[問題陳述]
對于應當采用公開招標方式的政府采購項目，按照《政府采購法》有關規(guī)定，應對應不同預算層級，分別由國務院和各省級行政部門設定適合的數(shù)額標準。比如山東省發(fā)布的《2017年度山東省省級政府集中采購目錄》，其中貨物、工程和服務項目的公開招標數(shù)額標準，均為200萬元（工程勘察、設計、監(jiān)理單項合同估算金額為50萬元以上）。也就是說，超過數(shù)額標準的，均應實行公開招標，“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”。
實踐中，如果采購項目不足公開招標數(shù)額標準，采購人是否能選擇公開招標方式呢？如果選擇公開招標方式，是否還要獲得有關監(jiān)管部門的批準同意呢？
[理論分析]
采購項目不足公開招標數(shù)額標準的，依項目屬性分為兩種情形，即分別是政府采購貨物服務項目和政府采購工程項目。在此就采購項目不足公開招標數(shù)額標準，采購人是否能選擇公開招標方式這一問題，分別就這兩種情形進行分析探討。
關于貨物和服務項目--爭議小
實踐中，確實有不少采購項目未達到公開招標的數(shù)額標準，但采購人出于各種考慮，如項目的特點等，仍堅持公開招標。筆者經(jīng)查閱各地的政府采購招標公告，發(fā)現(xiàn)此類情形舉不勝舉。筆者認為，這種做法無可厚非，一是符合《政府采購法》第二十六規(guī)定：“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”；二是法律沒有對未達到公開招標數(shù)額的貨物服務強制采購人一定選擇非招標方式的相關規(guī)定，也沒有要求采用公開招標方式時需報財政部門批準。
業(yè)界爭議：有的業(yè)內(nèi)人士認為，凡是不是法律規(guī)定必須公開招標的項目，都應當采用非招標采購方式。但這樣的觀點更多是建立在主觀經(jīng)驗的基礎上，并沒有相應的法律支撐。
關于政府采購工程項目--爭議大
《招標投標法實施條例》第三條規(guī)定：“依法必須進行招標的工程建設項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務院發(fā)展改革部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準后公布施行。”現(xiàn)行《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》（國家計委令第3號）中，也明確規(guī)定了規(guī)模標準以上的政府投資工程為依法必須公開招標的項目。但在執(zhí)行過程中，對于未達到公開招標規(guī)模標準的政府投資工程項目，招標人是否還可以采用公開招標方式呢？
業(yè)界爭議：對于這一問題，業(yè)界分歧比較大，但基本有兩種觀點。
觀點一：不可以。即未達到公開招標規(guī)模標準的政府投資工程項目，招標人不可以采用公開招標方式。
持這一觀點的業(yè)內(nèi)人士認為，根據(jù)《政府采購法實施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購?！北緛磉@條規(guī)定是對《政府采購法》第四條“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”的補充規(guī)定，即政府采購工程不進行招標的，應適用政府采購相關法律法規(guī)及相關文件，這并沒有任何歧義。但在條例釋義中出現(xiàn)了這樣一段話：“本條屬于強制性規(guī)定，即依法不進行招標的政府采購工程，按照本條的規(guī)定，采購人亦不得采用招標方式進行采購。”這導致實際操作中，不少監(jiān)管部門都按照條例釋義中的這一解讀執(zhí)行，直接否定了采購人未達公開招標規(guī)模標準的政府投資工程項目選擇公開招標的權力。
觀點二：可以。即未達到公開招標規(guī)模標準的政府投資工程項目，招標人可以采用公開招標方式。
持此觀點的業(yè)界人士認為，釋義解讀不能作為法律法規(guī)來執(zhí)行?！墩袠送稑朔ā返诹鶙l和《招標投標法實施條例》第九條明確的都是依法必須招標的工程建設項目中可以不進行招標的工程項目范圍，釋義卻將“依法可以不進行招標的政府采購工程”解讀成“依法不進行招標的政府采購工程”，顯然是錯誤的。本條規(guī)定的重點是“政府采購工程依法不進行招標的”，也就是采購人已經(jīng)確定了不招標，選擇采用非招標方式，體現(xiàn)的是一種選擇后的結果狀態(tài)，而對于非依法必須招標的政府采購工程項目，尤其是那些雖未達到但只是略低于規(guī)模標準的工程項目，是否采用公開招標，應是招標人的一個權力。比如某地工程項目公開招標規(guī)模數(shù)額標準是200萬元，但某工程項目預算金額是195元，采購人應當有權選擇公開招標采購方式。
[結論觀點]
對于政府采購的貨物和服務項目，不管采用哪種采購方式，都適用政府采購法，所以，即使未達到數(shù)額標準的項目采用公開招標也無不妥，不會改變監(jiān)督主體和影響款項支付。
但對于未達到數(shù)額標準的政府采購工程項目，采用了公開招標，則意味著法律體系的改變，監(jiān)督主體隨之也變?yōu)榱税l(fā)改或住建等其他行政監(jiān)督部門。實踐中，此類未達到公開招標數(shù)額標準，但選擇自愿招標的政府采購工程項目，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級比較集中和常見，原因是沒有過多的桎梏，而縣市級以上的工程項目，一般情況下需要財政評審，采購人若采用公開招標，應提前獲得相關部門的同意，否則會影響后續(xù)的工程施工和款項支付。
法規(guī)鏈接
《招標投標法》
第六十六條 涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規(guī)定可以不進行招標。
《招標投標法實施條例》
第九條 除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：
?。ㄒ唬┬枰捎貌豢商娲膶＠蛘邔Ｓ屑夹g；
?。ǘ┎少徣艘婪軌蜃孕薪ㄔO、生產(chǎn)或者提供；
?。ㄈ┮淹ㄟ^招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供；
（四）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；
?。ㄎ澹﹪乙?guī)定的其他特殊情形。
招標人為適用前款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標投標法第四條規(guī)定的規(guī)避招標。
《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》（國家計委令第3號）
……（第二條至第六條：依法必須招標范圍）
第七條 本規(guī)定第二條至第六條規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須進行招標：
(一)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；
(二)重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；
(三)勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；
(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李猛
