準(zhǔn)確界定政府采購范圍
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發(fā)布日期：2010年10月25日
中國的各個(gè)地方，正在不同程度的試行著政府采購制度，都取得了顯著成效。但各地試行的采購實(shí)體范圍各不相同，采購“門檻”的設(shè)定，也高低不一，在采購方式方法上，也各有不同，甚至有些辦法還不屬于真正意義上的政府采購制度，如不盡快制定全國統(tǒng)一的法規(guī)，進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，將會(huì)影響中國政府采購制度的進(jìn)一步健康發(fā)展。
界定政府采購范圍的依據(jù)
政府采購，顧名思義它是以政府為主體的活動(dòng)，只要是政府機(jī)關(guān)的購買行為，均應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范之列，似乎政府采購范圍無須界定，然而在實(shí)踐中，卻要復(fù)雜得多，這不僅是因?yàn)檎少徯袨椴豢赡苁聼o巨細(xì)地都納入政府采購制度規(guī)范之內(nèi)，而且政府采購也不僅僅是政府機(jī)關(guān)之事，常常涉及其它一些實(shí)體和企業(yè)的采購活動(dòng)，也屬政府采購性質(zhì)的行為。因此，在實(shí)施政府采購制度過程中，首先就有一個(gè)實(shí)施范圍界定問題。
在實(shí)施政府采購制度中，什么應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍，什么不能納入政府采購范圍，其界定依據(jù)是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購的內(nèi)涵及其與私人部門采購的區(qū)別點(diǎn)中去尋找。政府采購亦稱公共采購，乃是政府機(jī)關(guān)及公共部門為開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要，用國家財(cái)政性資金購買物品、工程和服務(wù)的行為。政府的這種購買行為，它與私人部門購買行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個(gè)基本不同點(diǎn)，那就是購買的目的不同和使用的資金性質(zhì)不同。私人部門購買使用的資金，是個(gè)人消費(fèi)基金或私人資本金，其目的是為了滿足個(gè)人消費(fèi)或?yàn)橄蚴袌鎏峁┧饺宋锲泛腿〉糜?，而政府購買使用的資金，是國家財(cái)政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務(wù)滿足社會(huì)共同需要。政府部門采購所具有的這兩個(gè)基本特征，就是在社會(huì)諸多采購活動(dòng)中，界定政府采購范圍的基本依據(jù)，凡同時(shí)具備這兩個(gè)特點(diǎn)的采購活動(dòng)，則屬于政府采購范圍，不具備或缺少其中任何一個(gè)特征的采購活動(dòng)，則不屬于政府采購范圍。其所以要同時(shí)具備這兩個(gè)特征，這是因?yàn)槿鄙偃魏我粋€(gè)特征，都會(huì)引起采購性質(zhì)的變化，從而不成為政府采購。
第一，就提供公共品這一特點(diǎn)而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|(zhì)的準(zhǔn)公共品，這種準(zhǔn)公共品的提供，無需也不應(yīng)當(dāng)完全由政府供給，有的可以在政府授權(quán)下，由私人部門組織供給。在私人部門舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質(zhì)，都隨之發(fā)生變化，私人部門舉辦混合品供給事業(yè)，所運(yùn)用的資金主要來自私人投入，雖然它向社會(huì)提供的是公共品或公共服務(wù)，也是為了滿足社會(huì)共同需要，但它對運(yùn)營成本及風(fēng)險(xiǎn)要自行負(fù)責(zé)，從而其公共品和服務(wù)的供給，只能是有償?shù)?，要通過價(jià)格或收費(fèi)形式收回其成本，就是說，他的經(jīng)營要按市場法則辦事，其采購當(dāng)然不屬于政府采購范圍之事。
第二，國家財(cái)政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿足私人消費(fèi)之目的，比如用于社會(huì)救濟(jì)支出，用于普通高等學(xué)校的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、困難學(xué)生補(bǔ)助等等，這些雖然使用的是國家財(cái)政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務(wù)，其性質(zhì)屬于私人消費(fèi)，并不是政府采購行為。
中國政府采購實(shí)體范圍界定的設(shè)想
