案例回顧■■■
2015年10月10日，某市公安局委托市集采機(jī)構(gòu)以公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施電梯采購(gòu)。該項(xiàng)目涉及一部新建乘客電梯和一部舊乘客電梯的升級(jí)改造。為便于統(tǒng)一管理和后期維保服務(wù)，采購(gòu)人要求將新舊電梯進(jìn)行捆綁采購(gòu)，不得分包拆項(xiàng)投標(biāo)。招標(biāo)公告發(fā)布后，共有10家供應(yīng)商報(bào)名參加。評(píng)標(biāo)當(dāng)日，7家供應(yīng)商放棄投標(biāo)，因參與投標(biāo)的3家供應(yīng)商所投產(chǎn)品均為同一品牌，根據(jù)招標(biāo)文件“所投產(chǎn)品為同一品牌的不同供應(yīng)商視為一個(gè)投標(biāo)人”的規(guī)定，該項(xiàng)目宣布廢標(biāo)。12月1日，采購(gòu)人再次將該項(xiàng)目委托集采機(jī)構(gòu)實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)，采購(gòu)需求無(wú)任何變化。最終，該項(xiàng)目因?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的投標(biāo)人不足3家再次廢標(biāo)。
經(jīng)與放棄投標(biāo)的供應(yīng)商溝通核實(shí)，集采機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目的焦點(diǎn)問(wèn)題在于要求新舊電梯捆綁打包采購(gòu)。原來(lái)，2014年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》第二十二條規(guī)定，“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應(yīng)許可的單位進(jìn)行”，因此，舊電梯的升級(jí)改造只能由原制造廠商承擔(dān)。采購(gòu)人試圖通過(guò)舊電梯捆綁新電梯打包采購(gòu)的方式，來(lái)限制其他供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。
案例點(diǎn)評(píng)■■■
上述案例反映了政府采購(gòu)工作中亟需反思的兩個(gè)問(wèn)題：一是采購(gòu)人應(yīng)如何編制采購(gòu)需求；二是集采機(jī)構(gòu)應(yīng)如何對(duì)待采購(gòu)人提出的采購(gòu)需求。
關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，可從以下方面著手解決。
一是落實(shí)主體責(zé)任，圍繞采購(gòu)需求確定采購(gòu)方式。為了適應(yīng)政府采購(gòu)“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”交易規(guī)則的變革需要，從法律層面進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)對(duì)等問(wèn)題，財(cái)政部在通過(guò)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》賦予采購(gòu)人明確或選擇采購(gòu)需求、推薦供應(yīng)商、選擇專家等自主權(quán)的同時(shí)，又通過(guò)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等一系列規(guī)定強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人的法律責(zé)任?！爸贫群狭Α钡姆较蚓褪沁€權(quán)責(zé)于采購(gòu)人，使采購(gòu)人按照政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定和市場(chǎng)交易規(guī)則實(shí)施采購(gòu)，并對(duì)其行為負(fù)責(zé)，突出采購(gòu)人的主體地位和責(zé)任意識(shí)。因此，采購(gòu)人有責(zé)任編制明確的采購(gòu)需求，并圍繞采購(gòu)需求的特點(diǎn)選擇合理的采購(gòu)方式。本案中，新電梯的采購(gòu)可采用公開(kāi)招標(biāo)方式，但舊電梯的升級(jí)改造，依照《特種設(shè)備安全法》相關(guān)規(guī)定，需要采用單一來(lái)源方式實(shí)施采購(gòu)。
二是堅(jiān)持合法原則，合理分包打包。政府采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程中，打包采購(gòu)是一種常見(jiàn)的做法，旨在提升集中采購(gòu)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)。但打包采購(gòu)需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和產(chǎn)品類別合理分配，既要有利于采購(gòu)人監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和驗(yàn)收，又要保證供應(yīng)商能夠充分競(jìng)爭(zhēng)，全面組織實(shí)施。如根據(jù)《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，本案中，舊電梯的升級(jí)改造只能由原制造廠商或其授權(quán)的供應(yīng)商進(jìn)行，硬將其與新電梯打包采購(gòu)，勢(shì)必會(huì)限制其他供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。因此，在確定打包時(shí)，除考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)容、技術(shù)、服務(wù)原因外，還須考慮打包的項(xiàng)目要求是否會(huì)限制供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)。
三是杜絕“拿來(lái)主義”，科學(xué)編制采購(gòu)需求。實(shí)踐中，不少采購(gòu)人制定采購(gòu)需求時(shí)習(xí)慣采取“拿來(lái)主義”的態(tài)度，或由供應(yīng)商協(xié)助完成，有些供應(yīng)商甚至直接代勞，容易導(dǎo)致采購(gòu)需求不準(zhǔn)確、不完整或具有傾向性。本案中，采購(gòu)人將新舊電梯打包采購(gòu)、限定了某一品牌，恰恰屬于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條第三款規(guī)定的“采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”情形，即以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。
