最低價中標(biāo)離我們究竟有多遠(yuǎn)
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發(fā)布日期：2010年10月11日
招投標(biāo)是一種被廣泛使用的競爭性的交易方式，它對稀缺的市場資源進行有效配置起著積極的作用?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定：中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外。我國目前實行的評標(biāo)辦法的中標(biāo)原則就是依據(jù)上述規(guī)定設(shè)定的，即綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法（經(jīng)評審的最低價中標(biāo)）。
一、經(jīng)評審的最低價中標(biāo)的優(yōu)點
經(jīng)評審的最低價中標(biāo)切中了招投標(biāo)制度關(guān)于競爭性的要害，減輕了評標(biāo)專家主觀因素的干擾，優(yōu)點如下：定標(biāo)原則單一、易于監(jiān)督，能有效防止招投標(biāo)中的暗箱操作；評標(biāo)工作充分透明，投標(biāo)人對不中標(biāo)的原因清楚明了；從最低價評起，只要評出符合中標(biāo)條件的投標(biāo)時，高出該價格的投標(biāo)便無需再評，大大地減少了評標(biāo)工作量，使得評標(biāo)專家有充分的時間對投標(biāo)文件進行評審，評標(biāo)結(jié)果也更加科學(xué)合理、公平公正；在電子評標(biāo)系統(tǒng)的配合下，使大規(guī)模的集中招標(biāo)采購變得簡單，資源配置的成本大大降低，不僅節(jié)約了采購資金，而且有利于規(guī)范招標(biāo)采購市場，對防止招投標(biāo)中的商業(yè)賄賂效果明顯。
二、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法在實施中存在的問題
經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法理論上是一個比較完善的評標(biāo)方法，但我國的實踐證明，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法的運用結(jié)果卻不盡如人意，出現(xiàn)的主要問題有：投標(biāo)人惡意壓低投標(biāo)報價以達到中標(biāo)目的，但中標(biāo)后卻使用各種索賠手段導(dǎo)致決算價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中標(biāo)價，使低價中標(biāo)失去意義；評標(biāo)委員會對是否不低于成本價很難確定；低價中標(biāo)后，如高價索賠不能實現(xiàn)，就偷工減料、導(dǎo)致中標(biāo)項目存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題；低價中標(biāo)后，由于利潤空間很小，就大幅度壓縮生產(chǎn)管理成本，導(dǎo)致中標(biāo)項目出現(xiàn)安全生產(chǎn)隱患；低價中標(biāo)人資金不足，拖欠工人工資，拖欠材料款，引起社會矛盾。
以上問題使得很多人對低價中標(biāo)抱著懷疑態(tài)度，認(rèn)為經(jīng)評審的最低價中標(biāo)在現(xiàn)實中根本行不通，甚至很多專家建議廢除最低投標(biāo)價法。最低投標(biāo)價法在國際上有很多成功的經(jīng)驗，為什么在中國卻有這么多失敗的教訓(xùn)，最低投標(biāo)價法在中國到底可不可行?
