如何合理選擇界定采購方式
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發(fā)布日期：2010年06月29日
《政府采購法》規(guī)定，政府采購的方式主要有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其它方式，本法規(guī)定了各種采購方式的適用條件和基本程序，但對各種采購方式的確定主體即采購方式由誰確定沒有作具體規(guī)定。在實踐中，常常在采購方式的確定上引起爭議，采購方式是由監(jiān)管機構(gòu)確定還是由操作機構(gòu)確定，沒有依據(jù)，也不好操作。在一些地方，明確把采購方式的確定權(quán)劃歸監(jiān)管機構(gòu)，即由監(jiān)管機構(gòu)直接指定項目的采購方式，把確定和審批采購方式作為監(jiān)管機構(gòu)的主要工作職責(zé)，規(guī)定采購方式必須經(jīng)過政府采購管理機構(gòu)來確定，采購人或采購代理機構(gòu)必須按照管理機構(gòu)確定或?qū)徟姆绞綄嵤┎少?。還有一些地方，規(guī)定采購方式由采購人或者采購代理機構(gòu)來確定。筆者認(rèn)為，這兩種辦法都不正確。其一，如果由監(jiān)管機構(gòu)直接指定采購方式，與《政府采購法》的規(guī)定不符。因為確定采購方式采購活動實施過程中的一個環(huán)節(jié)，屬于具體的操作過程，應(yīng)由采購人或采購代理機構(gòu)根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合項目的具體特點，自行確定采購方式并依法組織實施。而管理機構(gòu)直接確定采購方式，等于直接參與了具體的采購活動，這不僅與的本法的立法宗旨相背，更與政府采購工作的具體實際相脫離。而由采購人或者采購代理機構(gòu)確定采購方式，也會使在采購方式的選擇上以及在采購項目的組織實施上失去監(jiān)督。在此，本人根據(jù)自己對《政府采購法》的理解，并結(jié)合多年來的工作體會談一些看法，擬以與各地政府采購工作者商榷。
從我國《政府采購法》的具體規(guī)定和精神實質(zhì)來看，政府采購的范圍是由政府采購目錄來決定的，而政府采購目錄是由品目和限額構(gòu)成的。其中，品目界定了采購范圍，即哪些屬于政府采購范圍；限額界定了采購方式，即在納入政府采購范圍的項目，當(dāng)達(dá)到一定限額之上的，就要采用公開招標(biāo)方式，而在此限額之下的，就可以根據(jù)采購項目的具體情況采取其它非公開招標(biāo)方式。
按照《政府采購法》對管理機構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，應(yīng)該包括政府采購范圍的確定、政府采購計劃和預(yù)算管理、政府采購的監(jiān)督檢查。在確定政府采購范圍方面，是可以通過制定集中采購目錄來實現(xiàn)的；在計劃和預(yù)算管理方面，可以通過編制、匯總、審核采購人編報的采購預(yù)算并向集中采購機構(gòu)下達(dá)采購計劃和監(jiān)督采購預(yù)算、計劃的執(zhí)行來實現(xiàn)；在監(jiān)督檢查方面，可以通過對采購當(dāng)事人遵守《政府采購法》、執(zhí)行政府采購政策等方面的情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查來實現(xiàn)。在具體工作中，管理機構(gòu)應(yīng)于每年的第四季度制定并發(fā)布下一年度的集中采購目錄，并對編制政府采購預(yù)算提出具體要求，其中最重要的方面就是要規(guī)定哪些品目將納入集中采購范圍，以及實行公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。在下一年初，管理機構(gòu)需要對各采購人上報的政府采購預(yù)算進行審核、匯總，然后向采購人批復(fù)本年度的采購預(yù)算，屬于集中采購范圍的還應(yīng)同時向集中采購機構(gòu)下達(dá)采購計劃。采購人在辦理采購事項時，對于應(yīng)實行集中采購的項目，應(yīng)根據(jù)管理機構(gòu)批準(zhǔn)的采購計劃，直接向集中采購機構(gòu)送達(dá)項目資料，并與集中采購機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議；集中采購機構(gòu)應(yīng)根據(jù)管理機構(gòu)所下達(dá)采購計劃和采購人送達(dá)的采購項目資料以及采購人的委托權(quán)限組織實施采購活動。在選擇采購方式時，集中采購機構(gòu)必須按照管理機構(gòu)規(guī)定的公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，即項目預(yù)算達(dá)到公開招標(biāo)限額的，就必須采用公開招標(biāo)方式實施采購。如果采購項目預(yù)算在公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)之下的，就可以自主選擇公開招標(biāo)方式以外的其它方式實施采購，如邀請招標(biāo)方式、競爭性談判方式、詢價方式、單一來源方式等。當(dāng)然，不是說集中采購機構(gòu)就可以隨意采用任何一種方式的，我國《政府采購法》對每一種方式都規(guī)定了具體的適用條件，集中采購機構(gòu)在選擇采購方式時，必須從其規(guī)定。對于不屬于集中采購范圍的采購項目，采購人可以實行自行采購或者委托采購代理機構(gòu)實施采購，而采購人或采購代理機構(gòu)在實施這些采購項目時，達(dá)到公開招標(biāo)限額的必須采用公開招標(biāo)方式，未達(dá)到公開招標(biāo)方式的，可以采用其它非公開招標(biāo)方式實施采購。