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)總的來說，凡是向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)為目的、而又使用財(cái)政性資金進(jìn)行購買貨物、工程和服務(wù)的行為者，均屬于納入政府采購范圍的實(shí)體。然而在中國當(dāng)前的具體情況下，其界定要復(fù)雜得多，除了政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和政黨組織等，無疑屬于必須納入政府采購范圍內(nèi)之實(shí)體外，以下納入國家預(yù)算管理的實(shí)體應(yīng)否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)全部納入政府采購范圍，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)視角來看，它當(dāng)然屬于政府采購制度規(guī)范之實(shí)體，然而從市場經(jīng)濟(jì)視角來判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務(wù)，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運(yùn)營也離不開國家的財(cái)政的支持，具備納入政府采購范圍的兩條標(biāo)準(zhǔn)，但由于事業(yè)部門提供的物品或服務(wù)，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱準(zhǔn)公共品，在市場經(jīng)濟(jì)下，它可有兩類：一類只能由政府組織供給；一類并不一定要政府實(shí)施，它可以在政府財(cái)政支持下，通過授予特許權(quán)，由民間組織供給，并由其自負(fù)其責(zé)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由政府直接組織供給的，當(dāng)然屬于政府采購規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對成本回收自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，它就必然要走上企業(yè)化經(jīng)營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為當(dāng)然也就不應(yīng)當(dāng)受政府行政性控制，不屬于政府采購制度規(guī)范范圍之事。這一點(diǎn)也是國際通常的做法，比如即將回歸的澳門，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購范圍，大多是以政府授予特許權(quán)形式交由民間去舉辦。這些民營化的事業(yè)實(shí)體也就不再列入政府采購范圍。
就我國當(dāng)前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現(xiàn)許多自收自支的國家預(yù)算管理的事業(yè)單位，也出現(xiàn)了許多走向自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營道路而又依然納入預(yù)算管理的事業(yè)單位。面對這種復(fù)雜情況。在界定政府采購范圍時(shí)，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購范圍之內(nèi)，也不可以用是否屬于國家預(yù)算管理的事業(yè)單位這樣的概念來界定。我們認(rèn)為劃入政府采購范圍的事業(yè)，只能限于依靠國家預(yù)算全額撥款，和實(shí)行收支兩條線管理的事業(yè)實(shí)體。
國有企業(yè)是否都應(yīng)納入政府采購范圍。對此有兩種截然不同的意見，有的認(rèn)為要納入，有的認(rèn)為不應(yīng)納入。從中國國有經(jīng)濟(jì)的具體情況來看，在國有企業(yè)這個(gè)問題上，不能簡單的套搬西方概念，也不應(yīng)籠統(tǒng)的說納入或不應(yīng)當(dāng)納入，而要作具體分析。中國的國有企業(yè)按其經(jīng)營性質(zhì)劃分有兩大類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)；一類是以盈利為目的經(jīng)營性企業(yè)。前一類企業(yè)的發(fā)展靠國家財(cái)政投入來維持，所提供的物品和服務(wù)是為滿足社會(huì)公共需要的公共物品和公共服務(wù)，故這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范之內(nèi)。后一類企業(yè)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然它與保障人民生活和公有經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的主體地位息息相關(guān)，但它不能靠行政手段和行政配置來實(shí)現(xiàn)，只有依市場法則辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場信號配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經(jīng)營性國有企業(yè)全面納入市場軌道。使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場平等競爭的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，首要的前提條件，就是要實(shí)現(xiàn)政企分開改革，消除政府對企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的直接行政干預(yù)。這一點(diǎn)已是人們的共識(shí)，故不再贅述。