《招標投標法》、《政府采購法》均已明確規(guī)定了公開招標是三個及三個以上制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭，不是代理商之間的競爭。針對實際操作過程中遇到的問題，財政部在《關于多家代理商代理一家制造商的產品參加投標如何計算供應商家數的復函》(財辦庫［2003］38號)、《財政部辦公廳關于投標商家數計算方法的復函》（財辦庫［2003］41號）中進行了解釋。
但在政府采購招標投標實際操作過程中，一部分人士仍然對要求參加投標的代理商提供“制造廠（商）授權”的做法存在異議，使這一問題成了政府采購監(jiān)督管理部門、招標代理機構、采購人、供應商以及政府采購理論工作者關注的一個焦點。反對“制造廠（商）授權”的人士認為，這項規(guī)定限制了代理商之間的競爭，為串標、圍標、中標價格虛高等問題提供了條件。
到底該如何看待“制造廠（商）授權”這一做法呢？為促進大家的思考，本報從今天開始分三期連載河北省財政廳外債管理中心副主任韓孟玉的文章。該文分析了取消“制造廠（商）授權”可能帶來的危害，介紹了FIDIC、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及國家有關部門的相關規(guī)定和做法，最后結合實際就政府采購招標投標如何做好此項工作提出了自己的看法，供大家參考。
取消“廠商授權”可能帶來巨大危害
取消授權不利于競爭
在政府采購操作中，希望取消“制造廠（商）授權”的項目，往往存在如下問題。這些問題客觀上都限制了競爭，其出發(fā)點是要有利于采購人指定供應商。
商務條款、技術條款為一家“定制”
商務條款、技術條款為一家“定制”，換一種說法就是招標文件“存在歧視性條款”。雖說政府采購監(jiān)督管理部門規(guī)定對“招標文件引入評標專家論證”程序，但有些地方受論證專家水平有限、態(tài)度不認真等因素的影響，商務條款、技術條款為一家“定制”的現象仍然存在。這種項目，在開標前基本內定了中標人，也就內定了代理商，招標只是走走樣子。同一品牌同一型號的貨物招標引入再多的代理商進行競爭，但招標文件中存在商務條款、技術條款為一家定制問題仍然沒有得到解決。
評標方法不科學不規(guī)范
一是沒有采用“最低評標價法”，財政部第18號令規(guī)定：標準定制商品及通用服務項目采用“最低評標價法”，但在實際工作中采用“最低評標價法”進行招標的比較少，基本上采用的是“綜合評分法”，主要原因是國家沒有制定出“標準定制商品及通用服務項目”的標準，在實際工作中也無法確定什么是“標準定制商品及通用服務項目”。加之采購人不愿意采用“最低評標價法”。
二是評標因素及分值設置不合理、不科學。有些采購人、采購代理機構在制定評分標準時，評標因素、投標報價與其他評標因素的比重制定不合理，導致因報價最高所損失的分值，能從商務標、技術標得分中補上來，因此出現了參加投標的供應商均滿足招標文件的要求但最終還是由投標報價高的供應商中標的情況。
三是給評委留下了較大的自由裁量權，致使采購人中意的投標人各項評標因素得滿分，其余的投標人得分很低，雖然供應商都滿足招標文件的要求，但仍然形不成競爭，還是“內定供應商”中標。
采購方式與招標方式不銜接
已確定品牌的政府采購項目，按照《政府采購法》的規(guī)定，屬于單一來源采購方式。但有些地方，仍然進行公開招標。在此種情況下，若只允許一個代理商參加投標，就湊不夠三個投標人，只能作廢標處理。為了解決這個問題，只好由未獲得制造廠（商）授權的代理商湊熱鬧，來解決采購方式與招標方式不銜接的問題。
取消授權是用不規(guī)范替代不規(guī)范
許多政府采購項目招標投標已參照執(zhí)行了七部委制定的《工程建設項目貨物招標投標辦法》，即 “一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理”，且執(zhí)行中并沒有產生異議。
而一部分業(yè)內人士對制造廠（商）授權提出異議，認為要求代理商提供制造廠（商）授權，會產生這樣或那樣的問題，因此，在政府采購招標投標過程中不要求代理商提供制造廠（商）授權。這種做法顯然是不規(guī)范的，與七部委的《工程建設項目貨物招標投標辦法》中規(guī)定的“一個投標人在一個標段參與多個投標，一標多投將導致其在本標段涉及的所有投標都不合格”的要求相予盾。在采用綜合評分法情況下，一個投標人在一個標段參與多個投標，給出多個報價，是對其他投標人的不公，不僅可能出現整個招標投標項目及價格被代理商控制的局面，評委如何評標還成了問題。因此說，取消制造廠（商）授權是用不規(guī)范來替代不規(guī)范。