管理機構(gòu)在行使監(jiān)督管理職責(zé)時，應(yīng)對采購人或采購代理機構(gòu)實施的具體采購活動進行監(jiān)督檢查。這其中，也包括對采購人或采購代理機構(gòu)選擇采購方式過程中的監(jiān)督管理。在采購項目實施過程中，采購人或采購代理機構(gòu)在選擇采購方式時，首先要依照《政府采購法》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的必須采用公開招標(biāo)方式。但是，在實際工作中，由于各個項目的具體情況不同，有著各自特點，在確定采購方式上，還應(yīng)根據(jù)情況，區(qū)別對待，要結(jié)合項目的具體情況，進行分析研究，不能把項目預(yù)算作為確定采購方式的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，如果一個項目盡管在預(yù)算金額上達(dá)到了公開招標(biāo)的限額，但如果所要實施的項目具有特殊性，就可以采用其它非公開招標(biāo)方式實施采購，例如，所要實施的項目只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購；或者采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大；招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要；采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的，等等，對于這些項目，就應(yīng)區(qū)別對待。
采購人或采購代理機構(gòu)在選擇或確定采購方式時，必須接受管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，即采購人或采購代理機構(gòu)對應(yīng)采用公開招標(biāo)方式卻因故不能采用公開招標(biāo)方式而要采用其它方式時，必須報經(jīng)管理機構(gòu)審批后方可采用其它方式。采購人或采購代理機構(gòu)如果認(rèn)為所實施的項目不具備公開招標(biāo)條件，就必須對項目進行充分的論證、分析，提出充足的理由，闡明原因，向管理機構(gòu)提出專題報告，請求批準(zhǔn)采用其它方式。經(jīng)管理機構(gòu)審查批準(zhǔn)后，可以依照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定采用其它方式進行采購，而不能隨意采用其它方式。
在公開招標(biāo)方式以外的其它方式，如邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等方式，我國《政府采購法》對其適用條件都有嚴(yán)格而明確的規(guī)定。如不夠公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，需要采用其它方式，或者雖夠公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)但因故不能采用公開招標(biāo)方式經(jīng)報管理機構(gòu)批準(zhǔn)可以采用其它方式的，采購人或采購代理機構(gòu)可以依照《政府采購法》規(guī)定的各類采購方式的適用條件以及采購項目的具體情況自主選擇其它采購方式。這時，則不需要報經(jīng)管理機構(gòu)審批。換言之，采購管理機構(gòu)在制定采購目錄時已經(jīng)規(guī)定了公開招標(biāo)方式的限額標(biāo)準(zhǔn)，在采購活動實施過程中可依法對采購人或采購代理機構(gòu)確定采購方式的行為進行監(jiān)督檢查，而對具體的采購項目則不需要也不能直接規(guī)定出具體的采購方式。
綜上所述，筆者認(rèn)為，管理機構(gòu)制定采購目錄、規(guī)定公開招標(biāo)方式的限額標(biāo)準(zhǔn)、對采購人或采購代理機構(gòu)確定采購方式的行為實施監(jiān)督管理，是正確履行了《政府采購法》所賦予的對政府采購工作的監(jiān)督管理職責(zé)，但如果對每一個具體的采購項目都要直接規(guī)定出具體的采購方式，則屬于超越了《政府采購法》所賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，是一種越權(quán)行為，是直接參與了具體的采購活動。這種行為，說到底是與法不符，與理不通的。在采購方式的確定上，筆者還是認(rèn)為，既不能由監(jiān)管機構(gòu)確定或者直接指定采購方式，也不能由采購人或者采購代理機構(gòu)自行確定采購方式。