如何有效管理政府采購保證金
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發(fā)布日期：2010年06月22日
政府采購活動必然涉及投標保證金問題。目前對于保證金管理方面的一些法律法規(guī)和規(guī)定顯然是不具體的,財政部18號令對于政府采購活動收取投保保證金的數額做出了規(guī)定,但是對于履約保證金的數量未做規(guī)定,而且保證金的管理對象，又與政府采購操作主體的多樣化密切相關，甚至一些監(jiān)管主體也參與“競爭”，于是在保證金管理上就出現了百花爭艷的局面，基層操作就會出現一些困難與誤區(qū)。目前保證金收取對象,各地基本延續(xù)歷史發(fā)展與傳統(tǒng)思維，因地制宜,沒有統(tǒng)一的規(guī)定,這當然與全國范圍內的政府采購全局標準尚未統(tǒng)一有關,另一方面也與各地對于政府采購法律法規(guī)理解上出現歧義有關。如何有效地進行資金的管理,堵塞一些管理上的漏洞,保護采購當事人的合法權利,我們對此要有清醒的認識，此領域內的相關問題值得深入探討。
資金的管理對象不統(tǒng)一，這與政府采購體制障礙有關
集中采購機構的保證金管理符合法律規(guī)定。一般意義上說，各級政府采購中心既然是法定的政府采購執(zhí)行機構，那么對保證金的收取與管理應該是順理成章的，而且在實際工作中，確實絕大部分的政府采購項目保證金是由集中采購機構收取并加以管理的。依據財政部18號令的規(guī)定，根據政府采購項目資金預算，在采購文件中事先規(guī)定好項目需要交納的投標保證金數額，由各投標人在開標截止時間內交納到集中采購機構手中有權，作為政府采購參與權的主要組成部分。而項目的履約保證金的數值，一般就是投標保證金自動轉化成的，不做量上的擴展，但是對于一些敏感的項目，只要是采購人提出要求，可以在投標保證金自動轉化成履約保證金以后，進行資金數值上的追加，但一般要在采購文件上予以明確的說明，任何未公開的事后追加，中標候選人是可以拒絕的，為此，不理解政府采購程序的采購人甚至會制造一些矛盾，但集中采購機構要公平地維護供需雙方的利益。追加的履約保證金，嚴格意義上還是要由集中采購機構統(tǒng)一管理，不能撒手讓采購人管理，一旦這樣做可能會對供應商的權益造成損害。集中采購機構在管理保證金時，要有一定的手段，首先要有自己獨立的賬戶，這樣一來便于保證金的匯入與匯出，而這樣的賬戶要符合財政部門的紀律要求，要接受財政部門的監(jiān)督管理，不得私自利用賬戶進行一些非法活動。有些地方財政體制要求，任何部門不得設立自己的資金賬戶，所有的資金往來都統(tǒng)一使用國庫賬戶，管理上好像是沒有漏洞了，更加規(guī)范是當然的，但是也帶來了一定的負面效應，主要體現在手續(xù)繁雜，經受人員多，效率很低，一筆保證金的退還要花費很長時間，甚至達到幾個月時間，供應商對此怨聲載道，采購機構也深感不安，與采購文件上規(guī)定的及時退還保證金的承諾明顯違背，留下了一定的隱患。其次監(jiān)管部門或者由其授權的集中采購機構要制定好保證金管理的規(guī)章制度，明確責任和程序要求。第三要選擇好工作人員，這點很關鍵，保證金的管理既要有有能力的專人負責，同時也要能夠做到相互監(jiān)督，收取與退還都要履行好相關手續(xù)。
社會代理機構的保證金管理，是工程采購未納入政府采購的必然結果。目前政府采購市場上，存在著魚目混珠的現象。按照政府采購法的規(guī)定，工程類招標屬于政府采購的范疇，而從全國范圍來看，絕大部分工程類項目尚未進入政府采購范圍，操作機構是各類社會代理機構，法定成立的政府集中采購機構沒有進入工程采購市場，于是涉及到工程采購項目的保證金，集中采購機構是無權過問的。而且我們知道，由于基礎工程建設的項目預算十分龐大，相應地投標保證金與履約保證金的數值就很驚人，加上基礎工程項目的特殊性，一般以追加履約保證金作為具體的對合同履行的約束措施，造成保證金數值進一步增加。而這些資金管理者都是以贏利性質為目的的代理機構，資金的安全保障與相關收益等都不規(guī)范、不明朗，因此代理機構對于數量較大的保證金的管理是有隱患的。也有業(yè)主單位自己收取保證金的，因為工程項目是自己的需求，關于質量方面的保證措施由自己把關似乎也在情理之中，但是通過一些招投標案件的查處，我們不得不要正視現實是，采購人收取保證金致使其權利進一步擴大，供應商的地位更加被弱化，往往是引發(fā)腐敗案件的導火索。
