禁止供應商參加政府采購活動，必須有明確的法律法規(guī)依據，不能將行政處理措施與行政處罰混為一談
2016年9月，A市財政局對B 供應商作出行政處理決定書，稱其一年內三次投訴無效，根據《政府采購供應商投訴處理辦法》第二十六條第一項的規(guī)定，認定其行為屬惡意投訴，將其列入不良行為記錄名單，但未明確禁止其在一定期限內參加政府采購活動。
同年12月，市采購中心發(fā)布了一則花卉種植和重大節(jié)日鮮花景點布置公開招標公告，提出“不接受被列入不良行為記錄名單的供應商參加投標”，引發(fā)了B供應商的質疑。采購中心認為招標文件該項內容符合《政府采購法》等有關規(guī)定，駁回質疑。B 供應商對采購中心的答復不服，向市財政局投訴。市財政局作出投訴處理決定，認為招標文件設置上述要求符合《政府采購法》、《國務院關于印發(fā)社會信用體系建設規(guī)劃紀要（2014-2020年）的通知》（國發(fā)〔2014〕21號）、《國家發(fā)展和改革委員會等28部委印發(fā)〈關于對財政性資金管理使用領域相關失信責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄〉的通知》（發(fā)改財金〔2016〕2641號）等規(guī)定，投訴事項不成立，駁回投訴。B 供應商又向省財政廳提出行政復議申請，請求撤銷A市財政局作出的投訴處理決定書；責令其重新作出處理決定；責令其要求該市行政區(qū)域內各級采購代理機構各項目的采購公告在禁止參加政府采購方面的資格條件設定統一表述為“有以下情況之一的供應商，不得參加本次政府采購活動：報名截止之日，前3年時間內在經營活動中有重大違法記錄的；被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單且尚未移出的；被禁止參加政府采購的期限未滿的?！?/p>
分析
本案涉及采購實踐中如何正確使用不良行為記錄名單即“黑名單”問題。在社會信用體系建設不斷推進的背景下，政府采購信用管理也備受矚目。其中，政采“黑名單”制度在各地使用最為廣泛。然而，被列入“黑名單”的供應商，則必然喪失了參加政府采購活動的權利嗎？這個問題值得探討。
有觀點指出，根據政府采購相關法律法規(guī)及各地慣例，供應商一旦被列入不良行為記錄名單，即意味著禁止其在一至三年內參加政府采購活動。筆者翻閱《政府采購法》及其實施條例，發(fā)現關于“黑名單”制度最嚴厲的處罰是“在三年內禁止參加政府采購活動”。不過，筆者認為，“黑名單”是財政部門的一種行政處理措施，“禁止參加政府采購活動”則是一種行政處罰。而禁止供應商參加政府采購活動，必須有明確的法律法規(guī)依據。
本案中，此前A市財政局僅在行政處理決定書中將B供應商被列入“黑名單”，卻未明確B供應商列入“黑名單”的期限，也未明確禁止其在一定期限內參與政府采購活動；該項目招標文件中“不接受被列入不良行為記錄名單的供應商參加投標”的表述，同樣未明確列入不良行為記錄名單期限已滿的供應商能否投標。按照A市財政局的行政處罰決定、投訴處理決定以及項目招標文件的表述，供應商一旦被列入“黑名單”就不能參加政府采購活動。但供應商被列入“黑名單”與被禁止參加政府采購活動不能完全等同，簡單將其劃等號，實際上混淆了行政處理措施與行政處罰的界限。
此外，國發(fā)21號文、發(fā)改委2641號文均提出“對列入不良行為記錄名單的供應商，在一定期限內禁止參加政府采購活動”。筆者認為，若A市財政局此前在行政處罰決定中明確“將B 供應商列入不良行為記錄名單，并禁止其一至三年內參加政府采購活動”，那么B供應商在行政處罰有效期內不得參與投標，是沒有爭議的。
當前，我國政府采購行政裁量權基準制度尚未健全、行政處罰尚不規(guī)范、信用體系建設剛剛起步，若不具體問題具體分析，簡單將“不接受被列入不良行為記錄名單的供應商參加投標”的資格設定寫入采購文件，可能導致被列入不良行為記錄名單但未被禁止參加政府采購活動，或者被禁止參加政府采購活動的期限已屆滿的供應商失去投標權。在這方面，B供應商在行政復議申請中列示的“該市行政區(qū)域內各級采購代理機構各項目的采購公告在禁止參加政府采購方面的資格條件設定統一表述為‘有以下情況之一的供應商，不得參加本次政府采購活動：報名截止之日，前3年時間內在經營活動中有重大違法記錄的；被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單且尚未移出的；被禁止參加政府采購的期限未滿的’”，也有一定的參考價值。
綜上，省財政廳認為，A市財政局作出的投訴處理決定適用依據錯誤，撤銷其投訴處理決定書，責令其重新依法予以處理。（作者：黃民錦 單位：廣西財政廳）
來源：中國政府采購報
