當前改革創(chuàng)新和新技術應用日新月異，具有獨特行業(yè)要求、應用前沿科技、技術復雜、專業(yè)性強的復雜工程項目或復雜物資設備（以下簡稱“復雜項目”）采購越來越多。如何妥善解決好復雜項目采購的實際問題是實現(xiàn)高質量發(fā)展，建設一流精品工程和一流技術裝備的核心和前提。本文探討了綜合應用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術系統(tǒng)解決復雜項目采購的工作思路和方法，總結了其應用成效，為解決復雜項目采購提供參考和借鑒。
一、前言
在當前以開放共享、改革創(chuàng)新、高質量發(fā)展為主基調的時代，新技術、新觀念的更新?lián)Q代和應用發(fā)展日新月異，建設或采購具有獨特行業(yè)要求或獨特文化內(nèi)涵，應用前沿科技、技術復雜、專業(yè)性強、方案難定的復雜工程項目或復雜物資設備（以下簡稱“復雜項目”）逐漸成為一種新常態(tài)。在建設優(yōu)質工程、高質量一流精品工程和一流技術裝備的目標導向下，招標采購領域常常面臨如何妥善解決好復雜項目采購的實際難題。在不逾越法律制度底線，科學投資控制范圍內(nèi)探索一套行之有效、科學合理的系統(tǒng)方法，值得認真研究總結。
實踐中，如大型行業(yè)基礎設施建設、需要因地制宜的專業(yè)工程、地方特色博物館及文化場館建設、裝飾裝修工程、信息系統(tǒng)工程等建設項目，普遍具有專業(yè)性強、技術復雜、方案難定等特點，都存在解決好復雜項目采購的難題。
二、兩階段招標方式采購復雜項目的法律依據(jù)和特點
《招標投標法實施條例》第三十條規(guī)定：“對技術復雜或者無法精確擬定技術規(guī)格的項目，招標人可以分兩階段進行招標。第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術建議，招標人根據(jù)投標人提交的技術建議確定技術標準和要求，編制招標文件。第二階段，招標人向在第一階段提交技術建議的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術方案和投標報價的投標文件?！边@從法規(guī)層面提供了用兩階段招標方式解決復雜項目采購的法律支持和依據(jù)，從技術層面提供了總體解決思路和方法。但在具體實踐中，兩階段招標方式還需要系統(tǒng)歸納重點控制過程和控制要點，防范過程風險。
兩階段招標方式與通常的招標方式相比，多出了第一階段征集完善技術方案的環(huán)節(jié)，有利于招標人集思廣益、博采眾長、優(yōu)化設計、控制成本，找出更具擇優(yōu)性、針對性、經(jīng)濟合理性和實用性的技術方案與設計組合，有利于借助投標人的力量編制完善招標文件，減少招標人的投入。但也存在對投標人技術方案知識產(chǎn)權侵權，操作過程煩瑣，耗時長、工作量大，投標人信息不能保密等情況，為圍標、串標提供客觀條件等不足。
三、“互聯(lián)網(wǎng)+”兩階段招標方式解決復雜項目采購的工作思路和方法
筆者結合實踐綜合應用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，探討復雜項目采購的系統(tǒng)解決方法，提出八個重點控制過程及每一個控制過程的控制要點和風險防控點。
1.明確投資控制，細化功能需求
復雜項目存在技術復雜、方案難以確定等問題，在采購前一是必須落實招標條件，明確投資控制限額，避免因不具備招標條件導致采購無效或投資失控等法律風險；二是必須落實資金情況，避免因資金不到位影響項目實施，導致資金管理或項目合同履約付款風險；三是必須清楚采購項目的功能需求和定位，且盡可能細化功能需求和輔助要求，留有功能拓展余地，為將來項目拓展升級留下接口或空間；四是必須清晰明了項目實施環(huán)境和基本條件，為投標人設計實用有效的技術方案提供充足的依據(jù)和必要條件。
2.借助“互聯(lián)網(wǎng)+”初步市場調研，明確資格條件
結合項目特點和需求開展市場調研，充分收集與采購項目相關聯(lián)的行業(yè)特點、行業(yè)管理規(guī)定和要求、類似項目的市場情況、當前的主流技術和產(chǎn)品、潛在投標人的業(yè)績和綜合實力等信息，科學合理、依法合規(guī)設定投標人資質、業(yè)績要求等資格條件。市場調研可借助“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)，分析研判官網(wǎng)、行業(yè)協(xié)會、征集系統(tǒng)信息，去偽存真，提高信息采信的調研效率和質量。資格條件應盡量具體、清晰、量化，且不能限制、排斥潛在投標人，防止出現(xiàn)疏漏，便于評委評審比較，防止小、弱、差的企業(yè)通過審查，避免其低價中標可能對后期項目實施帶來潛在風險。