法定監(jiān)管部門收取保證金并進行相應的管理，有越權的嫌疑。我們發(fā)現有些地方，政府采購的監(jiān)管部門也參與到保證金的收取行列，也想分一杯羹似的。當然監(jiān)管部門明知自己是不能插手具體的政府采購事務的，對于正常的業(yè)務由集中采購機構收取保證金，也不會有任何意見，關鍵就是有些業(yè)務性工作似乎融合了監(jiān)管與執(zhí)行環(huán)節(jié)，如定點招標項目，由于對于彼此職能理解上的歧義，或者說監(jiān)管部門有權進行有利于自己的解釋，有些地方的定點采購活動似乎與集中采購機構沒有多少關聯，采購中心只是按照監(jiān)管部門的要求組織招標而已，決定中標供應商與數量，對供應商的協(xié)議簽訂，保證金的收取，以及后期的一系列管理程序，包括形成的票據管理、核實，供應商的效能與質量，是否忠實履行合同規(guī)定的各項承諾，違反規(guī)定的處罰措施，定期與不定期的檢查，等等，這些工作都將由監(jiān)管部門來操作，但是社會輿論對此內幕也許是不了解的，定點采購極其后續(xù)的履行工作方面出現的哪怕一些或大或小的問題，如里應外合的腐敗行為，服務項目收費高，服務質量問題，不規(guī)范的競爭行為，這些問題都是監(jiān)管部門插手而應當履行的管理職能，但是社會輿論不分青紅皂白都把這些責任推給采購中心。那么監(jiān)管部門出于利于管理供應商的角度考慮，定點招標項目的投標保證金就由監(jiān)管部門收取，集中采購機構也不與其爭論什么，反正誰收誰負責吧，但是由監(jiān)管部門收取保證金是否合理，我們從目前的政府采購方面的法律法規(guī)上沒有看到答案。由于監(jiān)管部門要對政府采購項目進行資金管理，而保證金也是屬于資金范疇，且監(jiān)管部門的專用賬戶也設定在財政局，那么由監(jiān)管部門管理其實也不會出現重大的問題，畢竟是政府職能部門行為，與私人性質的招標投標代理機構相比，風險是很少的。
融合招標投標與政府采購的所謂招標投標管理辦公室管理保證金，值得商榷，不應該是政府采購的主方向。由招投標管理辦公室進行保證金的管理,體制上有許多問題,需要切實可行的制度與操作措施。我們看到有些地方成立招標投標管理辦公室，初衷是想整合招投標市場與政府采購行為，設想很好，但是在全國范圍內尚沒有對工程采購納入政府采購達成一致意見，各類招標投標市場風起云涌，大有一舉壓倒政府采購的大環(huán)境下，個別地區(qū)的探索往往是生澀的，以混亂的姿態(tài)出現是常態(tài)，不能根本上解決一些問題；而成立的這類機構要想良好地運作下去，往往要以犧牲法律法規(guī)為代價的，或者說是對兩部法律采取厚此薄彼的態(tài)度才能稍稍立足。由招標投標管理辦公室統(tǒng)一保證金管理，在目前政府采購與招標投標兩塊牌子并行的困難局面下，其好處是能夠有效地對私人性質的工程代理機構的招投標行為進行一定程度的管理，特別是對分散狀態(tài)且數額巨大的工程項目保證金進行管理，是規(guī)范招標投標行為的重大舉措，值得推廣應用，但要銜接好管理辦公室與各類招標代理機構在保證金收取與管理上的程序設計，保持工作進程的連續(xù)性、順暢性。收取與退還程序上的許多信息，渠道要暢通無阻，這就需要強力的招標投標管理機制來保證，而且必須要清醒地認識到，管理辦公室不是高高在上的管理者，要深入操作系統(tǒng)內，主動走進去，主動為代理機構工作進行服務，要建立一整套詳細的招投標資料信息系統(tǒng)，保持招投標行為的延續(xù)性。招標投標管理辦公室的成立，對政府采購事業(yè)而言，一定程度上是重復建設，是地方政府非科學決策的典型性事例，追求大而全，而把法律法規(guī)拋擲腦后，如這樣的辦公室要對政府采購進行監(jiān)管，而采購法規(guī)定政府采購的法定監(jiān)管部門是各級財政部門，地方性的政策是否大于法律，答案是不言而喻的。采購法明確要求依法成立集中采購機構，履行集中采購目錄執(zhí)行的職能，而有些地方卻以成立招標投標管理辦公室的名義，取消集中采購機構，那么留下集中采購目錄執(zhí)行上的空白點，大量的政府采購項目被擱置，廣大的采購單位的采購需求不能得到滿足，而在混亂的局面持續(xù)下去的日子里，分散采購、代理采購、單位自己組織采購等紛紛登臺，由于專業(yè)性與宗旨意識的不同，這些不規(guī)范的采購行為必然存在極大的隱患，于是所謂的管理辦公室必然又要來滅火，在自己的辦公室名義下又要成立所謂的集中采購機構，把本來應該獨立的有正常編制和級別的采購中心給人為地加上緊箍咒，壓制其自由獨立發(fā)展的空間，更為焦點的問題是，這樣一來管理與執(zhí)行又混為一談了，是在開歷史的倒車。在這種局面下，再有管理辦公室來收取保證金，是與本來應該依法成立的全額撥款事業(yè)單位的要求格格不入的。