既然我們改革目標(biāo)是要使經(jīng)營性國有企業(yè)的日常經(jīng)營不受行政直接干預(yù)，真正成為自主經(jīng)營、依市場法則辦事的經(jīng)營實(shí)體，它理所當(dāng)然的就不應(yīng)納入政府采購范圍。因?yàn)?，?shí)行政府采購制度，其根本目的是在于加強(qiáng)預(yù)算支出的管理和控制，對運(yùn)用國家財(cái)政性資金進(jìn)行購買的行為，實(shí)施嚴(yán)格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預(yù)和控制，把經(jīng)營性國有企業(yè)也納入政府采購制度控制之中，就不可避免的會(huì)把政府的行政性直接干預(yù)，通過實(shí)施政府采購管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開改革目標(biāo)相背離的。
基于上面的分析，看來納入中國政府采購制度范圍的實(shí)體，可做如下歸結(jié)：即各級國家機(jī)關(guān)的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財(cái)政撥款來維持其運(yùn)營的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實(shí)體。
采購“門檻”設(shè)定問題
實(shí)施政府采購的范圍，除了要從實(shí)體層次上界定外，還要從采購內(nèi)容和數(shù)量層次上界定。因?yàn)閷?shí)行政府采購制度，并不意味著納入采購范圍實(shí)體的所有采購活動(dòng)，都要事無巨細(xì)的納入政府采購制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對實(shí)體自由靈活采購形式的全盤否定。依世界各國的政府采購管理實(shí)踐來看，實(shí)施政府采購制度的范圍各有寬窄，但無論寬和窄，實(shí)施政府采購制度后，總是要保留一部分自由采購，作為制度內(nèi)采購的補(bǔ)充。其原因就在于各個(gè)納入政府采購制度規(guī)范的實(shí)體，在開發(fā)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，總會(huì)發(fā)生一些零散的、需要相機(jī)抉擇的采購，這樣的采購是不可能依照規(guī)范化的法定程序?qū)嵤┑模绻彩且@樣做，不僅會(huì)造成成本巨大，更重要的是還會(huì)妨礙正常業(yè)務(wù)開展，背離實(shí)施政府采購制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購范圍的實(shí)體之后，還有一個(gè)采購內(nèi)容界定和采購數(shù)量“門檻”界限設(shè)置問題，借此以廓清制度化采購范圍與自由化或非規(guī)范化采購范圍的界限。
鑒于這個(gè)問題的復(fù)雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過實(shí)施辦法來明確。實(shí)施辦法如何明確，我們認(rèn)為，在采購內(nèi)容的界定上，可通過制定采購目錄來列出，凡納入采購目錄者，為“門檻”內(nèi)的物品和服務(wù)，必須按采購制度規(guī)定依法實(shí)施。在當(dāng)前各地試點(diǎn)中采購范圍的界定，多數(shù)采用的是這種辦法。在采購數(shù)量范圍界定上，通常是以采購價(jià)格量來界定“門檻”，達(dá)到了一定價(jià)格量，則進(jìn)入了“門檻”，就要依采購制度規(guī)定，依法采購?！伴T檻”設(shè)置到底應(yīng)當(dāng)有多寬和多高，即哪些內(nèi)容和多大數(shù)額的采購，應(yīng)當(dāng)納入政府采購制度規(guī)范之中，這要依據(jù)中國的具體國情而定，總的說來，要依據(jù)現(xiàn)階段體制改革實(shí)際狀況和需要、中國市場化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預(yù)算管理、有利于提高財(cái)政資金使用效益、有利于提高各用戶的工作效率等等原則出發(fā)來界定。就現(xiàn)階段而言，由于各方面經(jīng)驗(yàn)不足，市場尚不健全，最初的“門檻”設(shè)定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購制度在全國健康而又順利推行，也利于積累經(jīng)驗(yàn)。
最后值得一提的是，實(shí)施政府采購制度，乃是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實(shí)行自由采購辦法的缺欠，把財(cái)政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實(shí)現(xiàn)階段，從而完善了支出預(yù)算管理。但這一延伸既不能替代支出實(shí)現(xiàn)的全部管理，也絲毫不能減輕支出實(shí)現(xiàn)管理的其它方面的任務(wù)?？墒窃诋?dāng)前的政府采購試點(diǎn)中，由于沒有經(jīng)驗(yàn)，卻出現(xiàn)了試圖用采購制度替代支出預(yù)算管理的傾向。為此，他們把采購“門檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點(diǎn)供應(yīng)、定點(diǎn)“采買”（實(shí)際上是定點(diǎn)取貨）看成是規(guī)范的政府采購形式。這樣，不僅可能會(huì)給各個(gè)用戶，即各個(gè)預(yù)算單位的工作帶來諸多不便和低效率，而且也有使政府采購制度的試點(diǎn)走偏方向的危險(xiǎn)，影響中國采購制度的健康推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
