改建議 《政府采購法》從兩方面加以修訂
建議未來《政府采購法》修訂時(shí)，能從以下兩方面作相應(yīng)調(diào)整。
一是，去掉第二十六條第二款的內(nèi)容，即“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。
二是，將第二十七條中“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”修改為“因特殊情況需要采用單一來源采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得同級財(cái)政部門批準(zhǔn)”。
修改理由 適應(yīng)簡政放權(quán)政采改革新形勢
《政府采購法》在制定之初，其目的是維護(hù)政府采購的公開公平公正，因此沿用了與《招標(biāo)投標(biāo)法》相同的公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種采購方式，并規(guī)定了公開招標(biāo)作為主要方式，采取非招標(biāo)方式需要事前審批。
但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會改革的不斷發(fā)展，政府采購已經(jīng)由程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，公開招標(biāo)帶來的效率低下弊端已經(jīng)很明顯，不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)將其作為主要采購方式，競爭性談判、詢價(jià)和競爭性磋商等非招標(biāo)方式，應(yīng)該更多地應(yīng)用于采購實(shí)踐，從而有效提高采購效率。
同時(shí)，除單一來源采購?fù)?，采取非招?biāo)采購方式的也不宜再進(jìn)行審批，這是簡政放權(quán)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。由此帶來有利的方面，是能夠切實(shí)提高采購效率，帶來的弊端是非招標(biāo)方式的過多使用，但總體來看利大于弊。
同時(shí)，取消集中采購形式，僅保留分散采購，也是提高采購效率、改變“質(zhì)次價(jià)高”局面的一個(gè)頗為可行的辦法。但由此帶來的全國上千個(gè)集采機(jī)構(gòu)職能的改變或撤銷卻是一個(gè)非常棘手的問題，改革難度非常之大，需要更高層部門研究探討。
關(guān)于“兩法”并存
存在問題 “兩法”認(rèn)知混淆
《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》“打架”的問題由來已久，眾所周知的“政府采購第一案”就給我們上了生動真實(shí)的一課。兩法并存的問題也直接導(dǎo)致我國加入《政府采購協(xié)定》（GPA）談判進(jìn)程屢屢受阻，影響了我國企業(yè)走出去參與國外政府采購的步伐。
最典型莫過于我國的高鐵產(chǎn)業(yè)企業(yè)，我國高鐵企業(yè)參與美國等外國的政府采購項(xiàng)目，經(jīng)常遇到很多障礙，因?yàn)槲覈鴽]有加入GPA，企業(yè)享受不到國民企業(yè)待遇，有時(shí)候明明中標(biāo)了，卻又因各種理由被廢標(biāo)，非常令人遺憾。
在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，因?yàn)樾麄鞑坏轿?，社會公眾甚至包括一些政府機(jī)關(guān)都分不清《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》，因?yàn)椤墩袠?biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施較早，且《政府采購法》又沿襲了《招標(biāo)投標(biāo)法》的一些做法，在一定程序上使政府采購法律法規(guī)形成一種混沌模糊的局面。
一提政府采購，大家往往首先想到“質(zhì)次價(jià)高”、“效率低下”、“暗箱操作”等，但究竟什么是政府采購？很多人都想當(dāng)然地認(rèn)為，政府采購就是招投標(biāo)，不管資金性質(zhì)，也分不清采購主體，使得政府采購背了很多不該背的“黑鍋”。
修改建議 “兩法”統(tǒng)一
上述問題產(chǎn)生的根本原因，是兩法并存。在西方國家的政府采購制度體系中，不存在政府采購和招標(biāo)投標(biāo)的區(qū)別，任何使用公共資金或者帶有公共性質(zhì)和目的（即使是私有資金）的采購，統(tǒng)稱為政府采購或者公共采購，都要履行政府采購程序，也只有一部政府采購法或是公共采購法。
近年，我國公共資源交易平臺建設(shè)如火如荼，各地先后建成了統(tǒng)一的公共資源交易平臺，將政府采購、工程招投標(biāo)、國有產(chǎn)權(quán)交易和土地招拍掛等納入平臺運(yùn)行，有效提高了公共資源交易效率。國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號），《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發(fā)展改革委等14部委令第39號）也已于2016年8月1日開始施行，公共資源交易平臺整合已是大勢所趨。
個(gè)人認(rèn)為，《政府采購法》的修訂不能單獨(dú)進(jìn)行，因其與《招標(biāo)投標(biāo)法》的密切關(guān)系以及兩法并存導(dǎo)致的種種問題，建議將《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》一并修改，最好是兩法整合成一部法律，若能制定一部《公共資源交易法》則是立法的極大進(jìn)步。否則只單獨(dú)修訂《政府采購法》，恐怕仍然只是縫縫補(bǔ)補(bǔ)，兩法之間的矛盾以及工程監(jiān)管中存在的種種障礙還將持續(xù)存在，簡單修訂起不了實(shí)質(zhì)性作用。
當(dāng)然，一部法律的修訂，尤其是兩部法律的整合涉及方方面面重大利益的調(diào)整，會牽涉各個(gè)行業(yè)和部門的利益，甚至?xí)绊懙较嚓P(guān)部門的職責(zé)調(diào)整以及人員去留，不可盲目行動，需要充分做好調(diào)研，評估好風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)留好空間。當(dāng)前，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，正在帶領(lǐng)全國上下進(jìn)行各項(xiàng)改革，深入推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，目前的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，任務(wù)繁重且艱巨，每一項(xiàng)都是難啃的“硬骨頭”。《政府采購法》的修訂也是改革內(nèi)容之一，外界早已呼吁多年，希望在本屆黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，我們能早日看到《政府采購法》修訂的曙光。（作者：張曉東）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
