“無救濟則無權(quán)利”,在政府采購活動中,這句古老的法諺同樣適用。以我國為例,2016年全國政府采購?fù)趶揭?guī)模為25731.4億元,增長22.1%。這一龐大的細(xì)分市場,吸引了多家供應(yīng)商角逐。與之相對應(yīng),供應(yīng)商的維權(quán)意識也在不斷增強,2016年全國政府采購舉報投訴案件達5011起,分別是2015年、2014年的1.5倍和3倍。
一方面是舉報投訴案件的井噴之勢,另一方面則是財政部門人員力量不足,專業(yè)化機制建設(shè)滯后、行政訴訟敗訴風(fēng)險不斷加大的困窘現(xiàn)狀。基于此,2017年全國政府采購工作會議明確提出“加強投訴處理專業(yè)化機制建設(shè)”的目標(biāo)任務(wù)。如何實現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù),如何在防范自身法律風(fēng)險、內(nèi)控風(fēng)險的同時,更好地維護供應(yīng)商的合法權(quán)益,值得各地財政部門深思。
主動適應(yīng)94號令下的新要求新挑戰(zhàn)
從《政府采購法》到《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》),從《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》(財政部第20號令,以下簡稱20號令)到《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部第94號令,以下簡稱94號令),我國政府采購供應(yīng)商權(quán)利救濟制度不斷完善,投訴處理工作質(zhì)量不斷提升,政府采購的公正性、嚴(yán)肅性得到有力彰顯。
《政府采購法》《條例》提出了投訴處理的原則性規(guī)定,明確了投訴主體、投訴對象、投訴處理期限、調(diào)查取證等基本內(nèi)容。就實務(wù)操作而言,專門規(guī)范供應(yīng)商投訴及財政部門受理、處理投訴行為的部門規(guī)章——20號令同樣意義重大。20號令系統(tǒng)、全面地規(guī)定了供應(yīng)商提出投訴的流程及財政部門的受理、處理流程,為供應(yīng)商依法維權(quán)和財政部門依法處理投訴提供了直接的法律依據(jù)。其自2004年頒布施行以來,有效防止和糾正了政府采購不當(dāng)和違法行為,取得了良好效果。為適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實際監(jiān)管的需要,財政部組織力量對20號令進行了修訂,并于2017年年底頒布了94號令,進一步規(guī)范質(zhì)疑和投訴處理行為。關(guān)于投訴處理,94號令吸納了“財政部門按預(yù)算級次對跨區(qū)域聯(lián)合采購項目的投訴進行處理”等實踐中行之有效的做法,對供應(yīng)商提出投訴及財政部門受理、處理投訴的程序性內(nèi)容作了更加細(xì)致的規(guī)定。如,要求投訴人的投訴事項不得超出質(zhì)疑范圍,投訴人需提供必要的證明材料;增加了對投訴函文本內(nèi)容的要求,規(guī)范了質(zhì)疑函格式;明確了財政部門駁回投訴等相關(guān)權(quán)責(zé);參照現(xiàn)行法律及司法解釋,對涉外和涉港澳臺證據(jù)要求等予以完善。這些內(nèi)容的補充和細(xì)化,使得供應(yīng)商的投訴更為明確,財政部門受理、處理投訴也更加有的放矢。此外,為確保94號令于2018年3月順利實施,近日,財政部還發(fā)布了新的政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑函和投訴書范本,便于供應(yīng)商對照執(zhí)行。
從20號令到94號令,我國政府采購監(jiān)管救濟措施迎來重大轉(zhuǎn)變,朝著投訴處理專業(yè)化邁出堅實一步。這對各級各地財政部門和供應(yīng)商提出新的要求。當(dāng)前,各地已掀起學(xué)習(xí)貫徹94號令的熱潮,北京等地還將于近期組織94號令培訓(xùn),集中學(xué)習(xí)研討94號令中的重點、難點問題,提升質(zhì)疑投訴處理業(yè)務(wù)水平。
力促行政裁決機制標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化
除了熟練掌握政府采購法律法規(guī)外,投訴處理專業(yè)化的實現(xiàn),也離不開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的行政裁決制度和內(nèi)部工作機制。
在2017年全國政府采購工作會議上,財政部副部長劉偉強調(diào),按照黨的十八屆四中全會健全行政裁決制度和建立法律顧問制度的要求,根據(jù)現(xiàn)實需要進一步增加投訴處理工作人員和專職律師數(shù)量,建立受理、辦理和決策崗位不相容的內(nèi)控機制,扭轉(zhuǎn)一些地方財政部門只有“半個人”負(fù)責(zé)投訴處理的局面和不斷增加的敗訴風(fēng)險。而參考美國、韓國、日本等國家的經(jīng)驗,成立政府采購?fù)对V處理專職機構(gòu),建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的投訴處理機制和程序,對化解政府采購糾紛、降低行政風(fēng)險具有舉足輕重的作用。
知難行易。一套系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決制度和內(nèi)部工作機制該如何建立?在這方面,財政部關(guān)于政府采購?fù)对V處理的制度嘗試和制度補充,堪稱最佳范本。