從宏觀角度看，由于發(fā)改委主導的招標投標市場，管理的是工程類招標業(yè)務，操作主體清一色的是中介代理機構，由這些私人營利性質的各類代理機構來操作資金巨大的工程招標行為，本身就存在著理論上的隱患，實際過程也是事故頻頻。在政府采購與招標投標兩套機構不能從法律意義上進行很好歸并的前提下，由市政府成立一個直屬的事業(yè)單位來管理，應該說是一個切實可行的折衷與過渡方案，但是由于對集中采購機構的認識不足，而導致的武斷撤消集中采購機構的行為，就為這項管理制度留下了隱患。各地招投標機構的蓬勃發(fā)展，說明了制度上的困惑越來越大，而目前不能有效地解決工程采購與政府采購關系問題的局面，在招標投標管理辦公室的羽翼下，招標代理機構和集中采購機構的狀態(tài)，總是一方獨大，或者消滅一方而扶持另一方，即使兩方都能獨立發(fā)展，存在的體制性的問題都不是管理辦公室能夠解決的，源頭在上面，制度上的缺失是根本性的東西。
管理工作中應規(guī)范合理
總體上來說，保證金的管理是一項細致工作，要做到賬目清晰，工作有序，就要在崗位安排上多動腦筋，選擇好事業(yè)心、專業(yè)性強的人員擔任重任是一方面，另一方面人員數量安排上要至少有兩人負責保證金的管理工作，采購項目中標金額要及時登記，投標保證金以及后期轉化成的履約保證金的數量也要正確登記在冊，保證金的是否歸還，退還日期，轉賬銀行等相關數據要完整。對于那些利用退還保證金的最后關口來控制供應商交納中標服務費的采購機來說，中標服務費與保證金就息息相關了，特別要注意實際的合同金額與標書中標金額之間是否對稱，退還手續(xù)更是要兩人把關了。從各地對政府采購重視程度來看，凡是財政撥款支持政府采購事業(yè)發(fā)展，較好地解決了采購機構的運行資金問題的，這些采購機構一般都取消了中標服務費的收取，于是保證金就變成了純粹意義上的簡單符號了，但是對于以營利為目的的各類工程招標投標代理機構而言，這部分的收入是不可少的，于是退還與費用的收取工作顯得很重要了，這一點要引起招標投標管理辦公室的高度重視。保證金管理崗位的工作人員要能夠做到相互監(jiān)督，相互制約，在涉及到決定性的事務時，不得單方面操作，對一個項目的共同參與就是最好的監(jiān)督措施，要制定好保證金管理方面的規(guī)章制度，所有人員必須要自覺遵守，特別是內部人員，更加不得利用自己在崗優(yōu)勢，為親戚朋友進行損害國家利益的開脫，遇到這種問題要嚴肅處理，保證金管理人員也要敢于履行自己的職責，不怕得罪人。
退還保證金的程序要規(guī)范，同時也要簡化程序，對于沒有疑問的保證金退還，只要具備兩個前提條件即可。一是收取單位出具的書面原始憑證；二是要有采購單位出具的書面的驗收合格的報告，同時最好要有單位同意退還保證金的書面意見書。退還要通過財政賬戶進行交易，不得以現金的形式進行交易，那么自然就要在標書中規(guī)定保證金的遞交形式，原則上不需要交納現金，特殊情況而交納現金的要及時交到與賬戶對接的銀行戶頭，不得私自存放現金，這方面至少要由兩人負責，相互監(jiān)督。有些項目由于采購人方面的原因，同意提前退還供應商保證金的，一定要有單位的書面申請，采購機構不得擅自提前退還保證金。對于采購人要求追加履約保證金的，最好是由采購機構管理，不要任由采購單位收取，防止出現由于傾向性方面的問題而導致不公正行為。
存在的一些問題與解決方案
采購中心沒有專門的保證金賬戶,退還效率低下。集中采購機構沒有專門用于保證金存取的賬戶，對于政府采購的效率提高，提升社會影響力危害性很大，特別是對那些已經執(zhí)行了所謂的管采分離的集中采購機構來說，更是雪上加霜。監(jiān)管部門屬于財政系統(tǒng)，機構內設立保證金賬戶似乎很容易，而由屬于外單位的集中采購機構設立專用賬戶，必須要經過財政部門的批準，國庫統(tǒng)一支付系統(tǒng)似乎要求個單位不得設立賬戶，所有的收費項目只能使用財政部門設定的賬戶，退還保證金首先要通過采購中心的會計，然后要報給局里會計，局會計又要填寫好單子讓分管領導簽字，再按照紀委的要求必須由紀檢書記簽字，然后再報財政部門由專人退還，每一關環(huán)節(jié)都有很多細節(jié)，一旦某位領導不在家，或者辦事人員出現拖拉，整個退還步驟和程序就被打亂，再加上工作人員的筆誤等意外情況時有發(fā)生，那么退還保證金的時效性將大大被折扣化，致使供應商怨聲載道，采購中心將背負著極大的工作壓力。解決方案就是集中采購機構要與財政部門協(xié)商，以“特例”原因申請獨立賬戶權，但是此賬戶要接受財政部門的監(jiān)督，不得從事其他功能。