而應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機構(gòu)制定采購政策、編制采購目錄、確定采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人或者采購代理機構(gòu)依照《政府采購法》關(guān)于各類采購方式的適用條件的規(guī)定，根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定的采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項目的具體情況，選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞?，是既符合法律法?guī)的規(guī)定，又適合采購工作實際的一種方法，應(yīng)予以推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
從我國《政府采購法》的具體規(guī)定和精神實質(zhì)來看，政府采購的范圍是由政府采購目錄來決定的，而政府采購目錄是由品目和限額構(gòu)成的。其中，品目界定了采購范圍，即哪些屬于政府采購范圍；限額界定了采購方式，即在納入政府采購范圍的項目，當(dāng)達(dá)到一定限額之上的，就要采用公開招標(biāo)方式，而在此限額之下的，就可以根據(jù)采購項目的具體情況采取其它非公開招標(biāo)方式。
按照《政府采購法》對管理機構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，應(yīng)該包括政府采購范圍的確定、政府采購計劃和預(yù)算管理、政府采購的監(jiān)督檢查。在確定政府采購范圍方面，是可以通過制定集中采購目錄來實現(xiàn)的；在計劃和預(yù)算管理方面，可以通過編制、匯總、審核采購人編報的采購預(yù)算并向集中采購機構(gòu)下達(dá)采購計劃和監(jiān)督采購預(yù)算、計劃的執(zhí)行來實現(xiàn)；在監(jiān)督檢查方面，可以通過對采購當(dāng)事人遵守《政府采購法》、執(zhí)行政府采購政策等方面的情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查來實現(xiàn)。在具體工作中，管理機構(gòu)應(yīng)于每年的第四季度制定并發(fā)布下一年度的集中采購目錄，并對編制政府采購預(yù)算提出具體要求，其中最重要的方面就是要規(guī)定哪些品目將納入集中采購范圍，以及實行公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。在下一年初，管理機構(gòu)需要對各采購人上報的政府采購預(yù)算進行審核、匯總，然后向采購人批復(fù)本年度的采購預(yù)算，屬于集中采購范圍的還應(yīng)同時向集中采購機構(gòu)下達(dá)采購計劃。采購人在辦理采購事項時，對于應(yīng)實行集中采購的項目，應(yīng)根據(jù)管理機構(gòu)批準(zhǔn)的采購計劃，直接向集中采購機構(gòu)送達(dá)項目資料，并與集中采購機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議；集中采購機構(gòu)應(yīng)根據(jù)管理機構(gòu)所下達(dá)采購計劃和采購人送達(dá)的采購項目資料以及采購人的委托權(quán)限組織實施采購活動。在選擇采購方式時，集中采購機構(gòu)必須按照管理機構(gòu)規(guī)定的公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，即項目預(yù)算達(dá)到公開招標(biāo)限額的，就必須采用公開招標(biāo)方式實施采購。如果采購項目預(yù)算在公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)之下的，就可以自主選擇公開招標(biāo)方式以外的其它方式實施采購，如邀請招標(biāo)方式、競爭性談判方式、詢價方式、單一來源方式等。當(dāng)然，不是說集中采購機構(gòu)就可以隨意采用任何一種方式的，我國《政府采購法》對每一種方式都規(guī)定了具體的適用條件，集中采購機構(gòu)在選擇采購方式時，必須從其規(guī)定。對于不屬于集中采購范圍的采購項目，采購人可以實行自行采購或者委托采購代理機構(gòu)實施采購，而采購人或采購代理機構(gòu)在實施這些采購項目時，達(dá)到公開招標(biāo)限額的必須采用公開招標(biāo)方式，未達(dá)到公開招標(biāo)方式的，可以采用其它非公開招標(biāo)方式實施采購。