3.系統(tǒng)分析評估項目實施存在的潛在風險點、控制要點和實施難點
結合“人、機、料、法、環(huán)”等系統(tǒng)因素和項目實際，提前系統(tǒng)分析評估項目在采購和實施過程中影響安全、質量、進度、投資、環(huán)保的不利因素和潛在風險，梳理分解過程控制要點和實施難點，提前預判，針對性地制訂要點、難點控制保障措施以及相應的應急處置預案、風險防控措施，并在后續(xù)實施過程中動態(tài)調整優(yōu)化，避免在采購和實施過程中發(fā)生安全質量失控失管，或者發(fā)生風險時預想不到位、措施不得力、沒有應急預案，造成重大損失。
4.啟動第一階段招標，征集技術方案
上述前期工作準備就緒后，招標人方可啟動第一階段招標工作，要求具備資格條件的潛在投標人按照招標要求提交不帶報價的技術方案。組織專家分析論證各技術方案中的亮點和優(yōu)點，博采眾長，優(yōu)化組合，初步綜合形成幾套可供擇優(yōu)組合、針對性強、科學合理、經(jīng)濟實用、安全可靠、穩(wěn)定持久的技術方案或設計組合。
第一階段招標沒有嚴格的時間要求，沒有嚴格的保密要求，沒有明文禁止招標人與投標人進行技術方案談判，允許招標人對投標人的技術方案進行優(yōu)化整合。區(qū)別于常規(guī)的公開招標和邀請招標程序中不允許投標人對投標文件進行實質性修改，不允許招標人與投標人進行合同談判等硬性規(guī)定。
5.應用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化技術方案，細化技術標準和要求
應用“互聯(lián)網(wǎng)+”的大數(shù)據(jù)查詢和分析比較功能，結合投資控制對初步形成的技術方案、技術指標參數(shù)、產(chǎn)品選型等進行分析比較和修改完善，進一步核實研判技術方案的先進性、經(jīng)濟性、可靠性、安全性等指標，與相關第一階段的投標人探討完善技術方案的空間，根據(jù)功能需求進一步細化、量化、完善技術標準和要求，結合實際最終形成一個具體、翔實的最經(jīng)濟合理的技術方案。
6.編制招標文件，完善合同條款、驗收標準和方法
將確定的最終技術方案納入招標文件編制，同時結合前期分析評估并針對過程控制要點、實施難點和潛在風險點制訂的相關控制保障措施和風險防控措施納入合同條款；對控制項目安全質量的驗收標準和方法等必須細化、量化、具化、可操作，不斷完善合同內(nèi)容。缺少驗收標準和方法或驗收標準和方法不完備、準備不充分堅決不啟動采購，要在采購環(huán)節(jié)把住保障項目安全質量的第一道關口，避免在實施過程中發(fā)生安全質量責任糾紛或埋下安全質量隱患。
7.完成第二階段招標
分析把握第二階段招標的過程控制要點，防范風險，組織完成招標工作。
一是投標人必須是在第一階段提供了技術方案，且被評審認定為合格的投標人。第一階段技術方案評議不合格者沒有資格進入第二階段的報價招標。這樣既體現(xiàn)了對投標人技術方案、知識產(chǎn)權的重視，又最大程度地減少了投標報價因素對技術方案評審的影響，以保證招標的客觀性、公正性。
二是評標方法建議采用“經(jīng)評審的最低投標價法”，即使采用“綜合評估法”也應以價格為主要因素或賦予較大權重，不宜再以技術標為重點。因為經(jīng)過第一階段招標，技術方案和具體標準要求已經(jīng)細化明確，進行了一定程度的統(tǒng)一，各投標人的技術方案差異已基本持平、縮小差距，第二階段主要是價格和履約能力、履約保障措施和方案的比較。再者“經(jīng)評審的最低投標價法”具有簡單易行，節(jié)約投資，有利于防止圍標、串標，有利于減少人為影響因素干擾等明顯優(yōu)勢。
8.強化項目實施合同前期、中期、后期管理和合同風險管理
招標采購的目的是發(fā)包合同、實施項目，不是為了采購而采購，采購階段必須統(tǒng)籌考慮后續(xù)的實施管理和風險防控，否則就不能稱其為成功的采購。成功的采購是保障復雜項目高質量實施的前提和基礎。一流精品工程和一流技術裝備還要依靠以合同管理為核心的項目管理來實現(xiàn)，因此建好復雜項目優(yōu)質工程，除了解決好采購難題外，還要系統(tǒng)強化項目實施過程中的合同前期、中期、后期管理和合同風險管理。
