建設工程“掛靠”現(xiàn)象的成因、危害及對策
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發(fā)布日期：2010年10月28日
在查處建設工程案件過程中，我們發(fā)現(xiàn)一些建設工程在設計、預算、招標代理、施工等多個環(huán)節(jié)中，存在企業(yè)“掛靠”現(xiàn)象。一些資質較低的施工單位或個人，為了承攬工程，以繳納管理費的方式，“掛靠”到有合法資質的企業(yè)，參與工程投標，甚至圍標、串標，由此產生一系列的工程腐敗問題?！皰炜俊币呀?jīng)成為工程建設領域的一個毒瘤，危害極大，必須引起重視，并采取有效措施加以防范。
一、“掛靠”的主要形式
掛靠為法律所禁止?！吨腥A人民共和國建筑法》明確規(guī)定，“禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程，禁止建筑施工企業(yè)以任何形式讓其他單位或者個人使用本企業(yè)資質證書、營業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)名義承攬工程”。長期以來，由于我國建筑市場“僧多粥少”，承包人競爭相當激烈。受利益驅動，建設工程招投標“掛靠”行為應運而生。主要有以下二種類型。
?。ㄒ唬炜咳藶榉ㄈ?。掛靠人自身有資質，但達不到建設項目所需要的資質要求，于是掛靠符合資質等級的企業(yè)參與工程投標，并以被掛靠企業(yè)的名義與建設單位簽訂設計、監(jiān)理、施工等合同，參與工程建設。
?。ǘ炜咳藶樽匀蝗恕＿@種“掛靠”分三種形式：第一種是掛靠人是工程設計、預算、代理、監(jiān)理等技術人員，但是沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設工程項目要求的企業(yè)，由該企業(yè)與建設單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是設計、預算、招標代理、監(jiān)理等建設工程二類費用項目。第二種是掛靠人是工程老板，有資金，但是沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設工程項目要求的企業(yè)，由被掛靠企業(yè)與建設單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是建設工程施工項目。項目負責人由掛靠人任；也有的項目負責人由被掛靠企業(yè)派出，施工時該項目負責人根本不出場，這種掛名的方法更具隱蔽性，追究違法責任更困難。第三種是掛靠人沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，同時掛靠多家符合建設工程項目要求的企業(yè)，對建設工程項目進行投標，甚至串標、圍標，操縱招投標。
這些掛靠的類別、種類各不相同，但是當中有一點是共通的，就是掛靠人與招標的甲方通常都是事先串通好了，通過招投標的程序方式，順利獲得工程中標。
二、“掛靠”現(xiàn)象產生的原因
“掛靠”行為屢禁不止,有其深層次、多方面的原因。
（一）商業(yè)利益驅動。一是勞動力成本低。掛靠人利用法人資質參與市場活動，規(guī)避法律規(guī)定的強制性規(guī)定，無需按資質企業(yè)配備大量的工程技術人員，人工支出大幅減少。二是經(jīng)營成本低。掛靠人往往不法經(jīng)營，在施工建設過程中偷工減料，在經(jīng)營中鉆法律空子，大量偷稅、漏稅，大大降低了企業(yè)經(jīng)營成本。三是經(jīng)營風險低。一旦發(fā)生重大工程問題，掛靠人往往逃之夭夭，風險轉由被掛靠企業(yè)承擔，自身經(jīng)營風險極低。四是違法成本低。政府對“掛靠”的處罰難度大、力度小，即使處罰，處罰的金額也遠遠低于違法獲得的利益。因此，掛靠人往往能夠以最小的投入，得到最大的回報，客觀上助長了“掛靠”行為的發(fā)生。
