編者按 政府采購制度改革取得的成績有目共睹，誰也不能抹煞；看清成績，有利于堅定信心，鼓舞斗志，具有重要意義。而看清存在的問題并提出對策，有利于確立政府采購制度改革的新目標(biāo)，這對于事業(yè)的進一步推進同樣重要。云南省財政廳政府采購管理處處長程彪認真分析了當(dāng)前政府采購制度中的重大問題，并提出了自己的對策建議，其思考頗有價值。
四大現(xiàn)實問題制約制度改革
法律法規(guī)不銜接
政府采購是一種按照市場規(guī)律進行的行政強制行為，是一項涉及采購活動監(jiān)督管理部門、采購機構(gòu)（包括集中采購機構(gòu)、其他采購代理機構(gòu)）、采購人、專家評委和采購供應(yīng)商等方方面面的系統(tǒng)性改革工作。
《政府采購法》從其立法宗旨和政策取向開始就具有很強的行政法律特征，而《招標(biāo)投標(biāo)法》更多的是調(diào)整民事關(guān)系，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》就法律所調(diào)整的范圍和內(nèi)容，甚至對貨物服務(wù)和工程的定義、違法行為的處罰等都有差別。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，國內(nèi)所有招標(biāo)投標(biāo)活動都適用該法，但從第三條開始則又主要適用于工程建設(shè)項目?！墩少彿ā返诙l規(guī)定：“使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為，適用本法。本法所稱工程，是指建設(shè)工程?！彪m然第四條規(guī)定“政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，但按照采購法第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)”和第五十五條“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)做出答復(fù)的，可以向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴”，與國家發(fā)改委等七部門根據(jù)國務(wù)院規(guī)定發(fā)布的《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)投訴處理辦法》第四條“對國家重大建設(shè)項目（含工業(yè)項目）招標(biāo)投標(biāo)的投訴，由國家發(fā)展改革委員會受理并依法做出處理決定”發(fā)生矛盾和沖突。由發(fā)改委立項批復(fù)但屬于政府采購范圍內(nèi)的項目基本都是發(fā)改委在監(jiān)督管理，甚至變更采購方式的批準(zhǔn)也由發(fā)改委進行審批。法律之間的矛盾、政出多門的結(jié)果就是政府采購無法按統(tǒng)一的法律依據(jù)進行，招標(biāo)代理機構(gòu)在招標(biāo)投標(biāo)活動的具體組織過程中很難適從，投標(biāo)人在投標(biāo)過程中困惑重重，影響了制度的統(tǒng)一性。
預(yù)算體制不配套
由于財政預(yù)算體制還處于改革當(dāng)中，當(dāng)前部門采購預(yù)算的申報、批準(zhǔn)和下達體制尚未達到現(xiàn)代公共財政管理要求和政府采購管理要求。一是財政體制尤其是預(yù)算管理體制的配套改革不到位，還存在部門采購預(yù)算編報申報、財政批復(fù)下達預(yù)算不夠科學(xué)合理，采購時以財政下達資金的預(yù)算數(shù)額決定并臨時制定采購標(biāo)準(zhǔn)等不符合政府采購管理要求的問題。按照現(xiàn)有的財政預(yù)決算體制和預(yù)算會計制度，采購人仍然可以以種種理由和項目追加等方式把采購節(jié)約的預(yù)算資金全部用完，使采購節(jié)約率徒具形式。二是在目前專項資金預(yù)算管理體制下，經(jīng)人大審議通過的部門預(yù)算中，納入年初預(yù)算的采購金額只是每年實際采購金額的10%～20%，而其余大量的采購預(yù)算都是年中追加預(yù)算，而且集中在第四季度下達，導(dǎo)致預(yù)算約束不嚴(yán)，無法形成真實有效的年度采購計劃和集中采購規(guī)模。
因此，政府采購實施缺乏計劃和統(tǒng)一，很多采購項目實施計劃都安排在資金下達之前，造成突發(fā)性、臨時性、緊急性采購項目（即限定時間完成的采購項目）較多，同類產(chǎn)品重復(fù)性招標(biāo)。此外，不報項目采購實施計劃現(xiàn)象頻繁發(fā)生，導(dǎo)致部分達到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的項目未采用公開招標(biāo)方式采購。