FIDIC合同允許承包商授權代理人參加投標
認識FIDIC及其合同條件
FIDIC是Fédération Internationale Des Ingenieurs-Conseils第一個字母的組合，是“國際咨詢工程師聯合會”的法文縮寫。其英文名稱是International Federation of Consulting Engineers。中文音譯為“菲迪克”，有人稱FIDIC編制的合同條件（以下簡稱FIDIC合同）是國際工程承包的“圣經”。該組織是由英國、法國、比利時等三個歐洲境內咨詢工程師協會于1913年創(chuàng)立的。組建聯合會的目的是共同促進成員協會的職業(yè)利益，向其他成員協會傳播有益信息。
1949年后，美國、澳大利亞、加拿大等國相繼加入，現有60多個成員國。該組織下設歐共體分會，北歐成員分會，亞太地區(qū)分會，非洲成員分會，總部設在瑞士的洛桑。1996，中國工程咨詢協會正式加入FIDIC組織。
FIDIC合同條件雖然不是法律，也不是法規(guī)，但它是全世界公認的一種國際慣例。它經歷了產生、發(fā)展和不斷完善的過程。FIDIC合同條件第1版于1957年頒布；第2版于1963年頒布；第3版于1977年問世，1988年及1992年做了兩次修改；習慣上大家對1988年版稱為第4版。1999年國際工程師聯合會根據多年來在實踐中取得的經驗以及專家、學者的建議與意見，在繼承前四版優(yōu)點的基礎上進行重新編寫（即新編FIDIC合同條件）。中國工程咨詢協會根據FIDIC授權書進行編譯、出版，機械工業(yè)出版社于2002年5月首次印刷FIDIC合同條件第1版（中、英文對照）。
FIDIC合同在國際工程承包中享有權威地位，受到國際承包商、國際金融組織和項目業(yè)主的普遍歡迎，被當作規(guī)范性文件而得到廣泛應用。國際工程承包行業(yè)涉及的FIDIC合同主要有四種：常見的是土木工程施工方面的，正式名稱為《土木工程施工合同條件》(Conditions of Contract for Works of Civil Engineering Construction)，封皮是紅色的,海外通常叫做“紅皮書”；還有黃色封皮的,是機電工程方面的，正式名稱為《機電工程合同條件》(Conditions of Contract for Electrical and Mechanical Works)，常叫“黃皮書”；再有就是白色封皮的，是設計咨詢方面的,正式名稱為《業(yè)主與咨詢工程師服務協議模式》（Client／Consultant Model Service Agreement）,也叫“白皮書”，其付費標準通常按“人-日”、“人-周”或“人-月”計算；交鑰匙項目專有一個“橙皮書”，正式名稱為《設計、施工及交鑰匙合同條件》（Conditions of Contract for Design-Build and Turnkey），其主要特點就是參考“黃皮書”做些變通，規(guī)定從設計至施工完畢，所有責任全都集中到承包商身上，當然另一方面這也給承包商提供了更大的活動余地。此外，FIDIC在1999年又出版了適用于BOT類型項目的《設計、采購及施工合同條件》（Conditions of Contract for Engineering, Procurement and Construction）,常叫“銀皮書”，也可作為“橙皮書”的一個替代范本。還有適用于標價相對較低的小型工程的簡短合同條件（The Short Form of Contract），常叫“綠皮書”?？梢哉f，這些FIDIC合同條件是把工程技術、法律、經濟和管理科學等有機結合起來的一套規(guī)范性文件，業(yè)內人士鑒于該書封皮的顏色特點，常將整個合同條件通稱為“彩虹系列”。此外，FIDIC組織為了便于雇主選擇投標人、招標、評標，出版了《招標程序》，由此形成一個完整的體系。
FIDIC允許授權代理人參加投標
由于采用FIDIC合同的多為國際工程承包項目，涉及許多跨國因素和當地環(huán)境，而承包商到海外招攬及實施項目時，要想了解和掌握這些復雜情況，需要一定的時間和代價。