一是強化合同履行過程中的動態(tài)管理和風險防控。合同簽訂前，遵守投標保證金約定；合同履行前，嚴格執(zhí)行合同履約擔保條款等風險防控措施；合同履行中，建立過程動態(tài)監(jiān)管措施，定期動態(tài)分析研判合同履行存在的風險點，健全風險防控措施，建立糾錯預案，確保合同履行出現(xiàn)問題或風險時能及時糾錯；合同收尾前，把好質量驗收最后一道關口，技術經(jīng)濟標準再優(yōu)秀，采購再成功，最后的驗收失控也將導致前功盡棄。
二是發(fā)揮第三方作用，加強過程廉政風險管理。合同履行過程中結合實際，發(fā)揮監(jiān)理作用，采用第三方質量檢測、第三方審價、駐廠監(jiān)造、見證取樣等方式加強過程管控；加強廉政建設，梳理廉政風險點，健全廉政風險防控措施，全過程、全方位防范發(fā)生內(nèi)外勾結、侵害國家集體利益、偷工減料、以次充好、弄虛作假等影響項目安全質量進度的隱患和風險。
三是健全對合同履行后的評估管理和激勵約束機制。建立完善對合同履行結果的評估管理，將評估結果納入誠信體系，與市場失信懲戒機制和招標投標激勵約束機制掛鉤。把對負責履行合同的企業(yè)和項目主要管理者個人的獎罰與合同履行質量、履行結果直接掛鉤、緊密關聯(lián)，在以后的招標投標中進行加分獎勵或扣分懲罰，評判個人是否具備項目管理資格，通過誠信體系和激勵約束機制使企業(yè)和個人的合同履約行為與企業(yè)和個人的生存發(fā)展密切相關，以此防范合同履行風險，制約不良行為發(fā)生，提高合同履行質量，保證項目實施質量。
四、“互聯(lián)網(wǎng)+”兩階段招標方式采購復雜項目的應用成效
某省鐵路博物館，主題是展示百年鐵路發(fā)展史和米軌鐵路文物，總投資約6000多萬元，總建筑面積8360平方米，布展面積5184平方米。為展現(xiàn)鐵路文化、地方特色文化，展現(xiàn)滇越、滇緬鐵路史，展示某省百年鐵路發(fā)展史，通過充分的市場調研論證，在布展方案上要求既要體現(xiàn)文化傳承，又要考慮布展專業(yè)和人文習慣，還要結合文物實際展現(xiàn)歷史風貌，技術方案難以取舍統(tǒng)一，最終采用兩階段招標方式和經(jīng)評審的最低投標價法招標投標，在第一階段，集思廣益、博采眾長、優(yōu)化設計、因地制宜，最終形成一套針對性強、科學合理、經(jīng)濟實用的最優(yōu)技術方案，第二階段以此方案招標，取得了良好效果。該博物館自2014年5月對外開放以來受到了各方的贊譽，成為某省鐵路文化的一張經(jīng)典名片。
某單位的多點遠程視頻會議信息系統(tǒng)專業(yè)性強，需要結合實際場地和使用環(huán)境實施，經(jīng)過充分調研準備，在市場調查投資需求約160萬~220萬元，實際計劃投資150萬元的情況下，采用兩階段采購方式和經(jīng)評審的最低投標價法，綜合應用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)查詢和分析比較，經(jīng)過技術方案征集、比選和優(yōu)化整合，最終形成一套科學合理、經(jīng)濟適用、安全可靠、穩(wěn)定耐用的最優(yōu)技術方案，以中標價格99萬元采購到了高標準、高質量，使用主流技術的國內(nèi)一流品牌“華為”的主控設備，運行兩年來效果良好，得到使用者的一致好評，達到了預期采購效果。
五、結束語
實踐證明，綜合應用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)查詢和分析比較功能，以系統(tǒng)的思路和方法組織實施，能有效解決復雜項目采購難題，防范過程風險。這種方式多了一個可以反復修改完善技術方案的階段，綜合了公開招標和邀請招標方式的一些優(yōu)點，同時又修正了很多缺點，是公開招標方式的重要補充。對于那些需求不確定、技術復雜或者無法精確擬定技術要求、有特殊需求的復雜項目采購，在保證項目的先進性、科學性，降低投資風險和過程控制風險，適應實踐發(fā)展需求，保障采購成效等方面，提供了一種行之有效、科學合理的系統(tǒng)解決方案，具有較大應用價值和適用性。
（作者：楊 光，作者單位：云桂鐵路云南有限責任公司）
來源：《招標采購管理》2021年第5期
