■ 周金富 鄧警祥
競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的操作
PPP模式是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全生命周期的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式要處理好政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”“合作者”，是發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)的特殊采購(gòu)活動(dòng)?！墩少?gòu)法》第二條第七款明確，本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象，這是政府采購(gòu)服務(wù)的兜底式條款。從法律定義上看，PPP項(xiàng)目屬于服務(wù)類項(xiàng)目的政府采購(gòu)范疇。世界主要國(guó)際組織和國(guó)家在選擇PPP合作供應(yīng)商時(shí)都遵循政府采購(gòu)規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予也視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的范疇，將其納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍。因此，將PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理，促進(jìn)了我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際規(guī)則的接軌。
準(zhǔn)確界定適用范圍。PPP項(xiàng)目與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目既有聯(lián)系又有區(qū)別，政府購(gòu)買服務(wù)必須先預(yù)算后采購(gòu)，而PPP項(xiàng)目則要求納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算管理。因此，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，必須符合《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“214號(hào)文”)第三條規(guī)定的條件。
嚴(yán)格執(zhí)行審批程序。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式是政府采購(gòu)的一種方式，并且屬于非公開招標(biāo)方式，必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)配套政策的規(guī)定。214號(hào)文第四條規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。有些省份目前采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的主要有兩種：一是對(duì)符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商條件的PPP項(xiàng)目，政府直接批準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式；二是經(jīng)過(guò)二次公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)失敗，政府批準(zhǔn)改變采購(gòu)方式為競(jìng)爭(zhēng)性磋商。
規(guī)范采購(gòu)文件編制及論證。PPP項(xiàng)目主要文件有“兩報(bào)告一方案”、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件（包括采購(gòu)預(yù)公告、資格預(yù)審文件、競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件、補(bǔ)充文件）、合同文本等，這些文件都需要專業(yè)人員或者中介（咨詢）機(jī)構(gòu)編制，論證方式有三種：一是由采購(gòu)人聘請(qǐng)采購(gòu)專家論證；二是由采購(gòu)人聘請(qǐng)第三方中介咨詢機(jī)構(gòu)論證；三是由行政監(jiān)督部門論證。
適時(shí)開展市場(chǎng)測(cè)試。根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響重大的、社會(huì)公眾普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項(xiàng)目，以及社會(huì)資本方參與度不高的項(xiàng)目，有必要在實(shí)施方案批復(fù)之后，在省一級(jí)的政府網(wǎng)站上公開發(fā)布征集社會(huì)資本方的公告，邀請(qǐng)有意向的社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行測(cè)試，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試和政府的推介會(huì)，使項(xiàng)目更好地適應(yīng)市場(chǎng)需求，更好地編制項(xiàng)目實(shí)施方案，從而提高PPP項(xiàng)目落地成功率。
依法進(jìn)行資格預(yù)審。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“215號(hào)文”)第五條規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（PPP中心）備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。PPP項(xiàng)目資格預(yù)審文件的發(fā)售期不得少于5日。另外，《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”)第十四條明確，提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
發(fā)布采購(gòu)公告。依據(jù)214號(hào)文第十條，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日，這些時(shí)限規(guī)定都必須嚴(yán)格遵守。
重視答疑澄清。按照214號(hào)文第十條的規(guī)定，提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者磋商小組可以對(duì)已發(fā)出的磋商文件進(jìn)行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內(nèi)容作為磋商文件的組成部分。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商；不足5日的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間。需要注意的是，在采購(gòu)前不建議公開整體實(shí)施方案，可公布部分內(nèi)容，招商階段目的為測(cè)試社會(huì)資本的響應(yīng)程度，便于在采購(gòu)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)選擇最佳的社會(huì)資本方。
組建磋商小組。214號(hào)文第十四條、215號(hào)文第七條、113號(hào)文第十六條都規(guī)定，應(yīng)組建磋商小組，由磋商小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審。第一階段：確定最終采購(gòu)需求方案。磋商小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過(guò)程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購(gòu)文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購(gòu)文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評(píng)分。最終采購(gòu)需求方案確定后，由評(píng)審專家對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。
簽署備忘錄。未書面授權(quán)磋商小組直接確定成交供應(yīng)商的，依照113號(hào)文第二十條、第二十一條和215號(hào)文第十六條規(guī)定進(jìn)行確認(rèn)談判，確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選者簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購(gòu)結(jié)果和采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。確認(rèn)談判備忘錄具有階段性框架協(xié)議的法律效力，政府和社會(huì)資本就采購(gòu)談判中的重要條款以備忘錄的形式確認(rèn)下來(lái)，作為中標(biāo)公告發(fā)布后雙方簽訂PPP項(xiàng)目合同的重要依據(jù)之一。
規(guī)范合同談判。PPP合同應(yīng)當(dāng)雙方充分協(xié)商，主要是對(duì)合同文本中不明確的事項(xiàng)、需要補(bǔ)充完善的事項(xiàng)進(jìn)行談判。談判過(guò)程中，采購(gòu)人和預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商雙方均可提出問(wèn)題，包括采購(gòu)階段未考慮到的問(wèn)題以及國(guó)家最新出臺(tái)政策落實(shí)問(wèn)題等。但采購(gòu)文件、采購(gòu)合同文本、供應(yīng)商已經(jīng)承諾的條件以及其他核心條款不得改變。合同談判小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和有關(guān)行政部門專業(yè)人員組成，也可以由采購(gòu)專家組成。
及時(shí)簽署合同。在合同簽署方面，應(yīng)主要把握三點(diǎn)：一是合同文本報(bào)批。PPP項(xiàng)目合同在項(xiàng)目采購(gòu)公示結(jié)束后、正式簽署前，應(yīng)經(jīng)行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。二是簽訂時(shí)間。采購(gòu)人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與成交供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同（合作協(xié)議）。聯(lián)合體投標(biāo)的，聯(lián)合體各方均應(yīng)參與合作協(xié)議的簽署。項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司要與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署項(xiàng)目合同，或簽署承繼項(xiàng)目合作協(xié)議的補(bǔ)充合同。三是公示合同文本。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。
綜上所述，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目，有其規(guī)范的采購(gòu)程序。競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中得到廣泛應(yīng)用，是因?yàn)槠洳粌H符合政府采購(gòu)法要求，也是發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式特點(diǎn)的積極表現(xiàn)，只要依法有序規(guī)范操作，相信競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式將在政府采購(gòu)項(xiàng)目，尤其是PPP項(xiàng)目采購(gòu)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。（作者單位：周金富，浙江省江山市財(cái)政局；鄧警祥，浙江省江山市公共資源交易監(jiān)管辦公室）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
