中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議通過了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，強(qiáng)調(diào)要通過“建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”等措施，達(dá)到“形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”的目的。建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，首先有必要分析制約或影響集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的原因，有利于制定相應(yīng)措施與對(duì)策，促進(jìn)政府采購(gòu)的健康發(fā)展。
五個(gè)因素制約集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)
目前，制約集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的原因主要有客觀、主觀兩個(gè)方面。
從客觀方面來看。在目前的法律規(guī)定和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法律地位不明確的情形下，有礙集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的充分競(jìng)爭(zhēng)。
一是各級(jí)是否設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)法律沒有強(qiáng)制規(guī)定?！墩少?gòu)法》第十六條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)”。
目前法律規(guī)定的是根據(jù)“需要”才設(shè)立，何為“需要”呢？法律沒有明確，因此，有些設(shè)區(qū)的市至今根本沒有設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，即使有集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，也是委托給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。
由于一些地方?jīng)]有設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，把本地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的“份內(nèi)”事委托給其他地方的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，其他集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是“費(fèi)力又費(fèi)錢”，他們?cè)敢飧?jìng)爭(zhēng)嗎？
二是委托代理理論阻礙了競(jìng)爭(zhēng)。所謂委托，是指把事情托付給別人或別的機(jī)構(gòu)辦理。委托是雙方的事，有委托人或被委托人，只有雙方都情愿的情況下，才能達(dá)成委托協(xié)議，所以，沒有強(qiáng)制委托一說。
對(duì)于集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)該是“法定”委托，因?yàn)椤墩少?gòu)法》第十八條的規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”，沒有依法委托的，《政府采購(gòu)法》第七十四條明確規(guī)定了處罰意見。
然而，《政府采購(gòu)法》第十六條又規(guī)定，“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜”。既然是“委托”就有不接受“委托”的可能。所以，用“委托”理論來釋義這種關(guān)系，那么就不可能有競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樵谶@種體制下不少人積極作為的意愿不強(qiáng)。
因此，今后在修法中，一是要強(qiáng)調(diào)“必須委托”的“強(qiáng)制性”，沒有可選項(xiàng)；二是《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定中的“委托”應(yīng)該是指“根據(jù)與采購(gòu)人簽訂的委托協(xié)議的內(nèi)容辦理采購(gòu)事宜”，這是指全權(quán)委托，還是部分委托的問題，而不是該不該、要不要委托的事。
三是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的改革不規(guī)范有礙其競(jìng)爭(zhēng)。目前，新一輪的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行之中，但由于許多條件限制和歷史原因，有些地方將本來依法設(shè)立的且獨(dú)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系）將其劃歸到公共資源交易中心，而《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)）明確規(guī)定，其“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺(tái)主要運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)”。有的地方將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)劃到了“公共資源交易管理局”，完全違背了政府采購(gòu)法的規(guī)定，硬是給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)找了一個(gè)新的“婆婆”。
這種不規(guī)范的改革后，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立事業(yè)法人性質(zhì)就不存在了，如果隸屬于公共資源交易中心，那么今后就是事業(yè)單位、企業(yè)化管理，過去的參公單位性質(zhì)就取消了，各種待遇也沒有了，在這種情況下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)今后不僅難以形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更可能出現(xiàn)招人難或用人難的問題，也就談不上參與競(jìng)爭(zhēng)了。
從主觀方面來看，主要是人的因素。
一是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員的非公務(wù)員化身份不利于競(jìng)爭(zhēng)。雖然企業(yè)化管理更能激發(fā)員工的活力，但應(yīng)有一定的先決條件和激勵(lì)機(jī)制作保障。如果由于不規(guī)范的改革將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的人員其身份非公務(wù)員化，而其他激勵(lì)機(jī)制又不跟上。那么，就會(huì)出現(xiàn)，一方面集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員不愿意參與競(jìng)爭(zhēng)；另一方面由于其非公務(wù)員化的身份，行政監(jiān)督這一塊就會(huì)落空。即使有競(jìng)爭(zhēng)，其公平性也難以保證。
二是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)影響了其競(jìng)爭(zhēng)。在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)建立之初，由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)選人用人機(jī)制不完善，多數(shù)人員來源并非通過招考的專業(yè)人員，這些年代理的也都只是通用類的貨物和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，且都是受采購(gòu)人委托進(jìn)行，沒有真正地進(jìn)入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。如果一旦將他們推向市場(chǎng)，部分集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可能因?yàn)槿藛T的專業(yè)素質(zhì)等問題，無法適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