因此，采購(gòu)人要落實(shí)好政府采購(gòu)需求制定的主體責(zé)任，一是要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，全面了解產(chǎn)品性能及價(jià)格，確定采購(gòu)需求是否滿足競(jìng)爭(zhēng)性、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理；二是要細(xì)化產(chǎn)品的功能標(biāo)準(zhǔn)，從滿足必要功能出發(fā)，盡可能地以可量化指標(biāo)和可驗(yàn)證指標(biāo)體現(xiàn)采購(gòu)需求，如汽車采購(gòu)按照排氣量、電腦按CPU、內(nèi)存空間等確定功能標(biāo)準(zhǔn)，提高采購(gòu)需求的針對(duì)性和適用性。
集采機(jī)構(gòu)應(yīng)如何對(duì)待采購(gòu)人提出的采購(gòu)需求？
一是注重問(wèn)題導(dǎo)向，以扎實(shí)的工作作風(fēng)推進(jìn)專業(yè)化。善于從采購(gòu)需求中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，是衡量集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化能力、服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵要素?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第十三條第二款明確，“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高確定采購(gòu)需求，編制招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書(shū)，擬訂合同文本和優(yōu)化采購(gòu)程序的專業(yè)化服務(wù)水平”。但就目前情況而言，集采機(jī)構(gòu)實(shí)際操作中往往將注意力集中在程序代理和采購(gòu)權(quán)的行使上，缺乏需求研究和專業(yè)化發(fā)展動(dòng)力。這種現(xiàn)象反映到具體項(xiàng)目人身上，就是項(xiàng)目人缺乏專業(yè)能力和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力。以本案為例，第一次組織采購(gòu)時(shí)，參與投標(biāo)的供應(yīng)商所投產(chǎn)品均為同一品牌，項(xiàng)目人未注意到采購(gòu)文件可能存在缺陷，也未深究原因、了解情況，這種專業(yè)水準(zhǔn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到政府和社會(huì)對(duì)集采機(jī)構(gòu)的期望和要求。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2009］35號(hào)）的有關(guān)要求，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須走專業(yè)化道路，加強(qiáng)對(duì)貨物和服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)及招標(biāo)文件的研究，逐步規(guī)劃政府采購(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)化發(fā)展方向，必要時(shí)可以根據(jù)從業(yè)人員特點(diǎn)確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，提高細(xì)分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平，真正做大做強(qiáng)。
二是恪守法律法規(guī)，推進(jìn)依法采購(gòu)、規(guī)范采購(gòu)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第六十一條第二款規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人的采購(gòu)需求存在以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購(gòu)政策規(guī)定內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購(gòu)人拒不改正的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人的本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法處理。本案中，采購(gòu)人要求將新舊電梯打包采購(gòu)看似合情合理，但其本意是打著《特種設(shè)備安全法》有關(guān)規(guī)定旗號(hào)，利用舊電梯升級(jí)改造來(lái)限制其他電梯廠商參與競(jìng)爭(zhēng)，明顯屬于對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇的情形。因此，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)向采購(gòu)人解釋《特種設(shè)備法》及政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，建議其分包采購(gòu)，即新電梯采購(gòu)采用公開(kāi)招標(biāo)方式、舊電梯采用單一來(lái)源方式。若采購(gòu)人仍無(wú)法接受，堅(jiān)持要求將新舊電梯打包采購(gòu)，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)上報(bào)財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)依法對(duì)其進(jìn)行處理。
法規(guī)連接■■■
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十三條、第二十條、第六十一條
《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》第二十二條
《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2009］35號(hào)）
?。ㄗ髡撸和跤冷h 單位：天津市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