三、我國的招投標(biāo)市場環(huán)境
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“分散管理”的監(jiān)督管理體制的設(shè)計，導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動陷入有法可依、無法執(zhí)行的尷尬局面。分散管理體制的弊端是管理職能交叉、條塊分割、行業(yè)地區(qū)壟斷、政出多門、排排坐吃果果等，嚴(yán)重妨害了統(tǒng)一、有序、公平競爭的招投標(biāo)市場的形成。在分散管理的監(jiān)管體制下，很多時候采購人、主管機關(guān)、監(jiān)管機關(guān)都是同一主體，各監(jiān)管部門既是運動員又是裁判員，各自管理部門內(nèi)的招投標(biāo)，監(jiān)管職能被嚴(yán)重弱化，監(jiān)管職能弱化的結(jié)果就是普遍存在的商業(yè)賄賂和暗箱操作。
我國投資體制實行項目法人負(fù)責(zé)制，但對于國有資金投資項目，項目法人并不是實際的出資人，而是實際出資人的委托代理人，由于缺乏信托責(zé)任以及違法成本過低等原因，有些代理人不惜以犧牲項目的投資及質(zhì)量來換取權(quán)力尋租的利益。在招標(biāo)代理活動中，招標(biāo)代理機構(gòu)受招標(biāo)人的委托，不可能完全從公平與效率角度出發(fā)來進行招標(biāo)工作，它受制于項目法人手中的權(quán)力，不得不按照項目法人的意愿盡可能促使項目法人傾向的投標(biāo)人在形式上合法中標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對招投標(biāo)活動中評標(biāo)專家委員會的地位進行了界定，減少了項目法人對定標(biāo)的影響，理論上體現(xiàn)了項目評標(biāo)的民主化、科學(xué)化。但是，評標(biāo)委員會在實際運作中多多少少受制于招標(biāo)代理機構(gòu)，間接受制于項目法人，評標(biāo)制度設(shè)計上的功能在實際操作中被大大弱化。
由于體制、機制上的原因，目前中國特有的承包商體制(包工頭以法人名義參加項目招投標(biāo))，從某種意義上操縱著招投標(biāo)活動中各方交易主體，對權(quán)力的尋租起到了推波助瀾的作用，同時也成為了最低價中標(biāo)制度有效實施的障礙。
四、實施最低投標(biāo)價法的關(guān)鍵是完善風(fēng)險約束機制和市場監(jiān)管機制
項目單位應(yīng)加強中標(biāo)項目洽商變更的管理。在不少工程的施工過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)更改設(shè)計、追加投資的問題，一個重要原因就是設(shè)計深度不夠，造成大量的洽商變更，工程造價不斷上升，結(jié)果是決算價大大高于中標(biāo)價，使得經(jīng)評審的最低價中標(biāo)失去了意義。建議建設(shè)單位在與勘察、設(shè)計單位簽訂合同時，應(yīng)明確責(zé)任，對由于勘察、設(shè)計失誤造成工程造價上升，勘察、設(shè)計單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，這樣有利于強化勘察、設(shè)計單位的責(zé)任意識，避免投標(biāo)人抓住勘察、設(shè)計上的漏洞，在中標(biāo)后，屢屢提出更改設(shè)計，增加造價，最終達到追加工程款、增加利潤的目的。
做好招標(biāo)文件的編寫和招標(biāo)評審工作。最低投標(biāo)價法并不是誰的報價最低，誰就中標(biāo)，如果僅以報價高低來取舍，就不是真正的最低投標(biāo)價法?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，投標(biāo)應(yīng)當(dāng)能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外。建設(shè)單位要對投標(biāo)單位進行資格審查，評標(biāo)專家要對最低報價進行充分必要的分析，招標(biāo)文件中有關(guān)資格條件以及廢標(biāo)條件的制定應(yīng)當(dāng)全面、合理、細(xì)致。如果最低報價的投標(biāo)人存在報價嚴(yán)重漏項或錯誤或其實施方案存在嚴(yán)重技術(shù)問題時，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。經(jīng)得起評審的最低報價，才能成為最終的中標(biāo)價。
實行工程保險和履約擔(dān)保制度。以最低價中標(biāo)的項目，利潤一般比較薄，降低了中標(biāo)人抗風(fēng)險的能力，為了合理的降低和規(guī)避風(fēng)險，招標(biāo)人應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，采用現(xiàn)代經(jīng)濟手段來化解和規(guī)避“合理低價中標(biāo)”中存在的風(fēng)險，事先安排好預(yù)防風(fēng)險的工程擔(dān)保措施，把工程保險特別是責(zé)任保險以及工程保證擔(dān)保作為控制工程風(fēng)險的兩個主要手段，一旦產(chǎn)生質(zhì)量事故、工期延誤等問題，就能有效地轉(zhuǎn)移化解風(fēng)險，最大限度地挽回經(jīng)濟損失。工程保險和工程擔(dān)保的突出作用在于，不是單純地實施經(jīng)濟補償，而是著眼于風(fēng)險防范。因此，它們早就被國際工程管理和建設(shè)市場所廣泛地接受和應(yīng)用。只有大力推行工程擔(dān)保和工程保險制度，建立成熟的市場環(huán)境，才有可能真正實現(xiàn)“合理低價中標(biāo)”。