保證金收取對象眾多,不利于統(tǒng)一管理,法律法規(guī)有待進一步明確。由于目前政府采購市場存在眾多的代理機構，如政府采購集中代理機構，工程采購社會代理機構和財政部門認定的政府采購社會代理機構等，使得保證金的收取渠道很多，操作規(guī)范化自然魚目混珠，標準不一，為保證金的管理留下了一定隱患。在兩部法律不能統(tǒng)一，操作規(guī)程并行甚至交叉的大環(huán)境下，從某種程度上說，規(guī)范招標投標行為反而顯得更加突出，但是目前的一些規(guī)范化的嘗試，如成立招標投標管理辦公室，組建招投標管理有行市場，或者成立采購招標市場，這些積極的探索精神是值得肯定的，但是在國務院尚未拿出統(tǒng)一的對待政府采購混亂局面方案的時候，基層的工作，基層的探索，都帶有過渡性質，是一種折衷的方案，甚至是一種混淆黑白，厚此薄彼的扯談。我們認為，應該全面履行政府采購法的各項規(guī)定，采購切實可行的措施，盡快落實政府采購對于機構設置、集中采購目錄、工程納入政府采購、各級財政部門是政府采購法定監(jiān)管部門，履行政府采購的監(jiān)管職能等等方面的規(guī)定，過渡性質的招標投標管理辦公室是可以成立的，但應作為工程采購招標納入政府采購的銜接手段而使用，一旦條件成熟，應該把政府采購的監(jiān)管權繼續(xù)讓財政部門實施，提高政府采購執(zhí)行機構的法定地位，給予名分與資金政策上的充分保障，成立大的集中采購機構，工程、貨物與服務等全部納入政府采購范圍，最終撤消招標投標管理辦公室，回歸政府采購傳統(tǒng)意義或者說是法定意識上的管理與執(zhí)行相分離的規(guī)范狀態(tài)。
采購項目不能按標書或合同要求及時完成,積壓保證金較多。實際操作過程中我們知道，很多政府采購項目，由于采購人或者供應商等方面的問題，簽訂的合同遲遲不能落實，或者由于某些方面的原因干脆就暫停簽訂合同，當然綜觀責任，采購人的因素會多一些，這樣一來，致使采購項目過去幾年了，項目實施還未完成，有的項目雖然結束了，采購單位遲遲不進行項目驗收，按照相關程序供應商的保證金就不能退還，于是采購機構手中逐漸積壓了大量的保證金，給保管與管理帶來了一定的壓力，對于那些不規(guī)范的管理部門來說，甚至會造成工作隱患。因此采購人與供應商的合同執(zhí)行意識要加強。集中采購機構可以介入合同的簽訂，可以利用代理簽訂合同、進行合同簽訂的驗證、要求合同及時備案等形式，把握好履行合同的時間信息，督促雙方及時完成合同的各項約定。采購法規(guī)定的采購人要在合同簽訂七個工作日內，向政府采購監(jiān)管部門進行合同的備案，這也是督促采購人和供應商及時完成采購任務的重要措施。
社會代理機構收取保證金管理上出現漏洞,如何管理要進行深入探討。社會代理機構既然有代理政府采購的權利，那么就沒有理由剝奪其按慣例收取保證金的資格，特別是對于政府采購制度管理不到的主要從事工程類代理的社會中介代理機構來說，由于其執(zhí)行的法律依然是99年頒布的招標投標法，政府采購的監(jiān)管部門不能有效地對其進行管理，而政府及其領導、管理辦公室以及發(fā)改委、采購單位等機構和部門對于招標投標行為都有影響力，所以招投標即使出現了問題，也不能引起當地政府的高度重視，相應地就造成了其他領域管理上的漏洞，自然而然，保證金的管理也會出現一些想到和意想不到的問題，關鍵是工程類代理機構的操作行為受到法定機構監(jiān)督的職能不明確，相對而言，代理機構是自由的，不是組織內的部門，管理起來難度大，雖然在接納代理機構的時候有嚴格的資格審查，所謂的準入門檻是嚴格的，但是一旦進入以后，對其日常行為管理就顯得松懈得多了，而且最主要的是沒有管理的手段，名不正言不順的所謂管理部門沒有管理代理機構的工作熱情與動力，甚至還與其同流，睜一只眼閉一只眼，致使現金收取保證金、保證金挪作它用、退還夾帶尋租條件等現象在一帶程度上存在，如何控制代理機構保證金管理上的漏洞，確實是規(guī)范政府采購管理程序的主要內容。我們認為，在政府采購尚不能全面涵蓋工程建設的情況下，一方面建議主管政府采購的財政部門要盡最大努力統(tǒng)一政府采購實施標準，尊重法律意志，必要時要向國家層面實事求是反映政府采購的生存狀態(tài)，提請國家就政府采購事業(yè)被分裂的狀態(tài)進行協(xié)調與規(guī)范；另一方面要提請發(fā)改委或者招標投標管理辦公室，加強對招標代理機構的管理，可以出臺規(guī)章制度，對涉及到規(guī)范管理方面的內容進行約定，嚴格處罰措施，并且從實踐的角度看，由管理部門統(tǒng)一收取并管理保證金是明智的選擇，有利于保證金管理逐步完善，盡量減少不必要的損失和風險。