因此，獲得當地友人的支持和協助必不可少，包括解決項目所在國的政治、經濟、社會、法律、商務、金融、外匯、稅務和海關等方面的難題。許多使用FIDIC合同的項目在《投標者須知》里寫明，承包商要隨投標文件呈交其當地代理協議書副本，以便業(yè)主掌握相關情況并及時取得聯系。
承包商承擔分包商的違約責任
FIDIC合同條件在“施工合同條件”（4.4分包商）中規(guī)定：“承包商不得將整個工程分包出去。承包商應對任何分包商、其代理人或雇員的行為或違約，如同承包商自己的行為或違約一樣的負責。除非專用條件中另有規(guī)定。”
“廠商授權”助世行、亞行招標采購順利進行
世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款項目的土建工程國際招標，對“法人代表授權書”、貨物采購對“制造廠家的授權書”做出了明確規(guī)定。
世界銀行、亞洲開發(fā)銀行簡介
世界銀行（The World Bank Group）共包括五個成員組織：國際復興開發(fā)銀行（The International Bank for Reconstruction and Development）、國際開發(fā)協會（The International Development Association）國際金融公司（The International Finance Corperation）、解決投資爭端國際中心（The International Centre for the Settlement of Investment Dispute）和多邊投資擔保機構（The Multilateral Investment Guarantee Agency）。世界銀行集團簡稱為“世界銀行”（ The World Bank）。但由于“國際復興開發(fā)銀行”是世界銀行集團中成立最早和最重要的成員機構，人們也通常把“世界銀行”一詞作為“國際復興開發(fā)銀行”的簡稱。但在我國國內開展世界銀行集團業(yè)務活動中，由于資金使用情況的原因，習慣上用“世界銀行”來統(tǒng)稱國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協會（又稱“世行”）。
我國是世界銀行創(chuàng)始成員國之一。1980年恢復我國在世界銀行的合法席位。世行是我國改革開放以來積極利用外資的一條重要渠道。改革開放初期，世行資金在我國利用外資總額中所占的比例較高，此后隨著各種來源的外資的增長，世行資金所占比例有所下降。世行貸款期限較長、利率較低，在我國利用的外國中長期優(yōu)惠資金中有突出的地位。使用世行貸款，一方面彌補了我國建設資金的不足，另一方面也為我國引進了先進的技術和管理經驗，并為我國培養(yǎng)了一批各領域的人才。
亞洲開發(fā)銀行（The Asian Development Bank,縮寫為ADB）創(chuàng)建于1966年，是一個致力于促進亞洲及太平洋地區(qū)社會和經濟發(fā)展的區(qū)域性政府間開發(fā)金融機構，總部設在菲律賓首都馬尼拉，現有67個成員國。
“我國于1986年正式加入亞行，成為其第48位成員。二十年來，亞行對華業(yè)務迅猛發(fā)展，其援助和貸款項目遍及中國大多數省份和主要行業(yè)。目前中國已成為亞行的最大借款國之一。亞行是1996年3月開始對華開展貸款和技術援助業(yè)務的。
世行、亞行對授權書有明確規(guī)定
世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款項目的土建工程國際招標，對“法人代表授權書”、貨物采購對“制造廠家的授權書”做出了明確規(guī)定。（亞洲開發(fā)銀行的《采購指南》、《招標文件》范本等管理體系基本與世界銀行的相同，為了敘述和閱讀方便，亞洲開發(fā)銀行的有關規(guī)定不在這里重復介紹）。
世行招標文件范本介紹
世行貸款項目實施過程中，招標采購占有特殊重要位置。可以說，招標采購是項目實施的核心，它關系著項目實施的進度，關系著項目目標完成情況的好壞。為此，世行強制要求，世行全部或部分資助的采購必須嚴格遵循世行的規(guī)定，采用世行的采購原則和程序，并將此要求列入世行與貸款人簽訂的法律文件中。為了使招標采購工作標準化、規(guī)范化，世行于1951年公布了國際競爭性招標的采購規(guī)則，1985年印發(fā)第一版《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協會信貸采購指南》（以下簡稱《采購指南》），之后世行先后對其《采購指南》進行了多次修訂。
