2003年我國(guó)開始正式實(shí)行《政府采購法》，標(biāo)志著我國(guó)政府采購管理步入了法治化軌道。然而必須看到，政府采購法是一個(gè)基本制度框架，很多行為準(zhǔn)則需要在實(shí)施細(xì)則中具體明確規(guī)定，同時(shí)，伴隨著財(cái)政改革和行政管理體制改革的深化以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，政府采購法理應(yīng)動(dòng)態(tài)修改。下邊就政府采購管理體制完善談幾點(diǎn)意見：
改“財(cái)政性資金”為“政府可支配資金”
政府采購法明確規(guī)定其管理的政府采購活動(dòng)包括的是使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這實(shí)際上已經(jīng)表明我國(guó)的政府采購法治化管理是不全面的。因?yàn)椋何覈?guó)大量的政府采購資金不屬于財(cái)政性資金，中國(guó)的政府運(yùn)轉(zhuǎn)突出特點(diǎn)就是政府可支配資金遠(yuǎn)大于財(cái)政性資金，很多資金未納入預(yù)算管理，如部分土地收入、社會(huì)保障資金、部分事業(yè)性收費(fèi)等。
顯然，當(dāng)我們從法律角度把政府采購資金界定為財(cái)政性資金時(shí)，大量的非財(cái)政性資金作為政府采購資金使用時(shí)就難于用政府采購法來約束或判斷其合理性。所以，我國(guó)公布的政府采購規(guī)模遠(yuǎn)小于實(shí)際政府采購規(guī)模，這其中主要是大量的工程采購。
究其根源，就在于中國(guó)始終未建立起完整的政府預(yù)算，如果今后我們把所有政府部門、機(jī)構(gòu)掌握的資金都納入預(yù)算管理，那么，政府采購活動(dòng)管理就自然與政府采購法相適應(yīng)了。但現(xiàn)在應(yīng)該指出的是：在我國(guó)，統(tǒng)一預(yù)算尚需時(shí)日。為了盡可能把政府采購活動(dòng)統(tǒng)一納入法治化軌道，做為過渡性選擇，可否考慮把政府采購法第二條內(nèi)所表述的“使用財(cái)政性資金”改為“使用政府可支配資金”。反過來，當(dāng)我們能夠把所有政府資金的采購性支出納入政府采購法約束范圍時(shí)，又可以推動(dòng)統(tǒng)一預(yù)算的形成。
集采機(jī)構(gòu)應(yīng)為國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)
政府采購法明確要求政府設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，而且把這一機(jī)構(gòu)定性為非營(yíng)利事業(yè)法人。各地也落實(shí)了這一要求，紛紛設(shè)立了公務(wù)員管理的事業(yè)單位專司集中采購職能。拙見以為，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)確有必要，但這種定性似乎不妥。原因在于：1、從理論上說事業(yè)單位根本就不應(yīng)該履行行政職能，事業(yè)單位或是從事公益事業(yè)或是從事公共產(chǎn)品具體的提供活動(dòng)，這些活動(dòng)都不屬管理范疇。然而集中采購說到底是一種管理行為，是要根據(jù)法規(guī)來協(xié)調(diào)、組織采購活動(dòng)，是預(yù)算執(zhí)行的管理。這和事業(yè)單位的定性是有出入的；2、當(dāng)我們把集中采購機(jī)構(gòu)定性為事業(yè)單位時(shí)難免會(huì)引發(fā)一個(gè)問題，即：這種機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)從何而來。當(dāng)然，說是非營(yíng)利性，意味著不能創(chuàng)收逐利，但運(yùn)轉(zhuǎn)成本誰來支付，是完全的預(yù)算撥款，還是從采購活動(dòng)資金中提?。窟@可說是兩可之間的問題。因此，現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)中就出現(xiàn)了集中采購機(jī)構(gòu)的一些經(jīng)費(fèi)籌措隨意性或說不統(tǒng)一性問題，由此還引發(fā)出了一系列越軌行為。
為此，建議干脆把集中采購機(jī)構(gòu)列入公務(wù)員編制，在中央、省、市三級(jí)政府財(cái)政部門內(nèi)設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，政府資金量大的縣（市）級(jí)政府財(cái)政部門也可設(shè)立這種機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，倘如此，人們會(huì)擔(dān)心社會(huì)輿論壓力。但客觀地說，人們現(xiàn)在議論財(cái)政供養(yǎng)人員過多時(shí)，已經(jīng)是把事業(yè)單位人員計(jì)算進(jìn)來做判斷的。顯然，現(xiàn)在問題的實(shí)質(zhì)不是說人為壓縮行政編制就會(huì)消除誤解，而是要引導(dǎo)人們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。要看到，從規(guī)范性角度看，把集中采購機(jī)構(gòu)納入行政編制，就可以根據(jù)公務(wù)員法加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)人員行為的管理。
合理界定政府采購支出在預(yù)算體系中的地位
現(xiàn)在無論是在理論和實(shí)際工作部門，人們都關(guān)注政府采購支出在預(yù)算體系中的地位。在操作層面，人們已經(jīng)把政府采購看作是一類預(yù)算，部分省（市）出臺(tái)了政府采購預(yù)算編制辦法，理論界也在探討如何編制政府采購預(yù)算。這種做法，雖然對(duì)加強(qiáng)政府采購資金管理是積極主動(dòng)的，但拙見以為并不是很妥當(dāng)。
因?yàn)檎少徶С鰪睦碚撋险f屬于購買性支出，在實(shí)踐當(dāng)中，分布在一般預(yù)算、基金預(yù)算和納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金支出三大部分，而且絕大部分沒有特定的資金來源，我國(guó)的十七類功能性支出中也沒有專設(shè)政府采購支出。
顯然，如果說政府采購單獨(dú)是一類預(yù)算，從類別預(yù)算上看并不具備要素結(jié)構(gòu)。因此，編制政府采購預(yù)算，不可能有明確的預(yù)算結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。可能恰恰是這種原因使得省市制定的政府采購預(yù)算編制辦法只是總體預(yù)算編制制度的一個(gè)延伸性、專項(xiàng)性說明。
如果認(rèn)定政府采購支出是一個(gè)預(yù)算類別，那么，政府采購預(yù)算就是預(yù)算體系中的一個(gè)板塊，由此出發(fā)，部門預(yù)算結(jié)構(gòu)就要相應(yīng)調(diào)整，但問題是基本支出和項(xiàng)目支出兩大板塊怎么調(diào)整，具體來說就是其中的購買性支出要不要剔出去，如果剔出去，項(xiàng)目預(yù)算還有沒有存在的必要？
可見，輕言政府采購預(yù)算并不妥當(dāng)。之所以要強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)，主要思路是確定、完善政府采購法規(guī)時(shí)，不能把政府采購視為超脫于基本預(yù)算制度之外的政府支出活動(dòng)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，制定政府采購法規(guī)要以預(yù)算制度規(guī)定為依據(jù)，政府采購是預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)組成部分，政府采購活動(dòng)中出現(xiàn)的一些問題與基本預(yù)算管理制度的弊端聯(lián)系更為緊密些。
白景明 政府采購信息報(bào)