來源：中國政府采購網
資金的管理對象不統(tǒng)一，這與政府采購體制障礙有關
集中采購機構的保證金管理符合法律規(guī)定。一般意義上說，各級政府采購中心既然是法定的政府采購執(zhí)行機構，那么對保證金的收取與管理應該是順理成章的，而且在實際工作中，確實絕大部分的政府采購項目保證金是由集中采購機構收取并加以管理的。依據財政部18號令的規(guī)定，根據政府采購項目資金預算，在采購文件中事先規(guī)定好項目需要交納的投標保證金數額，由各投標人在開標截止時間內交納到集中采購機構手中有權，作為政府采購參與權的主要組成部分。而項目的履約保證金的數值，一般就是投標保證金自動轉化成的，不做量上的擴展，但是對于一些敏感的項目，只要是采購人提出要求，可以在投標保證金自動轉化成履約保證金以后，進行資金數值上的追加，但一般要在采購文件上予以明確的說明，任何未公開的事后追加，中標候選人是可以拒絕的，為此，不理解政府采購程序的采購人甚至會制造一些矛盾，但集中采購機構要公平地維護供需雙方的利益。追加的履約保證金，嚴格意義上還是要由集中采購機構統(tǒng)一管理，不能撒手讓采購人管理，一旦這樣做可能會對供應商的權益造成損害。集中采購機構在管理保證金時，要有一定的手段，首先要有自己獨立的賬戶，這樣一來便于保證金的匯入與匯出，而這樣的賬戶要符合財政部門的紀律要求，要接受財政部門的監(jiān)督管理，不得私自利用賬戶進行一些非法活動。有些地方財政體制要求，任何部門不得設立自己的資金賬戶，所有的資金往來都統(tǒng)一使用國庫賬戶，管理上好像是沒有漏洞了，更加規(guī)范是當然的，但是也帶來了一定的負面效應，主要體現在手續(xù)繁雜，經受人員多，效率很低，一筆保證金的退還要花費很長時間，甚至達到幾個月時間，供應商對此怨聲載道，采購機構也深感不安，與采購文件上規(guī)定的及時退還保證金的承諾明顯違背，留下了一定的隱患。其次監(jiān)管部門或者由其授權的集中采購機構要制定好保證金管理的規(guī)章制度，明確責任和程序要求。第三要選擇好工作人員，這點很關鍵，保證金的管理既要有有能力的專人負責，同時也要能夠做到相互監(jiān)督，收取與退還都要履行好相關手續(xù)。
社會代理機構的保證金管理，是工程采購未納入政府采購的必然結果。目前政府采購市場上，存在著魚目混珠的現象。按照政府采購法的規(guī)定，工程類招標屬于政府采購的范疇，而從全國范圍來看，絕大部分工程類項目尚未進入政府采購范圍，操作機構是各類社會代理機構，法定成立的政府集中采購機構沒有進入工程采購市場，于是涉及到工程采購項目的保證金，集中采購機構是無權過問的。而且我們知道，由于基礎工程建設的項目預算十分龐大，相應地投標保證金與履約保證金的數值就很驚人，加上基礎工程項目的特殊性，一般以追加履約保證金作為具體的對合同履行的約束措施，造成保證金數值進一步增加。而這些資金管理者都是以贏利性質為目的的代理機構，資金的安全保障與相關收益等都不規(guī)范、不明朗，因此代理機構對于數量較大的保證金的管理是有隱患的。也有業(yè)主單位自己收取保證金的，因為工程項目是自己的需求，關于質量方面的保證措施由自己把關似乎也在情理之中，但是通過一些招投標案件的查處，我們不得不要正視現實是，采購人收取保證金致使其權利進一步擴大，供應商的地位更加被弱化，往往是引發(fā)腐敗案件的導火索。