加強項目建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管和結(jié)算審計。應(yīng)杜絕隨意更改設(shè)計和調(diào)整工程量，防止投標(biāo)人低價中標(biāo)后追加工程價款。工程質(zhì)量監(jiān)督部門要重點做好低價中標(biāo)項目的質(zhì)量監(jiān)督工作，加強工程各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。
建立誠信考核管理體系。對參與招投標(biāo)活動的各方當(dāng)事人進行誠信記錄和考核，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的懲戒制度和公示制度，對失信者在各方面給予更加嚴(yán)格的監(jiān)督管理，應(yīng)該讓失信者付出沉重代價。
總之，最低投標(biāo)價法中存在的問題需要系統(tǒng)性解決，需要各種制度的配套和完善。
五、最低投標(biāo)價法既符合法律規(guī)定，又符合市場經(jīng)濟法則，它將成為招投標(biāo)制度改革的必然
招投標(biāo)的本質(zhì)就是“競爭”，競爭必然使得價格降低，這是市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律。招投標(biāo)實行經(jīng)評審的最低價中標(biāo)，這在經(jīng)濟發(fā)達國家的采購中早已得到廣泛運用并成為一種國際慣例，它體現(xiàn)了公開、公平、競爭的市場法則，其突出優(yōu)點是能最大限度地節(jié)省投資，實現(xiàn)投資效益最大化。2000年1月1日開始施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，為最低投標(biāo)價法在中國建設(shè)工程招標(biāo)中的應(yīng)用提供了法律依據(jù)。
隨著我國各個領(lǐng)域?qū)ν忾_放腳步的加快，為了和國際接軌，加快推行最低投標(biāo)價法的招投標(biāo)評標(biāo)辦法已經(jīng)成為一種趨勢，應(yīng)盡快建立和健全與之相配套的市場競爭機制、風(fēng)險約束機制、市場監(jiān)管機制，以推動最低投標(biāo)價法的廣泛應(yīng)用。
來源：《中國招標(biāo)投標(biāo)》
一、經(jīng)評審的最低價中標(biāo)的優(yōu)點
經(jīng)評審的最低價中標(biāo)切中了招投標(biāo)制度關(guān)于競爭性的要害，減輕了評標(biāo)專家主觀因素的干擾，優(yōu)點如下：定標(biāo)原則單一、易于監(jiān)督，能有效防止招投標(biāo)中的暗箱操作；評標(biāo)工作充分透明，投標(biāo)人對不中標(biāo)的原因清楚明了；從最低價評起，只要評出符合中標(biāo)條件的投標(biāo)時，高出該價格的投標(biāo)便無需再評，大大地減少了評標(biāo)工作量，使得評標(biāo)專家有充分的時間對投標(biāo)文件進行評審，評標(biāo)結(jié)果也更加科學(xué)合理、公平公正；在電子評標(biāo)系統(tǒng)的配合下，使大規(guī)模的集中招標(biāo)采購變得簡單，資源配置的成本大大降低，不僅節(jié)約了采購資金，而且有利于規(guī)范招標(biāo)采購市場，對防止招投標(biāo)中的商業(yè)賄賂效果明顯。
二、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法在實施中存在的問題
經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法理論上是一個比較完善的評標(biāo)方法，但我國的實踐證明，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法的運用結(jié)果卻不盡如人意，出現(xiàn)的主要問題有：投標(biāo)人惡意壓低投標(biāo)報價以達到中標(biāo)目的，但中標(biāo)后卻使用各種索賠手段導(dǎo)致決算價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中標(biāo)價，使低價中標(biāo)失去意義；評標(biāo)委員會對是否不低于成本價很難確定；低價中標(biāo)后，如高價索賠不能實現(xiàn)，就偷工減料、導(dǎo)致中標(biāo)項目存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題；低價中標(biāo)后，由于利潤空間很小，就大幅度壓縮生產(chǎn)管理成本，導(dǎo)致中標(biāo)項目出現(xiàn)安全生產(chǎn)隱患；低價中標(biāo)人資金不足，拖欠工人工資，拖欠材料款，引起社會矛盾。
以上問題使得很多人對低價中標(biāo)抱著懷疑態(tài)度，認(rèn)為經(jīng)評審的最低價中標(biāo)在現(xiàn)實中根本行不通，甚至很多專家建議廢除最低投標(biāo)價法。最低投標(biāo)價法在國際上有很多成功的經(jīng)驗，為什么在中國卻有這么多失敗的教訓(xùn)，最低投標(biāo)價法在中國到底可不可行?