界定政府采購范圍的依據(jù)
政府采購，顧名思義它是以政府為主體的活動(dòng)，只要是政府機(jī)關(guān)的購買行為，均應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范之列，似乎政府采購范圍無須界定，然而在實(shí)踐中，卻要復(fù)雜得多，這不僅是因?yàn)檎少徯袨椴豢赡苁聼o巨細(xì)地都納入政府采購制度規(guī)范之內(nèi)，而且政府采購也不僅僅是政府機(jī)關(guān)之事，常常涉及其它一些實(shí)體和企業(yè)的采購活動(dòng)，也屬政府采購性質(zhì)的行為。因此，在實(shí)施政府采購制度過程中，首先就有一個(gè)實(shí)施范圍界定問題。
在實(shí)施政府采購制度中，什么應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍，什么不能納入政府采購范圍，其界定依據(jù)是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購的內(nèi)涵及其與私人部門采購的區(qū)別點(diǎn)中去尋找。政府采購亦稱公共采購，乃是政府機(jī)關(guān)及公共部門為開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要，用國家財(cái)政性資金購買物品、工程和服務(wù)的行為。政府的這種購買行為，它與私人部門購買行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個(gè)基本不同點(diǎn)，那就是購買的目的不同和使用的資金性質(zhì)不同。私人部門購買使用的資金，是個(gè)人消費(fèi)基金或私人資本金，其目的是為了滿足個(gè)人消費(fèi)或?yàn)橄蚴袌鎏峁┧饺宋锲泛腿〉糜?，而政府購買使用的資金，是國家財(cái)政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務(wù)滿足社會(huì)共同需要。政府部門采購所具有的這兩個(gè)基本特征，就是在社會(huì)諸多采購活動(dòng)中，界定政府采購范圍的基本依據(jù)，凡同時(shí)具備這兩個(gè)特點(diǎn)的采購活動(dòng)，則屬于政府采購范圍，不具備或缺少其中任何一個(gè)特征的采購活動(dòng)，則不屬于政府采購范圍。其所以要同時(shí)具備這兩個(gè)特征，這是因?yàn)槿鄙偃魏我粋€(gè)特征，都會(huì)引起采購性質(zhì)的變化，從而不成為政府采購。
第一，就提供公共品這一特點(diǎn)而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|(zhì)的準(zhǔn)公共品，這種準(zhǔn)公共品的提供，無需也不應(yīng)當(dāng)完全由政府供給，有的可以在政府授權(quán)下，由私人部門組織供給。在私人部門舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質(zhì)，都隨之發(fā)生變化，私人部門舉辦混合品供給事業(yè)，所運(yùn)用的資金主要來自私人投入，雖然它向社會(huì)提供的是公共品或公共服務(wù)，也是為了滿足社會(huì)共同需要，但它對運(yùn)營成本及風(fēng)險(xiǎn)要自行負(fù)責(zé)，從而其公共品和服務(wù)的供給，只能是有償?shù)?，要通過價(jià)格或收費(fèi)形式收回其成本，就是說，他的經(jīng)營要按市場法則辦事，其采購當(dāng)然不屬于政府采購范圍之事。
第二，國家財(cái)政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿足私人消費(fèi)之目的，比如用于社會(huì)救濟(jì)支出，用于普通高等學(xué)校的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、困難學(xué)生補(bǔ)助等等，這些雖然使用的是國家財(cái)政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務(wù)，其性質(zhì)屬于私人消費(fèi)，并不是政府采購行為。
中國政府采購實(shí)體范圍界定的設(shè)想
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)總的來說，凡是向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)為目的、而又使用財(cái)政性資金進(jìn)行購買貨物、工程和服務(wù)的行為者，均屬于納入政府采購范圍的實(shí)體。