法定監(jiān)管部門收取保證金并進行相應的管理，有越權的嫌疑。我們發(fā)現有些地方，政府采購的監(jiān)管部門也參與到保證金的收取行列，也想分一杯羹似的。當然監(jiān)管部門明知自己是不能插手具體的政府采購事務的，對于正常的業(yè)務由集中采購機構收取保證金，也不會有任何意見，關鍵就是有些業(yè)務性工作似乎融合了監(jiān)管與執(zhí)行環(huán)節(jié)，如定點招標項目，由于對于彼此職能理解上的歧義，或者說監(jiān)管部門有權進行有利于自己的解釋，有些地方的定點采購活動似乎與集中采購機構沒有多少關聯，采購中心只是按照監(jiān)管部門的要求組織招標而已，決定中標供應商與數量，對供應商的協(xié)議簽訂，保證金的收取，以及后期的一系列管理程序，包括形成的票據管理、核實，供應商的效能與質量，是否忠實履行合同規(guī)定的各項承諾，違反規(guī)定的處罰措施，定期與不定期的檢查，等等，這些工作都將由監(jiān)管部門來操作，但是社會輿論對此內幕也許是不了解的，定點采購極其后續(xù)的履行工作方面出現的哪怕一些或大或小的問題，如里應外合的腐敗行為，服務項目收費高，服務質量問題，不規(guī)范的競爭行為，這些問題都是監(jiān)管部門插手而應當履行的管理職能，但是社會輿論不分青紅皂白都把這些責任推給采購中心。那么監(jiān)管部門出于利于管理供應商的角度考慮，定點招標項目的投標保證金就由監(jiān)管部門收取，集中采購機構也不與其爭論什么，反正誰收誰負責吧，但是由監(jiān)管部門收取保證金是否合理，我們從目前的政府采購方面的法律法規(guī)上沒有看到答案。由于監(jiān)管部門要對政府采購項目進行資金管理，而保證金也是屬于資金范疇，且監(jiān)管部門的專用賬戶也設定在財政局，那么由監(jiān)管部門管理其實也不會出現重大的問題，畢竟是政府職能部門行為，與私人性質的招標投標代理機構相比，風險是很少的。
融合招標投標與政府采購的所謂招標投標管理辦公室管理保證金，值得商榷，不應該是政府采購的主方向。由招投標管理辦公室進行保證金的管理,體制上有許多問題,需要切實可行的制度與操作措施。我們看到有些地方成立招標投標管理辦公室，初衷是想整合招投標市場與政府采購行為，設想很好，但是在全國范圍內尚沒有對工程采購納入政府采購達成一致意見，各類招標投標市場風起云涌，大有一舉壓倒政府采購的大環(huán)境下，個別地區(qū)的探索往往是生澀的，以混亂的姿態(tài)出現是常態(tài)，不能根本上解決一些問題；而成立的這類機構要想良好地運作下去，往往要以犧牲法律法規(guī)為代價的，或者說是對兩部法律采取厚此薄彼的態(tài)度才能稍稍立足。由招標投標管理辦公室統(tǒng)一保證金管理，在目前政府采購與招標投標兩塊牌子并行的困難局面下，其好處是能夠有效地對私人性質的工程代理機構的招投標行為進行一定程度的管理，特別是對分散狀態(tài)且數額巨大的工程項目保證金進行管理，是規(guī)范招標投標行為的重大舉措，值得推廣應用，但要銜接好管理辦公室與各類招標代理機構在保證金收取與管理上的程序設計，保持工作進程的連續(xù)性、順暢性。收取與退還程序上的許多信息，渠道要暢通無阻，這就需要強力的招標投標管理機制來保證，而且必須要清醒地認識到，管理辦公室不是高高在上的管理者，要深入操作系統(tǒng)內，主動走進去，主動為代理機構工作進行服務，要建立一整套詳細的招投標資料信息系統(tǒng)，保持招投標行為的延續(xù)性。招標投標管理辦公室的成立，對政府采購事業(yè)而言，一定程度上是重復建設，是地方政府非科學決策的典型性事例，追求大而全，而把法律法規(guī)拋擲腦后，如這樣的辦公室要對政府采購進行監(jiān)管，而采購法規(guī)定政府采購的法定監(jiān)管部門是各級財政部門，地方性的政策是否大于法律，答案是不言而喻的。采購法明確要求依法成立集中采購機構，履行集中采購目錄執(zhí)行的職能，而有些地方卻以成立招標投標管理辦公室的名義，取消集中采購機構，那么留下集中采購目錄執(zhí)行上的空白點，大量的政府采購項目被擱置，廣大的采購單位的采購需求不能得到滿足，而在混亂的局面持續(xù)下去的日子里，分散采購、代理采購、單位自己組織采購等紛紛登臺，由于專業(yè)性與宗旨意識的不同，這些不規(guī)范的采購行為必然存在極大的隱患，于是所謂的管理辦公室必然又要來滅火，在自己的辦公室名義下又要成立所謂的集中采購機構，把本來應該獨立的有正常編制和級別的采購中心給人為地加上緊箍咒，壓制其自由獨立發(fā)展的空間，更為焦點的問題是，這樣一來管理與執(zhí)行又混為一談了，是在開歷史的倒車。在這種局面下，再有管理辦公室來收取保證金，是與本來應該依法成立的全額撥款事業(yè)單位的要求格格不入的。