七個(gè)對(duì)策建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)無處不在，但競(jìng)爭(zhēng)是有土壤和環(huán)境的。在現(xiàn)有法規(guī)情況下，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，應(yīng)采取如下對(duì)策。
一是依法設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。在沒有修法的前提下，應(yīng)嚴(yán)格按《政府采購(gòu)法》的要求設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，這是前提條件，即使是機(jī)構(gòu)改革，其政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法律地位也不能改變或應(yīng)予保留。
因?yàn)?，我?guó)目前的政府采購(gòu)管理模式實(shí)行的是“三分離”的機(jī)制，即法律制定、法律執(zhí)行和法律監(jiān)管是分離的。只有這種機(jī)制下，才能保證政府采購(gòu)制度改革的深入和落實(shí)政府采購(gòu)活動(dòng)的“三公”原則。
二是建立完善、科學(xué)，符合集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制。隨著新一輪的行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是否納入公務(wù)員管理序列還是一個(gè)不定數(shù)，但無論如何，如果沒有一套科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，在集中采購(gòu)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將是一句空話。
因此，應(yīng)建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。激勵(lì)機(jī)制必須是精神與物質(zhì)并行，并與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合。只有這樣，才能在解決政府采購(gòu)效率和效益不高的前提下，開展有序地競(jìng)爭(zhēng)。
三是試行采購(gòu)官制度。社會(huì)分工越細(xì)，社會(huì)將發(fā)展越快。因此，專業(yè)人做專業(yè)事，這是今后發(fā)展的方向。如果我國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持“集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合”的管理模式。那么，集中采購(gòu)的人員是受政府的委托（法律規(guī)定的強(qiáng)制委托），辦理“依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)”的采購(gòu)項(xiàng)目的事宜，就必須是采購(gòu)方面的專業(yè)人員。因此，可以試行采購(gòu)官制度，采購(gòu)官對(duì)自己操作的政府采購(gòu)事項(xiàng)終生負(fù)責(zé)。
四是科學(xué)地設(shè)立部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。要對(duì)部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定位。其目的，一方面防止部門以此為由亂設(shè)機(jī)構(gòu)；另一方面防止任意擴(kuò)大部門集中采購(gòu)的范圍。
為此，要對(duì)部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定位。首先是對(duì)“本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目”、“屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目”進(jìn)行解釋或界定。同時(shí)，要明確嚴(yán)格的設(shè)立部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的前置條件。不然，每個(gè)部門都有自己的特殊性，都可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。
其次，是要對(duì)部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職責(zé)或職能進(jìn)行規(guī)范。如果部門非要設(shè)立部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不可，也應(yīng)規(guī)定，部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)沒有管理職能，嚴(yán)格實(shí)行管理與執(zhí)行分離。
第三，將部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)按《集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行考核。只有部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才有氛圍。
五是加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)。要充分利用經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高專業(yè)水平，培養(yǎng)其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。
六是引導(dǎo)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。政府采購(gòu)對(duì)象千千萬，采購(gòu)項(xiàng)目需求、采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模等不一樣，其采購(gòu)組織形式、采購(gòu)方式、評(píng)審方法等也會(huì)不一樣。因此，實(shí)行政府采購(gòu)操作的專業(yè)化是今后的發(fā)展趨勢(shì)。為了適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，應(yīng)引導(dǎo)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)走專業(yè)化發(fā)展的道路，各個(gè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都應(yīng)有自己的專業(yè)特長(zhǎng)，才能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并能站立潮頭。
七是特殊情況的處理。對(duì)于目前沒有設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地方，且設(shè)立有一定困難的，必須明確一個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)集中采購(gòu)的執(zhí)行工作。可采取委托上級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、或同一地域的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)、或調(diào)整集中采購(gòu)目錄等方法解決。
沒有設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地方，不得將集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目委托給非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，因?yàn)檫@本身就是違法行為，采購(gòu)主體違法，采購(gòu)結(jié)果再公平也違法。（作者：宋 軍）
（來源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)）