三、我國的招投標(biāo)市場環(huán)境
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“分散管理”的監(jiān)督管理體制的設(shè)計，導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動陷入有法可依、無法執(zhí)行的尷尬局面。分散管理體制的弊端是管理職能交叉、條塊分割、行業(yè)地區(qū)壟斷、政出多門、排排坐吃果果等，嚴(yán)重妨害了統(tǒng)一、有序、公平競爭的招投標(biāo)市場的形成。在分散管理的監(jiān)管體制下，很多時候采購人、主管機關(guān)、監(jiān)管機關(guān)都是同一主體，各監(jiān)管部門既是運動員又是裁判員，各自管理部門內(nèi)的招投標(biāo)，監(jiān)管職能被嚴(yán)重弱化，監(jiān)管職能弱化的結(jié)果就是普遍存在的商業(yè)賄賂和暗箱操作。
我國投資體制實行項目法人負(fù)責(zé)制，但對于國有資金投資項目，項目法人并不是實際的出資人，而是實際出資人的委托代理人，由于缺乏信托責(zé)任以及違法成本過低等原因，有些代理人不惜以犧牲項目的投資及質(zhì)量來換取權(quán)力尋租的利益。在招標(biāo)代理活動中，招標(biāo)代理機構(gòu)受招標(biāo)人的委托，不可能完全從公平與效率角度出發(fā)來進行招標(biāo)工作，它受制于項目法人手中的權(quán)力，不得不按照項目法人的意愿盡可能促使項目法人傾向的投標(biāo)人在形式上合法中標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對招投標(biāo)活動中評標(biāo)專家委員會的地位進行了界定，減少了項目法人對定標(biāo)的影響，理論上體現(xiàn)了項目評標(biāo)的民主化、科學(xué)化。但是，評標(biāo)委員會在實際運作中多多少少受制于招標(biāo)代理機構(gòu)，間接受制于項目法人，評標(biāo)制度設(shè)計上的功能在實際操作中被大大弱化。
由于體制、機制上的原因，目前中國特有的承包商體制(包工頭以法人名義參加項目招投標(biāo))，從某種意義上操縱著招投標(biāo)活動中各方交易主體，對權(quán)力的尋租起到了推波助瀾的作用，同時也成為了最低價中標(biāo)制度有效實施的障礙。
四、實施最低投標(biāo)價法的關(guān)鍵是完善風(fēng)險約束機制和市場監(jiān)管機制
項目單位應(yīng)加強中標(biāo)項目洽商變更的管理。在不少工程的施工過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)更改設(shè)計、追加投資的問題，一個重要原因就是設(shè)計深度不夠，造成大量的洽商變更，工程造價不斷上升，結(jié)果是決算價大大高于中標(biāo)價，使得經(jīng)評審的最低價中標(biāo)失去了意義。建議建設(shè)單位在與勘察、設(shè)計單位簽訂合同時，應(yīng)明確責(zé)任，對由于勘察、設(shè)計失誤造成工程造價上升，勘察、設(shè)計單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，這樣有利于強化勘察、設(shè)計單位的責(zé)任意識，避免投標(biāo)人抓住勘察、設(shè)計上的漏洞，在中標(biāo)后，屢屢提出更改設(shè)計，增加造價，最終達到追加工程款、增加利潤的目的。
做好招標(biāo)文件的編寫和招標(biāo)評審工作。最低投標(biāo)價法并不是誰的報價最低，誰就中標(biāo)，如果僅以報價高低來取舍，就不是真正的最低投標(biāo)價法?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，投標(biāo)應(yīng)當(dāng)能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外。建設(shè)單位要對投標(biāo)單位進行資格審查，評標(biāo)專家要對最低報價進行充分必要的分析，招標(biāo)文件中有關(guān)資格條件以及廢標(biāo)條件的制定應(yīng)當(dāng)全面、合理、細(xì)致。如果最低報價的投標(biāo)人存在報價嚴(yán)重漏項或錯誤或其實施方案存在嚴(yán)重技術(shù)問題時，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。經(jīng)得起評審的最低報價，才能成為最終的中標(biāo)價。