管理機構(gòu)在行使監(jiān)督管理職責(zé)時，應(yīng)對采購人或采購代理機構(gòu)實施的具體采購活動進行監(jiān)督檢查。這其中，也包括對采購人或采購代理機構(gòu)選擇采購方式過程中的監(jiān)督管理。在采購項目實施過程中，采購人或采購代理機構(gòu)在選擇采購方式時，首先要依照《政府采購法》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的必須采用公開招標(biāo)方式。但是，在實際工作中，由于各個項目的具體情況不同，有著各自特點，在確定采購方式上，還應(yīng)根據(jù)情況，區(qū)別對待，要結(jié)合項目的具體情況，進行分析研究，不能把項目預(yù)算作為確定采購方式的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，如果一個項目盡管在預(yù)算金額上達(dá)到了公開招標(biāo)的限額，但如果所要實施的項目具有特殊性，就可以采用其它非公開招標(biāo)方式實施采購，例如，所要實施的項目只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購；或者采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大；招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要；采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的，等等，對于這些項目，就應(yīng)區(qū)別對待。
采購人或采購代理機構(gòu)在選擇或確定采購方式時，必須接受管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，即采購人或采購代理機構(gòu)對應(yīng)采用公開招標(biāo)方式卻因故不能采用公開招標(biāo)方式而要采用其它方式時，必須報經(jīng)管理機構(gòu)審批后方可采用其它方式。采購人或采購代理機構(gòu)如果認(rèn)為所實施的項目不具備公開招標(biāo)條件，就必須對項目進行充分的論證、分析，提出充足的理由，闡明原因，向管理機構(gòu)提出專題報告，請求批準(zhǔn)采用其它方式。經(jīng)管理機構(gòu)審查批準(zhǔn)后，可以依照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定采用其它方式進行采購，而不能隨意采用其它方式。
在公開招標(biāo)方式以外的其它方式，如邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等方式，我國《政府采購法》對其適用條件都有嚴(yán)格而明確的規(guī)定。如不夠公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，需要采用其它方式，或者雖夠公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)但因故不能采用公開招標(biāo)方式經(jīng)報管理機構(gòu)批準(zhǔn)可以采用其它方式的，采購人或采購代理機構(gòu)可以依照《政府采購法》規(guī)定的各類采購方式的適用條件以及采購項目的具體情況自主選擇其它采購方式。這時，則不需要報經(jīng)管理機構(gòu)審批。換言之，采購管理機構(gòu)在制定采購目錄時已經(jīng)規(guī)定了公開招標(biāo)方式的限額標(biāo)準(zhǔn)，在采購活動實施過程中可依法對采購人或采購代理機構(gòu)確定采購方式的行為進行監(jiān)督檢查，而對具體的采購項目則不需要也不能直接規(guī)定出具體的采購方式。
綜上所述，筆者認(rèn)為，管理機構(gòu)制定采購目錄、規(guī)定公開招標(biāo)方式的限額標(biāo)準(zhǔn)、對采購人或采購代理機構(gòu)確定采購方式的行為實施監(jiān)督管理，是正確履行了《政府采購法》所賦予的對政府采購工作的監(jiān)督管理職責(zé)，但如果對每一個具體的采購項目都要直接規(guī)定出具體的采購方式，則屬于超越了《政府采購法》所賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，是一種越權(quán)行為，是直接參與了具體的采購活動。這種行為，說到底是與法不符，與理不通的。在采購方式的確定上，筆者還是認(rèn)為，既不能由監(jiān)管機構(gòu)確定或者直接指定采購方式，也不能由采購人或者采購代理機構(gòu)自行確定采購方式。而應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機構(gòu)制定采購政策、編制采購目錄、確定采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人或者采購代理機構(gòu)依照《政府采購法》關(guān)于各類采購方式的適用條件的規(guī)定，根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定的采購方式限額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項目的具體情況，選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞?，是既符合法律法?guī)的規(guī)定，又適合采購工作實際的一種方法，應(yīng)予以推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