?。ǘ┦袌龈偁幉怀浞?。選擇項目中標單位、工程施工管理和工程結算等環(huán)節(jié)的最終決定權在一定程度上被甲方少數(shù)人壟斷，當前權力尋租、行政干預、人為操作比較普遍。權錢交易導致不公平的市場競爭，使掛靠人往往能夠擊敗資金、技術實力雄厚的有資質企業(yè)。這種不公平的市場競爭，最終將導致掛靠人通過不法手段獲得中標，而守法經(jīng)營的企業(yè)沒法中標。同時，由于市場競爭環(huán)境惡劣，有資質企業(yè)為生存被迫出借資質，形成市場競爭惡性循環(huán)。
?。ㄈ┦袌鲂畔⒉粚ΨQ。一方面，建設工程招投標市場信息不夠公開、透明，市場參與者從公開渠道獲得的信息有限，獲取全面、真實、可靠信息的成本非常高。掛靠人往往能夠通過非正常途徑獲得信息。另一方面，由于誠信體系不完善，導致建設方與承建方之間在合作上缺乏信任，這種市場信息不對稱，造成雙方的隔閡，讓“掛靠”行為有機可乘。
?。ㄋ模┥鐣\信的缺失。我國的相關法律體系不完善，社會失信懲罰機制不健全，失信成本過低。同時，我國信用文化環(huán)境并未真正形成，整個社會沒有真正樹立起以講信用為榮，不講信用為恥的信用道德評價標準和約束機制。因此，掛靠人往往通過掛靠、行賄等方式，不擇手段達到目的。被掛靠企業(yè)往往缺乏長期戰(zhàn)略目標，忽視誠信建設，輕易出賣誠信，追求短期利益。
三、“掛靠”存在的危害
“掛靠”問題影響不僅涉及經(jīng)濟，更涉及社會等各個方面。
?。ㄒ唬┕こ藤|量和安全難以保證。掛靠人在技術、設備、施工經(jīng)驗、經(jīng)濟實力和組織能力難以滿足工程的要求，施工條件簡陋，管理水平落后，大量違規(guī)施工，帶來諸多安全隱患。建設過程中沒有按要求施工，工程質量必定難以保障，往往導致“豆腐渣”工程和“半拉子”工程的出現(xiàn)。
?。ǘ_亂正常的社會經(jīng)濟秩序。掛靠人依靠與工程甲方或者招標代理的關系，使招標文件設計有利于掛靠人所掛靠的企業(yè)，許多技術、資金實力雄厚的企業(yè)無法通過合法競爭中標，導致招投標不公平競爭，從而打擊了守法企業(yè)的投標積極性，嚴重擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序。
?。ㄈ╉椖勘O(jiān)管難度加大。由于掛靠人用的是被掛靠人的名義簽訂合同，掛靠人處于幕后，各種違法行為更加隱蔽，監(jiān)管的難度增大。同時，在建設管理的全過程中所產生經(jīng)濟往來的民事行為都是以被掛靠人的名義實施的，各方面的監(jiān)管往往難以到位。
?。ㄋ模┤菀鬃躺瘮?。掛靠人為爭取建設單位和被掛靠單位的信任，不惜以金錢開路，拉關系走后門，敗壞社會風氣，成為滋生腐敗的源頭。
四、杜絕“掛靠”行為的對策
“掛靠”行為屢禁不止，很大程度上是由于法制建設不夠完善，尚有許多法律空子可鉆。因此，必須加大法律、法規(guī)和制度建設，加強監(jiān)察執(zhí)法，才能保證建設工程領域在健康、有序的市場環(huán)境中發(fā)展，從源頭上杜絕腐敗行為的發(fā)生。
（一）完善相關制度。一是身份對應制。在制定招標文件時就明確要求法人授權代理人為投標單位正式聘用一年以上人員，并提供投標單位為該代理人向當?shù)囟悇詹块T繳納上年度社會保障金復印件，以便審查。同時，對掛靠行為明確界定。在招標公告中明確界定關于項目經(jīng)理不到位、掛靠施工的定義規(guī)定，對兩名(或三名)以上主要管理人員不到位，亦視為掛靠施工，對掛靠施工明確處罰規(guī)定。二是投標保證金制。在投標時要求各投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉帳支票，并且是從本單位匯出，對采用現(xiàn)金、銀行保函等其他結算方式的，一律拒收投標書。三是證件保管制。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質詢。一旦中標，項目經(jīng)理證交由招標管理部門保存，直至工程竣工驗收合格后返還。