然而在中國當(dāng)前的具體情況下，其界定要復(fù)雜得多，除了政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和政黨組織等，無疑屬于必須納入政府采購范圍內(nèi)之實(shí)體外，以下納入國家預(yù)算管理的實(shí)體應(yīng)否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)全部納入政府采購范圍，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)視角來看，它當(dāng)然屬于政府采購制度規(guī)范之實(shí)體，然而從市場經(jīng)濟(jì)視角來判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務(wù)，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運(yùn)營也離不開國家的財(cái)政的支持，具備納入政府采購范圍的兩條標(biāo)準(zhǔn)，但由于事業(yè)部門提供的物品或服務(wù)，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱準(zhǔn)公共品，在市場經(jīng)濟(jì)下，它可有兩類：一類只能由政府組織供給；一類并不一定要政府實(shí)施，它可以在政府財(cái)政支持下，通過授予特許權(quán)，由民間組織供給，并由其自負(fù)其責(zé)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由政府直接組織供給的，當(dāng)然屬于政府采購規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對成本回收自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，它就必然要走上企業(yè)化經(jīng)營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為當(dāng)然也就不應(yīng)當(dāng)受政府行政性控制，不屬于政府采購制度規(guī)范范圍之事。這一點(diǎn)也是國際通常的做法，比如即將回歸的澳門，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購范圍，大多是以政府授予特許權(quán)形式交由民間去舉辦。這些民營化的事業(yè)實(shí)體也就不再列入政府采購范圍。
就我國當(dāng)前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現(xiàn)許多自收自支的國家預(yù)算管理的事業(yè)單位，也出現(xiàn)了許多走向自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營道路而又依然納入預(yù)算管理的事業(yè)單位。面對這種復(fù)雜情況。在界定政府采購范圍時(shí)，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購范圍之內(nèi)，也不可以用是否屬于國家預(yù)算管理的事業(yè)單位這樣的概念來界定。我們認(rèn)為劃入政府采購范圍的事業(yè)，只能限于依靠國家預(yù)算全額撥款，和實(shí)行收支兩條線管理的事業(yè)實(shí)體。
國有企業(yè)是否都應(yīng)納入政府采購范圍。對此有兩種截然不同的意見，有的認(rèn)為要納入，有的認(rèn)為不應(yīng)納入。從中國國有經(jīng)濟(jì)的具體情況來看，在國有企業(yè)這個(gè)問題上，不能簡單的套搬西方概念，也不應(yīng)籠統(tǒng)的說納入或不應(yīng)當(dāng)納入，而要作具體分析。中國的國有企業(yè)按其經(jīng)營性質(zhì)劃分有兩大類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)；一類是以盈利為目的經(jīng)營性企業(yè)。前一類企業(yè)的發(fā)展靠國家財(cái)政投入來維持，所提供的物品和服務(wù)是為滿足社會(huì)公共需要的公共物品和公共服務(wù)，故這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購制度規(guī)范之內(nèi)。后一類企業(yè)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然它與保障人民生活和公有經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的主體地位息息相關(guān)，但它不能靠行政手段和行政配置來實(shí)現(xiàn)，只有依市場法則辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場信號配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經(jīng)營性國有企業(yè)全面納入市場軌道。使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場平等競爭的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，首要的前提條件，就是要實(shí)現(xiàn)政企分開改革，消除政府對企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的直接行政干預(yù)。這一點(diǎn)已是人們的共識(shí)，故不再贅述。既然我們改革目標(biāo)是要使經(jīng)營性國有企業(yè)的日常經(jīng)營不受行政直接干預(yù)，真正成為自主經(jīng)營、依市場法則辦事的經(jīng)營實(shí)體，它理所當(dāng)然的就不應(yīng)納入政府采購范圍。因?yàn)?，?shí)行政府采購制度，其根本目的是在于加強(qiáng)預(yù)算支出的管理和控制，對運(yùn)用國家財(cái)政性資金進(jìn)行購買的行為，實(shí)施嚴(yán)格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預(yù)和控制，把經(jīng)營性國有企業(yè)也納入政府采購制度控制之中，就不可避免的會(huì)把政府的行政性直接干預(yù)，通過實(shí)施政府采購管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開改革目標(biāo)相背離的。