據(jù)了解,近年來,財政部初步建立了體系較為完備、內(nèi)部相互制約、引入專業(yè)律師團隊全程協(xié)助辦理法律程序工作的行政裁決制度,實行橫向律師協(xié)助法律程序工作、縱向?qū)<液献h審查處理結(jié)果、財政部在此基礎(chǔ)上作出處理決定的工作機制。其中,為強化團隊內(nèi)部控制,實現(xiàn)“制度管人”,財政部設(shè)立了一整套完善的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)部工作機制。從收到投訴書、受理投訴、調(diào)查投訴事項、匯總證據(jù)材料,到組織專家審查委員會會議、形成處理建議、作出相應(yīng)處理決定,再到形成處罰告知書并通知被處罰人、作出處罰決定或不予處罰告知、送達處理(處罰)決定書,最后到配合相關(guān)部門做好行政復(fù)議或行政訴訟的答復(fù)(答辯)工作,財政部制定了《處內(nèi)投訴處理業(yè)務(wù)工作規(guī)范》《政府采購專家審查委員會管理辦法》等13項制度,形成了涵蓋受理、調(diào)查、專家審查、決定、處罰、送達、行政復(fù)議及訴訟應(yīng)對等政府采購行政裁決方方面面的標(biāo)準(zhǔn)化行政裁決制度和內(nèi)部工作機制。在此基礎(chǔ)上,財政部還引入專業(yè)的律師團隊,全程協(xié)助辦理法律程序工作;引入專家合議審查機制,由專家集中審查投訴事項及有關(guān)證據(jù)材料,形成書面論證意見,為處理決定提供決策依據(jù)。投訴處理流程則推行“三隨機兩公開”制度。“三隨機”,即案件受理小組隨機、辦案小組隨機、審查專家隨機;“兩公開”,即工作人員職務(wù)信息、工作流程、投訴電話全公開,投訴處理結(jié)果公開,接受社會監(jiān)督。這一整套完善的體制機制,確保了政府采購案件處理的高質(zhì)高效。
地方實踐也各具特色。如,北京、河北、浙江、廣西等地常年聘請法律顧問團隊,協(xié)助處理政府采購?fù)对V案件;天津在投訴處理中引入質(zhì)證環(huán)節(jié),完善審核溝通機制。不過,在專職人員配備、內(nèi)控機制完善、處理流程優(yōu)化等方面,各地仍有望持續(xù)發(fā)力,夯實投訴處理專業(yè)化的基石。
統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提高綜合執(zhí)法能力
說起來,在政府采購?fù)对V處理中,最讓監(jiān)管部門“頭疼”的,就是如何準(zhǔn)確適用政府采購法律法規(guī)、如何判定相關(guān)當(dāng)事人的違法違規(guī)行為并出具量刑適宜的處理處罰決定,即處罰依據(jù)、處罰尺度和處罰標(biāo)準(zhǔn)問題。實踐中,由于各地監(jiān)管部門對法律法規(guī)理解、處罰尺度把握等方面存在的差異,“同案不同處理”“同錯不同罰”等現(xiàn)象時有發(fā)生,給采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商帶來不少困擾。
近年來的全國代理機構(gòu)大檢查,對監(jiān)管部門統(tǒng)一執(zhí)法尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)起到了積極的促進作用。政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后,財政部于2015年首次以全國聯(lián)動的方式開展針對代理機構(gòu)的深度監(jiān)督檢查,同時強調(diào),針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題,各級財政部門要進行梳理和歸類,統(tǒng)一違法違規(guī)行為的處理口徑和尺度,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定作出處理,確保違法違規(guī)事實認(rèn)定準(zhǔn)確、處理處罰尺度一致。此后,財政部每年都會開展這一業(yè)務(wù)“拉練”,至今已連續(xù)進行了三年。
實行統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督檢查和處理處罰,讓各地監(jiān)管部門對政府采購違法違規(guī)行為有了相對一致的認(rèn)識,也顯著提升了監(jiān)管部門工作人員的執(zhí)法能力——在監(jiān)督檢查和處理處罰過程中,監(jiān)管部門工作人員通過實際運用,對政府采購法律法規(guī)有了更深刻的理解,由此掌握的執(zhí)法尺度和執(zhí)法能力也會反應(yīng)到日常投訴舉報案件的處理中,推動投訴處理專業(yè)化。
為進一步統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法判定標(biāo)準(zhǔn),促進各級財政部門對同類案件的法規(guī)適用統(tǒng)一、處理尺度統(tǒng)一、處理結(jié)果一致,財政部還于2017年11月發(fā)布了首批政府采購指導(dǎo)性案例。首批發(fā)布的10個案例涵蓋貨物、服務(wù)和工程等各種采購類型。爭議事項均為實踐中反映的熱點問題,如采購人將國務(wù)院明令取消的行業(yè)資質(zhì)作為供應(yīng)商資格條件,代理機構(gòu)采購程序違法,評分標(biāo)準(zhǔn)分值設(shè)置未與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng),以及供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo),惡意串通,以非法手段取得證明材料進行投訴等典型問題。處理結(jié)果則包括投訴事項成立,駁回投訴,無效投訴事項,責(zé)令當(dāng)事人整改,對供應(yīng)商、代理機構(gòu)給予行政處罰等。對基層政府采購監(jiān)管部門工作人員而言,有了這些指導(dǎo)性案例,在遇到投訴處理同類問題時就可“摸準(zhǔn)脈門”“對癥下藥”;對供應(yīng)商而言,也可從相關(guān)案例中學(xué)到質(zhì)疑投訴的“技巧”,了解財政部門處理處罰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度,并引以為戒。(戎素梅)
來源:中國政府采購報