?。ǘ┘訌娦畔⒐_。將招標公告、資格預審文件、招標文件、評標結果、中標人等事項在信息網(wǎng)上公示，實現(xiàn)社會監(jiān)督與行政監(jiān)督有機結合。把信息公開與誠信體系建設相結合。建立和完善企業(yè)信用資料庫，將投標行為、履約表現(xiàn)、工程質量、安全生產、商業(yè)賄賂納入建設項目的誠信記錄內容，以等級評價的方式來予以公開，構建以信用評價為核心的招標投標誠信體系，發(fā)揮信用信息在資格審查等活動中的基礎性作用。對于有不良誠信的企業(yè)要用準入制加以限制，對于長期誠信不良的企業(yè)實行“黑名單”制，取消其市場準入。
（三）加強審查監(jiān)督。一要加強資格審查。進入招投標階段，招投標管理部門要加強投標企業(yè)的資格審查工作，對投標企業(yè)的項目經(jīng)理的真實身份和執(zhí)業(yè)資格要認真審查。二要加強過程監(jiān)督。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質詢。三是加強現(xiàn)場管理。在施工過程中，有關行政監(jiān)督部門要定期或不定期組織人員對建設工程進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時予以糾正，并記錄備案。
?。ㄋ模┘哟蟠驌袅Χ?。要加強綜合治理的力度，部門聯(lián)動齊抓共管。行業(yè)主管部門要建立嚴格的市場準入機制和懲戒制度，一旦發(fā)現(xiàn)資質“掛靠”，給予降級直至吊銷掛靠雙方當事人的資質等級和項目負責人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，視其情節(jié)，取消一至三年的市場準入，并沒收其非法所得；對“掛靠”的自然人要進行經(jīng)濟處罰，使其得不償失。司法機關要加大對資質掛靠的打擊力度，對因“掛靠”導致的司法糾紛，嚴懲不貸，絕不手軟。?。ㄖ楹Ｊ薪馂硡^(qū)紀委、監(jiān)察局 陳智強）
來源： 山西招投標網(wǎng)
一、“掛靠”的主要形式
掛靠為法律所禁止?！吨腥A人民共和國建筑法》明確規(guī)定，“禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程，禁止建筑施工企業(yè)以任何形式讓其他單位或者個人使用本企業(yè)資質證書、營業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)名義承攬工程”。長期以來，由于我國建筑市場“僧多粥少”，承包人競爭相當激烈。受利益驅動，建設工程招投標“掛靠”行為應運而生。主要有以下二種類型。
?。ㄒ唬炜咳藶榉ㄈ?。掛靠人自身有資質，但達不到建設項目所需要的資質要求，于是掛靠符合資質等級的企業(yè)參與工程投標，并以被掛靠企業(yè)的名義與建設單位簽訂設計、監(jiān)理、施工等合同，參與工程建設。
?。ǘ炜咳藶樽匀蝗恕＿@種“掛靠”分三種形式：第一種是掛靠人是工程設計、預算、代理、監(jiān)理等技術人員，但是沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設工程項目要求的企業(yè)，由該企業(yè)與建設單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是設計、預算、招標代理、監(jiān)理等建設工程二類費用項目。