標(biāo)準(zhǔn)化不夠 評估體系不完善
規(guī)范政府采購的過程還包含著規(guī)范政府采購標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。目前招標(biāo)文件的編制、評標(biāo)辦法和評標(biāo)方式不夠科學(xué)嚴(yán)謹，在具體實踐中，采購人、采購機構(gòu)、專家評委都不可避免地可能出現(xiàn)主觀傾向性，招標(biāo)文件中的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法粗糙或不科學(xué)，采取的現(xiàn)場集中評標(biāo)方式容易形成專家組人員之間的相互影響，人為因素很大，圍標(biāo)、串標(biāo)情況越來越多，最終一家中標(biāo)還是幾家中標(biāo)有時可以人為控制，招標(biāo)過程中的陪標(biāo)、串標(biāo)、違標(biāo)情況也無法判斷，經(jīng)常出現(xiàn)中標(biāo)價格與預(yù)算價格接近或吻合、政府采購的價格比市場價偏高等情況。政府采購標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成采購項目在項目設(shè)計中超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，指定品牌招標(biāo)或技術(shù)參數(shù)帶有排斥性的問題，很多潛在投標(biāo)人被排斥在外或不愿意參與投標(biāo)，雖然采購過程都符合規(guī)定和程序，但其結(jié)果不能令政府采購當(dāng)事人滿意，并可能損害投標(biāo)商的合法權(quán)益而引發(fā)投訴甚至法律糾紛。
經(jīng)濟學(xué)中投入產(chǎn)出原理是采購學(xué)應(yīng)用的基本原理，國外政府采購普遍應(yīng)用此原理建立采購評估體系。完整的采購評估體系包括采購預(yù)算審批前結(jié)合采購目標(biāo)的采購標(biāo)準(zhǔn)評估、招標(biāo)采購活動過程中的采購績效評估、采購項目驗收使用或應(yīng)用后的采購效益（包括經(jīng)濟效益和社會效益）評估，也稱為事前、事中和事后評估。但我省目前已納入實施的采購項目，以上環(huán)節(jié)基本都沒有經(jīng)過論證或評估，納入采購的項目是否有必要采購、是否屬于超標(biāo)準(zhǔn)采購都有待研究，政府采購只能低層次運行，不能體現(xiàn)同類工作按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)采購的管理規(guī)范，只能體現(xiàn)出微觀的、單次的工作質(zhì)量，投標(biāo)人也只能根據(jù)單次招標(biāo)所設(shè)定的條件決定是否參與投標(biāo)。
執(zhí)業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)待提高
政府采購涉及經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)、公共管理學(xué)、采購學(xué)、招標(biāo)投標(biāo)以及國際貿(mào)易、合同關(guān)系和法律、政府采購國際通行準(zhǔn)則及慣例、商務(wù)談判等方面的知識，執(zhí)業(yè)人員必須具備相關(guān)綜合能力。政府采購制度比較完善的國家，不管何種模式，都是以完善的制度規(guī)范和高素質(zhì)高穩(wěn)定的職業(yè)化、專業(yè)化隊伍（即采購官員）為支撐。而我國評標(biāo)過程和結(jié)果都由評標(biāo)委員會決定，政府采購執(zhí)業(yè)人員都不得參與評標(biāo)也無需對評標(biāo)過程和結(jié)果負責(zé)，在淡化了其責(zé)任心的同時，也不利于其專業(yè)水平的培養(yǎng)和提高。不少地方人員更換頻繁，更加加劇了政府采購從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)素質(zhì)不高和穩(wěn)定性低下的問題，導(dǎo)致從業(yè)人員對通行規(guī)則和國際慣例的熟悉程度、對現(xiàn)有法律制度和政策的把握程度普遍偏低。
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以管理為支點 推動改革進程
落實國辦文件 理順兩法關(guān)系
逐步理順《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，最終構(gòu)建國家統(tǒng)一的公共采購法制體系。
