目前，我國各地集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立，總體而言，處于一種模糊行政管理的模式下。集中采購機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該由誰管、怎么管、如何管成為許多地方探討的熱門話題。筆者認(rèn)為，隨著近年來政府采購代理行業(yè)的迅速繁榮，政府采購代理行業(yè)知識性、市場性、獨(dú)立性的特征已凸顯出來。因此，只有加強(qiáng)政府采購行業(yè)管理建設(shè)，才能適應(yīng)采購代理行業(yè)發(fā)展的要求。
行政管理與行業(yè)管理有別
有人說，集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)單位，應(yīng)該行政化管理；有人說，集中采購機(jī)構(gòu)具有市場化的特性，應(yīng)該行業(yè)化管理。筆者認(rèn)為，無論是行政管理或是行業(yè)管理，首先，我們應(yīng)當(dāng)明白行政管理與行業(yè)管理的特點(diǎn)與區(qū)別。行政管理與行業(yè)管理在行使職權(quán)的方式、上下級關(guān)系、權(quán)力約束和辦事程序以及內(nèi)部分工等方面都存在顯著不同。
行使職權(quán)的方式不同 行政管理實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。工作中的重大事情雖然也召開行政會議如局務(wù)會議、政府常務(wù)會議進(jìn)行討論，要求民主決策，但一般只討論，不表決，而是由行政首長最后決定。而行業(yè)管理實(shí)行集體行使職權(quán)，重大事項(xiàng)要通過理事會集體討論、審議、表決才能形成效力，秘書處作為理事會的日常辦事機(jī)構(gòu)，沒有重大事項(xiàng)的決定權(quán)。理事會的理事作為組成人員的一分子，只有一票表決權(quán)且只有參加會議才能行使權(quán)力，不能單獨(dú)行使權(quán)力，所有成員的表決權(quán)完全相等，這就是通常我們說的“集體有權(quán)，個(gè)人無權(quán)”和“一人一票制”。
上下級關(guān)系不同 行政管理實(shí)行上級領(lǐng)導(dǎo)下級，一級管理一級的模式，且下級一定要服從上級，上下級之間是“條與條”的關(guān)系。而行業(yè)協(xié)會不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只是在業(yè)務(wù)上，上級對下級進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，因此上下級之間是“塊與塊”的關(guān)系。
權(quán)力約束和辦事程序不同 行政管理強(qiáng)調(diào)權(quán)力人必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)力和程序辦事，并自覺接受人民群眾的監(jiān)督。行業(yè)管理由于上述行使職權(quán)的方式與行政管理截然不同，行使職權(quán)時(shí)就強(qiáng)調(diào)民主，因此，在權(quán)力約束和辦事程序上特別強(qiáng)調(diào)法定人數(shù)原則和少數(shù)服從多數(shù)原則。在召開理事會時(shí)，必須符合法定的到會人數(shù)才能舉行，對各項(xiàng)議題的表決和選舉投票，規(guī)定了必須獲得全體成員的半數(shù)比例的選票才能通過或當(dāng)選，同時(shí)要少數(shù)服從多數(shù)，在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行集中，做到有效地統(tǒng)一思想，共同促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。
內(nèi)部分工不同 行政管理部門內(nèi)部按照行政職能的不同，劃分為不同的部門，并進(jìn)行垂直管理。而行業(yè)管理部門按照專業(yè)的要求，實(shí)行各專門委員會制度，通常由行業(yè)內(nèi)的專家組成各委員會如注冊委員會、調(diào)查委員會、懲戒委員會、行政財(cái)務(wù)委員會、專業(yè)技術(shù)委員會等，對各專業(yè)功能進(jìn)行管理，秘書處及其各部對應(yīng)各委員會，為理事會及其各委員會提供秘書服務(wù)工作，因此行業(yè)管理是一種網(wǎng)狀式的管理。
加強(qiáng)行業(yè)管理的建設(shè)
隨著政府采購制度改革的深入，采購代理行業(yè)得到了迅速發(fā)展，并顯現(xiàn)出知識性、市場性、獨(dú)立性的特點(diǎn)：
知識密集型行業(yè) 行業(yè)聚集了大量的知識分子，從業(yè)者有思想、有知識，這是行業(yè)實(shí)行民主管理的人本基礎(chǔ)。
政府采購從事的是一種智力工作，靠人員知識和職業(yè)修養(yǎng)提供服務(wù)，創(chuàng)造價(jià)值，在知識不斷更新的時(shí)代，要靠集體的智慧進(jìn)行共同管理，這不是任何一個(gè)人的行政命令所能達(dá)到的。
市場化運(yùn)作行業(yè) 由于集中采購機(jī)構(gòu)為社會提供的是一種專業(yè)服務(wù)，社會對集中采購機(jī)構(gòu)要求高，集中采購機(jī)構(gòu)對社會承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，因此決定了政府采購代理行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性。為了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，為了提高行業(yè)的誠信力，行業(yè)本身需要高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、獨(dú)立性，這就決定了集中采購機(jī)構(gòu)必須市場化，在法律的約束下，實(shí)行自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)，共同提高，共同進(jìn)步、共同發(fā)展。
相對獨(dú)立的行業(yè) 政府采購行業(yè)作為一種獨(dú)立行業(yè)是相對于企事業(yè)單位行政部門而言的。集中采購機(jī)構(gòu)具有相對的獨(dú)立性，它既不應(yīng)具有政府性質(zhì)也不應(yīng)具有企業(yè)性質(zhì)，政府和企業(yè)的職能和特征都不能體現(xiàn)在集中采購機(jī)構(gòu)上。如集中采購機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，應(yīng)根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，但采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)依法采購。集中采購機(jī)構(gòu)不是企業(yè)，不能以追求利潤作為第一目標(biāo)，很多市場原則不適用于集中采購機(jī)構(gòu)，這就決定了集中采購機(jī)構(gòu)需要一個(gè)良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境，在“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的原則下進(jìn)行依法采購時(shí)，要考慮更多的社會因素。
政府采購代理行業(yè)的上述特點(diǎn)，要求政府在構(gòu)造和管理集中采購機(jī)構(gòu)時(shí)不能遵循一般的市場原則，而應(yīng)該把集中采購機(jī)構(gòu)作為政府和企業(yè)之間的一種特殊情形，嚴(yán)把入門關(guān)、實(shí)行行業(yè)自律、堅(jiān)持適度發(fā)展的原則、依法嚴(yán)厲監(jiān)管，為政府采購代理行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。
徐瑛 政府采購信息報(bào)