第二種是掛靠人是工程老板，有資金，但是沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設工程項目要求的企業(yè)，由被掛靠企業(yè)與建設單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是建設工程施工項目。項目負責人由掛靠人任；也有的項目負責人由被掛靠企業(yè)派出，施工時該項目負責人根本不出場，這種掛名的方法更具隱蔽性，追究違法責任更困難。第三種是掛靠人沒有自己相應符合資質要求的企業(yè)，同時掛靠多家符合建設工程項目要求的企業(yè)，對建設工程項目進行投標，甚至串標、圍標，操縱招投標。
這些掛靠的類別、種類各不相同，但是當中有一點是共通的，就是掛靠人與招標的甲方通常都是事先串通好了，通過招投標的程序方式，順利獲得工程中標。
二、“掛靠”現(xiàn)象產生的原因
“掛靠”行為屢禁不止,有其深層次、多方面的原因。
（一）商業(yè)利益驅動。一是勞動力成本低。掛靠人利用法人資質參與市場活動，規(guī)避法律規(guī)定的強制性規(guī)定，無需按資質企業(yè)配備大量的工程技術人員，人工支出大幅減少。二是經(jīng)營成本低。掛靠人往往不法經(jīng)營，在施工建設過程中偷工減料，在經(jīng)營中鉆法律空子，大量偷稅、漏稅，大大降低了企業(yè)經(jīng)營成本。三是經(jīng)營風險低。一旦發(fā)生重大工程問題，掛靠人往往逃之夭夭，風險轉由被掛靠企業(yè)承擔，自身經(jīng)營風險極低。四是違法成本低。政府對“掛靠”的處罰難度大、力度小，即使處罰，處罰的金額也遠遠低于違法獲得的利益。因此，掛靠人往往能夠以最小的投入，得到最大的回報，客觀上助長了“掛靠”行為的發(fā)生。
?。ǘ┦袌龈偁幉怀浞?。選擇項目中標單位、工程施工管理和工程結算等環(huán)節(jié)的最終決定權在一定程度上被甲方少數(shù)人壟斷，當前權力尋租、行政干預、人為操作比較普遍。權錢交易導致不公平的市場競爭，使掛靠人往往能夠擊敗資金、技術實力雄厚的有資質企業(yè)。這種不公平的市場競爭，最終將導致掛靠人通過不法手段獲得中標，而守法經(jīng)營的企業(yè)沒法中標。同時，由于市場競爭環(huán)境惡劣，有資質企業(yè)為生存被迫出借資質，形成市場競爭惡性循環(huán)。
?。ㄈ┦袌鲂畔⒉粚ΨQ。一方面，建設工程招投標市場信息不夠公開、透明，市場參與者從公開渠道獲得的信息有限，獲取全面、真實、可靠信息的成本非常高。掛靠人往往能夠通過非正常途徑獲得信息。另一方面，由于誠信體系不完善，導致建設方與承建方之間在合作上缺乏信任，這種市場信息不對稱，造成雙方的隔閡，讓“掛靠”行為有機可乘。
?。ㄋ模┥鐣\信的缺失。我國的相關法律體系不完善，社會失信懲罰機制不健全，失信成本過低。同時，我國信用文化環(huán)境并未真正形成，整個社會沒有真正樹立起以講信用為榮，不講信用為恥的信用道德評價標準和約束機制。因此，掛靠人往往通過掛靠、行賄等方式，不擇手段達到目的。被掛靠企業(yè)往往缺乏長期戰(zhàn)略目標，忽視誠信建設，輕易出賣誠信，追求短期利益。
三、“掛靠”存在的危害
“掛靠”問題影響不僅涉及經(jīng)濟，更涉及社會等各個方面。
?。ㄒ唬┕こ藤|量和安全難以保證。掛靠人在技術、設備、施工經(jīng)驗、經(jīng)濟實力和組織能力難以滿足工程的要求，施工條件簡陋，管理水平落后，大量違規(guī)施工，帶來諸多安全隱患。建設過程中沒有按要求施工，工程質量必定難以保障，往往導致“豆腐渣”工程和“半拉子”工程的出現(xiàn)。
?。ǘ_亂正常的社會經(jīng)濟秩序。掛靠人依靠與工程甲方或者招標代理的關系，使招標文件設計有利于掛靠人所掛靠的企業(yè)，許多技術、資金實力雄厚的企業(yè)無法通過合法競爭中標，導致招投標不公平競爭，從而打擊了守法企業(yè)的投標積極性，嚴重擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序。