實行工程保險和履約擔(dān)保制度。以最低價中標(biāo)的項目，利潤一般比較薄，降低了中標(biāo)人抗風(fēng)險的能力，為了合理的降低和規(guī)避風(fēng)險，招標(biāo)人應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，采用現(xiàn)代經(jīng)濟手段來化解和規(guī)避“合理低價中標(biāo)”中存在的風(fēng)險，事先安排好預(yù)防風(fēng)險的工程擔(dān)保措施，把工程保險特別是責(zé)任保險以及工程保證擔(dān)保作為控制工程風(fēng)險的兩個主要手段，一旦產(chǎn)生質(zhì)量事故、工期延誤等問題，就能有效地轉(zhuǎn)移化解風(fēng)險，最大限度地挽回經(jīng)濟損失。工程保險和工程擔(dān)保的突出作用在于，不是單純地實施經(jīng)濟補償，而是著眼于風(fēng)險防范。因此，它們早就被國際工程管理和建設(shè)市場所廣泛地接受和應(yīng)用。只有大力推行工程擔(dān)保和工程保險制度，建立成熟的市場環(huán)境，才有可能真正實現(xiàn)“合理低價中標(biāo)”。
加強項目建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管和結(jié)算審計。應(yīng)杜絕隨意更改設(shè)計和調(diào)整工程量，防止投標(biāo)人低價中標(biāo)后追加工程價款。工程質(zhì)量監(jiān)督部門要重點做好低價中標(biāo)項目的質(zhì)量監(jiān)督工作，加強工程各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。
建立誠信考核管理體系。對參與招投標(biāo)活動的各方當(dāng)事人進行誠信記錄和考核，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的懲戒制度和公示制度，對失信者在各方面給予更加嚴(yán)格的監(jiān)督管理，應(yīng)該讓失信者付出沉重代價。
總之，最低投標(biāo)價法中存在的問題需要系統(tǒng)性解決，需要各種制度的配套和完善。
五、最低投標(biāo)價法既符合法律規(guī)定，又符合市場經(jīng)濟法則，它將成為招投標(biāo)制度改革的必然
招投標(biāo)的本質(zhì)就是“競爭”，競爭必然使得價格降低，這是市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律。招投標(biāo)實行經(jīng)評審的最低價中標(biāo)，這在經(jīng)濟發(fā)達國家的采購中早已得到廣泛運用并成為一種國際慣例，它體現(xiàn)了公開、公平、競爭的市場法則，其突出優(yōu)點是能最大限度地節(jié)省投資，實現(xiàn)投資效益最大化。2000年1月1日開始施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，為最低投標(biāo)價法在中國建設(shè)工程招標(biāo)中的應(yīng)用提供了法律依據(jù)。
隨著我國各個領(lǐng)域?qū)ν忾_放腳步的加快，為了和國際接軌，加快推行最低投標(biāo)價法的招投標(biāo)評標(biāo)辦法已經(jīng)成為一種趨勢，應(yīng)盡快建立和健全與之相配套的市場競爭機制、風(fēng)險約束機制、市場監(jiān)管機制，以推動最低投標(biāo)價法的廣泛應(yīng)用。
來源：《中國招標(biāo)投標(biāo)》