從宏觀角度看，由于發(fā)改委主導的招標投標市場，管理的是工程類招標業(yè)務，操作主體清一色的是中介代理機構，由這些私人營利性質的各類代理機構來操作資金巨大的工程招標行為，本身就存在著理論上的隱患，實際過程也是事故頻頻。在政府采購與招標投標兩套機構不能從法律意義上進行很好歸并的前提下，由市政府成立一個直屬的事業(yè)單位來管理，應該說是一個切實可行的折衷與過渡方案，但是由于對集中采購機構的認識不足，而導致的武斷撤消集中采購機構的行為，就為這項管理制度留下了隱患。各地招投標機構的蓬勃發(fā)展，說明了制度上的困惑越來越大，而目前不能有效地解決工程采購與政府采購關系問題的局面，在招標投標管理辦公室的羽翼下，招標代理機構和集中采購機構的狀態(tài)，總是一方獨大，或者消滅一方而扶持另一方，即使兩方都能獨立發(fā)展，存在的體制性的問題都不是管理辦公室能夠解決的，源頭在上面，制度上的缺失是根本性的東西。
管理工作中應規(guī)范合理
總體上來說，保證金的管理是一項細致工作，要做到賬目清晰，工作有序，就要在崗位安排上多動腦筋，選擇好事業(yè)心、專業(yè)性強的人員擔任重任是一方面，另一方面人員數量安排上要至少有兩人負責保證金的管理工作，采購項目中標金額要及時登記，投標保證金以及后期轉化成的履約保證金的數量也要正確登記在冊，保證金的是否歸還，退還日期，轉賬銀行等相關數據要完整。對于那些利用退還保證金的最后關口來控制供應商交納中標服務費的采購機來說，中標服務費與保證金就息息相關了，特別要注意實際的合同金額與標書中標金額之間是否對稱，退還手續(xù)更是要兩人把關了。從各地對政府采購重視程度來看，凡是財政撥款支持政府采購事業(yè)發(fā)展，較好地解決了采購機構的運行資金問題的，這些采購機構一般都取消了中標服務費的收取，于是保證金就變成了純粹意義上的簡單符號了，但是對于以營利為目的的各類工程招標投標代理機構而言，這部分的收入是不可少的，于是退還與費用的收取工作顯得很重要了，這一點要引起招標投標管理辦公室的高度重視。保證金管理崗位的工作人員要能夠做到相互監(jiān)督，相互制約，在涉及到決定性的事務時，不得單方面操作，對一個項目的共同參與就是最好的監(jiān)督措施，要制定好保證金管理方面的規(guī)章制度，所有人員必須要自覺遵守，特別是內部人員，更加不得利用自己在崗優(yōu)勢，為親戚朋友進行損害國家利益的開脫，遇到這種問題要嚴肅處理，保證金管理人員也要敢于履行自己的職責，不怕得罪人。
退還保證金的程序要規(guī)范，同時也要簡化程序，對于沒有疑問的保證金退還，只要具備兩個前提條件即可。一是收取單位出具的書面原始憑證；二是要有采購單位出具的書面的驗收合格的報告，同時最好要有單位同意退還保證金的書面意見書。退還要通過財政賬戶進行交易，不得以現金的形式進行交易，那么自然就要在標書中規(guī)定保證金的遞交形式，原則上不需要交納現金，特殊情況而交納現金的要及時交到與賬戶對接的銀行戶頭，不得私自存放現金，這方面至少要由兩人負責，相互監(jiān)督。有些項目由于采購人方面的原因，同意提前退還供應商保證金的，一定要有單位的書面申請，采購機構不得擅自提前退還保證金。對于采購人要求追加履約保證金的，最好是由采購機構管理，不要任由采購單位收取，防止出現由于傾向性方面的問題而導致不公正行為。
存在的一些問題與解決方案
采購中心沒有專門的保證金賬戶,退還效率低下。集中采購機構沒有專門用于保證金存取的賬戶，對于政府采購的效率提高，提升社會影響力危害性很大，特別是對那些已經執(zhí)行了所謂的管采分離的集中采購機構來說，更是雪上加霜。監(jiān)管部門屬于財政系統(tǒng)，機構內設立保證金賬戶似乎很容易，而由屬于外單位的集中采購機構設立專用賬戶，必須要經過財政部門的批準，國庫統(tǒng)一支付系統(tǒng)似乎要求個單位不得設立賬戶，所有的收費項目只能使用財政部門設定的賬戶，退還保證金首先要通過采購中心的會計，然后要報給局里會計，局會計又要填寫好單子讓分管領導簽字，再按照紀委的要求必須由紀檢書記簽字，然后再報財政部門由專人退還，每一關環(huán)節(jié)都有很多細節(jié)，一旦某位領導不在家，或者辦事人員出現拖拉，整個退還步驟和程序就被打亂，再加上工作人員的筆誤等意外情況時有發(fā)生，那么退還保證金的時效性將大大被折扣化，致使供應商怨聲載道，采購中心將背負著極大的工作壓力。解決方案就是集中采購機構要與財政部門協(xié)商，以“特例”原因申請獨立賬戶權，但是此賬戶要接受財政部門的監(jiān)督，不得從事其他功能。