一是對于2009年4月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》中的“政府采購工程項目除招標(biāo)投標(biāo)外均按《政府采購法》規(guī)定執(zhí)行”的要求，各地區(qū)、各部門要制定工程項目實施政府采購管理與實施的辦法，提出明確規(guī)定，不實行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程項目，必須按政府采購規(guī)定執(zhí)行。實行招投標(biāo)的工程項目，由財政部門和發(fā)展改革等部門共同研究制定除招投標(biāo)外按政府采購執(zhí)行的途徑和辦法，如明確采購預(yù)算編制和審批、采購資金支付由財政部門負責(zé)，采購項目立項批復(fù)、采購信息公告、招投標(biāo)組織實施、采購合同備案等由發(fā)改委等部門負責(zé)，并將采購統(tǒng)計信息抄送財政部門，納入政府采購的工程統(tǒng)計。二是財政部和發(fā)改委等共同協(xié)商，同步制定具有配套性和可操作性的《政府采購法實施條例》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，應(yīng)結(jié)合我國國情，從法律的相互關(guān)系到具體實施都注意相互銜接，將有關(guān)問題適時加以解決。三是以我國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）應(yīng)對談判工作為契機，由國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)，最終達到《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法合一，使我國在和美國、加拿大、歐盟、日本、韓國、挪威、瑞士等GPA締約國的對內(nèi)修改法律、對外修改出價的談判中處于主動。
構(gòu)建預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系
建立采購預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系，形成規(guī)范的采購計劃，體現(xiàn)采購的效益和效率，發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控和政策功能的效果。
一是結(jié)合財政體制逐步向公共財政制度改革的大趨勢，從采購管理開始，促進預(yù)算體制改革，統(tǒng)一財政性資金的概念和規(guī)范，把財政預(yù)算撥款、財政專戶撥入、單位留用收入、單位其他收入（包括：自籌資金、國家財政轉(zhuǎn)貸資金、國內(nèi)銀行貸款、外國政府貸款、國際金融組織貸款）等納入預(yù)算統(tǒng)一管理，在細化部門預(yù)算和采購預(yù)算的基礎(chǔ)上，形成預(yù)算硬指標(biāo)的約束，年度內(nèi)科學(xué)均衡下達采購預(yù)算，下達預(yù)算后要求在限定時間內(nèi)報送項目實施計劃，保證采購計劃的科學(xué)合理，為政府采購嚴(yán)格按采購計劃規(guī)?；瘓?zhí)行和提高公開招標(biāo)比例打下堅實的基礎(chǔ)；二是加快國庫支付改革進程，加強政府采購的國庫集中支付力度，通過嚴(yán)格執(zhí)行一次性下達政府采購預(yù)算、一次性完成政府采購招標(biāo)、一次性統(tǒng)一向中標(biāo)商支付款項的做法，提高規(guī)模效應(yīng)和采購效益，切實保障所有政府采購活動能夠按照采購計劃成規(guī)模進行，杜絕一切化整為零的采購行為，以此調(diào)動供應(yīng)商參與投標(biāo)的積極性。
建立績效評價體系和采購標(biāo)準(zhǔn)體系
應(yīng)用“投入產(chǎn)出法”對所有的政府采購項目進行以社會效益、經(jīng)濟效益為主的項目實施效果評價和以采購成本、工作效率和經(jīng)濟效益等內(nèi)容為主的采購執(zhí)行效果評價。
要把政府采購招標(biāo)文件制定前的論證形成制度并作為采購必備程序，成為政府采購執(zhí)行的事前評估，按照采購宗旨確定采購目標(biāo)，針對采購項目的檔次標(biāo)準(zhǔn)是否符合實際使用進行論證，避免超標(biāo)準(zhǔn)和高檔次采購；以公共效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一為原則，逐步科學(xué)設(shè)定政府采購工作績效評價體系。