?。ㄈ╉椖勘O(jiān)管難度加大。由于掛靠人用的是被掛靠人的名義簽訂合同，掛靠人處于幕后，各種違法行為更加隱蔽，監(jiān)管的難度增大。同時，在建設管理的全過程中所產生經(jīng)濟往來的民事行為都是以被掛靠人的名義實施的，各方面的監(jiān)管往往難以到位。
?。ㄋ模┤菀鬃躺瘮?。掛靠人為爭取建設單位和被掛靠單位的信任，不惜以金錢開路，拉關系走后門，敗壞社會風氣，成為滋生腐敗的源頭。
四、杜絕“掛靠”行為的對策
“掛靠”行為屢禁不止，很大程度上是由于法制建設不夠完善，尚有許多法律空子可鉆。因此，必須加大法律、法規(guī)和制度建設，加強監(jiān)察執(zhí)法，才能保證建設工程領域在健康、有序的市場環(huán)境中發(fā)展，從源頭上杜絕腐敗行為的發(fā)生。
（一）完善相關制度。一是身份對應制。在制定招標文件時就明確要求法人授權代理人為投標單位正式聘用一年以上人員，并提供投標單位為該代理人向當?shù)囟悇詹块T繳納上年度社會保障金復印件，以便審查。同時，對掛靠行為明確界定。在招標公告中明確界定關于項目經(jīng)理不到位、掛靠施工的定義規(guī)定，對兩名(或三名)以上主要管理人員不到位，亦視為掛靠施工，對掛靠施工明確處罰規(guī)定。二是投標保證金制。在投標時要求各投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉帳支票，并且是從本單位匯出，對采用現(xiàn)金、銀行保函等其他結算方式的，一律拒收投標書。三是證件保管制。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質詢。一旦中標，項目經(jīng)理證交由招標管理部門保存，直至工程竣工驗收合格后返還。
?。ǘ┘訌娦畔⒐_。將招標公告、資格預審文件、招標文件、評標結果、中標人等事項在信息網(wǎng)上公示，實現(xiàn)社會監(jiān)督與行政監(jiān)督有機結合。把信息公開與誠信體系建設相結合。建立和完善企業(yè)信用資料庫，將投標行為、履約表現(xiàn)、工程質量、安全生產、商業(yè)賄賂納入建設項目的誠信記錄內容，以等級評價的方式來予以公開，構建以信用評價為核心的招標投標誠信體系，發(fā)揮信用信息在資格審查等活動中的基礎性作用。對于有不良誠信的企業(yè)要用準入制加以限制，對于長期誠信不良的企業(yè)實行“黑名單”制，取消其市場準入。
（三）加強審查監(jiān)督。一要加強資格審查。進入招投標階段，招投標管理部門要加強投標企業(yè)的資格審查工作，對投標企業(yè)的項目經(jīng)理的真實身份和執(zhí)業(yè)資格要認真審查。二要加強過程監(jiān)督。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質詢。三是加強現(xiàn)場管理。在施工過程中，有關行政監(jiān)督部門要定期或不定期組織人員對建設工程進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時予以糾正，并記錄備案。
?。ㄋ模┘哟蟠驌袅Χ?。要加強綜合治理的力度，部門聯(lián)動齊抓共管。行業(yè)主管部門要建立嚴格的市場準入機制和懲戒制度，一旦發(fā)現(xiàn)資質“掛靠”，給予降級直至吊銷掛靠雙方當事人的資質等級和項目負責人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，視其情節(jié)，取消一至三年的市場準入，并沒收其非法所得；對“掛靠”的自然人要進行經(jīng)濟處罰，使其得不償失。司法機關要加大對資質掛靠的打擊力度，對因“掛靠”導致的司法糾紛，嚴懲不貸，絕不手軟。?。ㄖ楹Ｊ薪馂硡^(qū)紀委、監(jiān)察局 陳智強）
來源： 山西招投標網(wǎng)