保證金收取對象眾多,不利于統(tǒng)一管理,法律法規(guī)有待進一步明確。由于目前政府采購市場存在眾多的代理機構，如政府采購集中代理機構，工程采購社會代理機構和財政部門認定的政府采購社會代理機構等，使得保證金的收取渠道很多，操作規(guī)范化自然魚目混珠，標準不一，為保證金的管理留下了一定隱患。在兩部法律不能統(tǒng)一，操作規(guī)程并行甚至交叉的大環(huán)境下，從某種程度上說，規(guī)范招標投標行為反而顯得更加突出，但是目前的一些規(guī)范化的嘗試，如成立招標投標管理辦公室，組建招投標管理有行市場，或者成立采購招標市場，這些積極的探索精神是值得肯定的，但是在國務院尚未拿出統(tǒng)一的對待政府采購混亂局面方案的時候，基層的工作，基層的探索，都帶有過渡性質，是一種折衷的方案，甚至是一種混淆黑白，厚此薄彼的扯談。我們認為，應該全面履行政府采購法的各項規(guī)定，采購切實可行的措施，盡快落實政府采購對于機構設置、集中采購目錄、工程納入政府采購、各級財政部門是政府采購法定監(jiān)管部門，履行政府采購的監(jiān)管職能等等方面的規(guī)定，過渡性質的招標投標管理辦公室是可以成立的，但應作為工程采購招標納入政府采購的銜接手段而使用，一旦條件成熟，應該把政府采購的監(jiān)管權繼續(xù)讓財政部門實施，提高政府采購執(zhí)行機構的法定地位，給予名分與資金政策上的充分保障，成立大的集中采購機構，工程、貨物與服務等全部納入政府采購范圍，最終撤消招標投標管理辦公室，回歸政府采購傳統(tǒng)意義或者說是法定意識上的管理與執(zhí)行相分離的規(guī)范狀態(tài)。
采購項目不能按標書或合同要求及時完成,積壓保證金較多。實際操作過程中我們知道，很多政府采購項目，由于采購人或者供應商等方面的問題，簽訂的合同遲遲不能落實，或者由于某些方面的原因干脆就暫停簽訂合同，當然綜觀責任，采購人的因素會多一些，這樣一來，致使采購項目過去幾年了，項目實施還未完成，有的項目雖然結束了，采購單位遲遲不進行項目驗收，按照相關程序供應商的保證金就不能退還，于是采購機構手中逐漸積壓了大量的保證金，給保管與管理帶來了一定的壓力，對于那些不規(guī)范的管理部門來說，甚至會造成工作隱患。因此采購人與供應商的合同執(zhí)行意識要加強。集中采購機構可以介入合同的簽訂，可以利用代理簽訂合同、進行合同簽訂的驗證、要求合同及時備案等形式，把握好履行合同的時間信息，督促雙方及時完成合同的各項約定。采購法規(guī)定的采購人要在合同簽訂七個工作日內，向政府采購監(jiān)管部門進行合同的備案，這也是督促采購人和供應商及時完成采購任務的重要措施。
社會代理機構收取保證金管理上出現漏洞,如何管理要進行深入探討。社會代理機構既然有代理政府采購的權利，那么就沒有理由剝奪其按慣例收取保證金的資格，特別是對于政府采購制度管理不到的主要從事工程類代理的社會中介代理機構來說，由于其執(zhí)行的法律依然是99年頒布的招標投標法，政府采購的監(jiān)管部門不能有效地對其進行管理，而政府及其領導、管理辦公室以及發(fā)改委、采購單位等機構和部門對于招標投標行為都有影響力，所以招投標即使出現了問題，也不能引起當地政府的高度重視，相應地就造成了其他領域管理上的漏洞，自然而然，保證金的管理也會出現一些想到和意想不到的問題，關鍵是工程類代理機構的操作行為受到法定機構監(jiān)督的職能不明確，相對而言，代理機構是自由的，不是組織內的部門，管理起來難度大，雖然在接納代理機構的時候有嚴格的資格審查，所謂的準入門檻是嚴格的，但是一旦進入以后，對其日常行為管理就顯得松懈得多了，而且最主要的是沒有管理的手段，名不正言不順的所謂管理部門沒有管理代理機構的工作熱情與動力，甚至還與其同流，睜一只眼閉一只眼，致使現金收取保證金、保證金挪作它用、退還夾帶尋租條件等現象在一帶程度上存在，如何控制代理機構保證金管理上的漏洞，確實是規(guī)范政府采購管理程序的主要內容。我們認為，在政府采購尚不能全面涵蓋工程建設的情況下，一方面建議主管政府采購的財政部門要盡最大努力統(tǒng)一政府采購實施標準，尊重法律意志，必要時要向國家層面實事求是反映政府采購的生存狀態(tài)，提請國家就政府采購事業(yè)被分裂的狀態(tài)進行協(xié)調與規(guī)范；另一方面要提請發(fā)改委或者招標投標管理辦公室，加強對招標代理機構的管理，可以出臺規(guī)章制度，對涉及到規(guī)范管理方面的內容進行約定，嚴格處罰措施，并且從實踐的角度看，由管理部門統(tǒng)一收取并管理保證金是明智的選擇，有利于保證金管理逐步完善，盡量減少不必要的損失和風險。
來源：中國政府采購網