基于上面的分析，看來納入中國政府采購制度范圍的實(shí)體，可做如下歸結(jié)：即各級國家機(jī)關(guān)的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財(cái)政撥款來維持其運(yùn)營的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實(shí)體。
采購“門檻”設(shè)定問題
實(shí)施政府采購的范圍，除了要從實(shí)體層次上界定外，還要從采購內(nèi)容和數(shù)量層次上界定。因?yàn)閷?shí)行政府采購制度，并不意味著納入采購范圍實(shí)體的所有采購活動(dòng)，都要事無巨細(xì)的納入政府采購制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對實(shí)體自由靈活采購形式的全盤否定。依世界各國的政府采購管理實(shí)踐來看，實(shí)施政府采購制度的范圍各有寬窄，但無論寬和窄，實(shí)施政府采購制度后，總是要保留一部分自由采購，作為制度內(nèi)采購的補(bǔ)充。其原因就在于各個(gè)納入政府采購制度規(guī)范的實(shí)體，在開發(fā)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，總會(huì)發(fā)生一些零散的、需要相機(jī)抉擇的采購，這樣的采購是不可能依照規(guī)范化的法定程序?qū)嵤┑模绻彩且@樣做，不僅會(huì)造成成本巨大，更重要的是還會(huì)妨礙正常業(yè)務(wù)開展，背離實(shí)施政府采購制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購范圍的實(shí)體之后，還有一個(gè)采購內(nèi)容界定和采購數(shù)量“門檻”界限設(shè)置問題，借此以廓清制度化采購范圍與自由化或非規(guī)范化采購范圍的界限。
鑒于這個(gè)問題的復(fù)雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過實(shí)施辦法來明確。實(shí)施辦法如何明確，我們認(rèn)為，在采購內(nèi)容的界定上，可通過制定采購目錄來列出，凡納入采購目錄者，為“門檻”內(nèi)的物品和服務(wù)，必須按采購制度規(guī)定依法實(shí)施。在當(dāng)前各地試點(diǎn)中采購范圍的界定，多數(shù)采用的是這種辦法。在采購數(shù)量范圍界定上，通常是以采購價(jià)格量來界定“門檻”，達(dá)到了一定價(jià)格量，則進(jìn)入了“門檻”，就要依采購制度規(guī)定，依法采購?！伴T檻”設(shè)置到底應(yīng)當(dāng)有多寬和多高，即哪些內(nèi)容和多大數(shù)額的采購，應(yīng)當(dāng)納入政府采購制度規(guī)范之中，這要依據(jù)中國的具體國情而定，總的說來，要依據(jù)現(xiàn)階段體制改革實(shí)際狀況和需要、中國市場化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預(yù)算管理、有利于提高財(cái)政資金使用效益、有利于提高各用戶的工作效率等等原則出發(fā)來界定。就現(xiàn)階段而言，由于各方面經(jīng)驗(yàn)不足，市場尚不健全，最初的“門檻”設(shè)定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購制度在全國健康而又順利推行，也利于積累經(jīng)驗(yàn)。
最后值得一提的是，實(shí)施政府采購制度，乃是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實(shí)行自由采購辦法的缺欠，把財(cái)政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實(shí)現(xiàn)階段，從而完善了支出預(yù)算管理。但這一延伸既不能替代支出實(shí)現(xiàn)的全部管理，也絲毫不能減輕支出實(shí)現(xiàn)管理的其它方面的任務(wù)?？墒窃诋?dāng)前的政府采購試點(diǎn)中，由于沒有經(jīng)驗(yàn)，卻出現(xiàn)了試圖用采購制度替代支出預(yù)算管理的傾向。為此，他們把采購“門檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點(diǎn)供應(yīng)、定點(diǎn)“采買”（實(shí)際上是定點(diǎn)取貨）看成是規(guī)范的政府采購形式。這樣，不僅可能會(huì)給各個(gè)用戶，即各個(gè)預(yù)算單位的工作帶來諸多不便和低效率，而且也有使政府采購制度的試點(diǎn)走偏方向的危險(xiǎn)，影響中國采購制度的健康推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