現在正在使用的是2004年5月世行發(fā)布的《采購指南》最新修訂版。為了使招標采購更加規(guī)范，世行根據《采購指南》、參照FIDIC合同條件以及采購的類別，編寫了《世界銀行貸款項目招標采購文件范本》，共十二個文本，此外還有《標準評標報告格式》等文本。2004年5月世行以新發(fā)布的《采購指南》和2001年10月編制的“貨物采購主導招標文件和用戶指南”為基礎，對《世界銀行貸款項目招標文件范本》再次進行了修訂，印發(fā)了新的英文版《世界銀行貸款項目招標文件范本》。
財政部世界銀行司于1991年組織編寫出版了中文版的《世界銀行貸款項目招標文件范本》一套三冊共九種文本，供各項目單位和招標代理機構試用。1993年、1995年，財政部與世行根據試用情況以及修訂后的《采購指南》對《世界銀行貸款項目招標文件范本》進行了修訂，在文本數量上，除原有的九種外，新增加了《大宗商品國際競爭性招標文件》、《計算機系統(tǒng)國際競爭性招標文件》、《單個咨詢專家咨詢合同》以及《標準評標報告格式》等文本。經世行終審，同意正式出版發(fā)行。
從1996年7月1日起，我國所有使用世行貸款項目中每次貨物和土建工程的國際招標和國內競爭性招標，必須使用財政部統(tǒng)一編制的《世界銀行貸款項目招標文件范本》作為招標文件的商務部分，《世界銀行貸款項目招標文件范本》的標準條款任何單位不得擅自修改。2004年5月世行發(fā)布了新的《采購指南》和英文版《世界銀行貸款項目招標文件范本》以后，財政部世行司組織有關專家將英文版《世界銀行貸款項目招標文件范本》進行了中文翻譯，世行已對中文初稿進行了審核，現在正由亞行和財政部審核。據悉，《世界銀行貸款項目招標文件范本》的中文版近期將正式出版發(fā)行。
世行、亞行對工程招標授權書的規(guī)定
世行、亞行貸款項目的土建工程國際招標，對“法人代表授權書”做了明確規(guī)定。世行在《土建工程國際競爭性招標文件范本》第一章中規(guī)定：在招標階段，一個投標人在一個標段參與多于一個的投標，此一標多投將導致其在本標段涉及的所有投標都不合格。但是，此規(guī)定并不限制在多個投標中包含有同一個分包商。在第二章中規(guī)定：能夠證明投標人授權代表獲得合法授權的書面證明文件包括證明授權代表可以代表該投標人簽字的經公證的法人代表授權書，并要求國內的投標人需提供法人代表授權書的公證書并附在投標書中。
世行、亞行貨物采購對授權書的規(guī)定
世行、亞行貸款項目的貨物采購，對“制造廠家的授權書”也有相關規(guī)定。2004年5月，世行英文版《貨物采購國際競爭性招標文件范本》制發(fā)以后，2005年5月、 2006年9月、 2007年5月又進行了修訂。世行《貨物采購國際競爭性招標文件范本》中，第19條規(guī)定了證明投標人資格合格的文件包括：(a)如果“投標資料表”中有要求，投標人應該按照第四章“投標書格式”的要求提供不是投標人自己制造的貨物的制造廠家授權書，證明投標人已得到貨物制造廠家同意其在買方國家提供該貨物的正式授權，并規(guī)定了“制造廠商授權書” 格式。
無人對世行、亞行授權書要求有異議
世行、亞行分別是1981年、1986年開始對我國開展貸款和技術援助業(yè)務的，1991年開始試用中英文對照招標文件范本，后經1993年5月、1996年兩次修訂，于1996年7月1日正式出版發(fā)行和使用。2004年5月世行制發(fā)了新的《采購指南》和新的英文版《世界銀行貸款項目招標文件范本》。
十幾年來，我國所有世行、亞行貸款項目中的土建工程、貨物的國際和國內競爭性招標，統(tǒng)一使用了財政部編制的《土建工程國際競爭性招標文件范本》、《貨物采購國際競爭性招標文件范本》、《貨物采購國內競爭性招標文件范本》和新的英文版《世界銀行貸款項目招標文件范本》。
據世行、亞行駐北京辦事處以及各省、市貸款項目辦公室介紹，世行、亞行、參加投標的制造商、代理商、業(yè)主、招標代理機構對“如果投標人按照合同提供的貨物不是投標人自己制造的，投標人應得到貨物制造廠家同意其在買方本國提供該貨物的正式授權”的規(guī)定，沒有提出過異議。
來源：政府采購信息報