嘗試從宏觀控制和預(yù)算管理層次到具體采購項目技術(shù)層次都形成采購標(biāo)準(zhǔn)，由財政部門參考每年集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)制定的模式，根據(jù)各行政事業(yè)單位正常辦公的使用需要和市場價格情況，進行通用項目采購預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)的制定；由各行業(yè)主管部門，根據(jù)其行業(yè)管理職權(quán)進行技術(shù)配置控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，最終由政府發(fā)文統(tǒng)一貫徹執(zhí)行。保證政府采購供應(yīng)商最大限度地參與投標(biāo)。
促進采購操作標(biāo)準(zhǔn)化
規(guī)范政府采購活動的程序和規(guī)則，促進采購執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程建設(shè)。一是形成規(guī)范的招標(biāo)采購文件編制和審核程序，積極推廣按照貨物、服務(wù)、工程和按采購方式分類形成的招標(biāo)采購文件范本，采購執(zhí)行機構(gòu)按規(guī)范編制政府采購招標(biāo)文件或采購文件，采購人、采購執(zhí)行機構(gòu)和專家組在監(jiān)督管理部門監(jiān)督下完成項目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的論證和審核后，才能正式向社會公開并發(fā)放招標(biāo)采購文件，做到招標(biāo)采購文件編制、審核和應(yīng)用的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是在結(jié)合項目實際科學(xué)選定并細化評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法的基礎(chǔ)上，形成規(guī)范的政府采購評標(biāo)程序，科學(xué)選定并細化評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為采購質(zhì)量的提高和宗旨的實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。三是按貨物、服務(wù)、工程分類和按采購方式劃分形成格式合同文本并強制使用，對合同的履行、驗收、售后服務(wù)等形成標(biāo)準(zhǔn)化管理。在此基礎(chǔ)上整合專家資源庫，不僅要有各種技術(shù)專業(yè)的專家，還要有經(jīng)濟和法律方面的專家。建立政府采購信息化平臺，在維護國家利益和社會公共利益，貫徹政府采購“三公”原則，保證統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化方面發(fā)揮重要的作用。
執(zhí)業(yè)人員持證上崗
政府采購工作是一項對采購執(zhí)業(yè)人員法律政策水平、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)要求較高的專業(yè)化、職業(yè)化技術(shù)工作，而政府采購專業(yè)化隊伍的建設(shè)和穩(wěn)定是規(guī)范政府采購活動，落實政府采購政策、目標(biāo)和宗旨，提高政府采購工作整體質(zhì)量的根本保證。所以應(yīng)將推行持證上崗列入議事日程，逐步形成一批穩(wěn)定的高素質(zhì)的職業(yè)化、專業(yè)化隊伍。首先，應(yīng)加強對采購人執(zhí)行政府采購制度的宣傳和監(jiān)管，增強采購人自覺服從于法律、政策的意識和服從于政府采購目標(biāo)、宗旨的思想，為規(guī)范政府采購活動、提高政府采購工作質(zhì)量創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。其次，要求采購執(zhí)業(yè)人員全面掌握政府采購法律法規(guī)和政策，正確理解政府采購制度的目標(biāo)和宗旨，牢固樹立服務(wù)于提高政府職能實現(xiàn)效率的意識觀念，建立行之有效的政府采購執(zhí)業(yè)人員資格考評標(biāo)準(zhǔn)和制度，全方位加強采購執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)人員的專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)業(yè)人員政府采購的專業(yè)技能水平，確保政府采購活動按照既定的宗旨和目標(biāo)高效率和高質(zhì)量完成，為依法實施政府采購創(chuàng)造良好的條件。
來源：政府采購信息報
