完善立法 讓政府采購為自主創(chuàng)新護航
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發(fā)布日期：2010年12月08日
我國2007年年底啟動的加入WTO《政府采購協(xié)定》（簡稱GPA）進程已進入實質性談判階段。加入GPA，我國面臨的挑戰(zhàn)不少，其中構建促進自主創(chuàng)新的政府采購法律體系是急需完成的重大任務之一。
我國自主創(chuàng)新產品政府采購制度建設逐步加快
2002年頒布的《政府采購法》確立了“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發(fā)展政策目標”的原則，并規(guī)定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。
2006年，通過政府采購推動自主創(chuàng)新的工作真正啟動。這一年，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布，《綱要》明確提出“實施促進自主創(chuàng)新的政府采購”，同時規(guī)定“制定《中華人民共和國政府采購法》實施細則，鼓勵和保護自主創(chuàng)新。建立政府采購自主創(chuàng)新產品協(xié)調機制。對國內企業(yè)開發(fā)的具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府實施首購政策。對企業(yè)采購國產高新技術設備提供政策支持。通過政府采購，支持形成技術標準”。隨后，國務院制定的《實施<國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）>若干配套政策》提出“建立財政性資金采購自主創(chuàng)新產品制度”、“改進政府采購評審方法，給予自主創(chuàng)新產品優(yōu)先待遇”、“建立激勵自主創(chuàng)新的政府首購和訂購制度”、“建立本國貨物認定制度和購買外國產品審核制度”、“發(fā)揮國防采購扶持自主創(chuàng)新的作用”等5項要求。同年，科技部聯(lián)合財政部、國家發(fā)改委出臺了《國家自主創(chuàng)新產品認定管理辦法(試行)》，財政部發(fā)布了《關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》。
此后，相關的制度建設步伐明顯加快。2007年，財政部發(fā)布《自主創(chuàng)新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府采購合同管理辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府首購和訂購管理辦法》等4部規(guī)范性文件，規(guī)定了政府采購自主創(chuàng)新產品的預算管理、合同管理、評審管理以及首購、訂購制度。同年12月，修訂后的《科學技術促進法》以法律的形式將政府采購確立為“推動全社會科學技術研究開發(fā)經費持續(xù)穩(wěn)定增長”的一項措施，并且明確規(guī)定對國內自主創(chuàng)新產品和服務實行政府采購、首購及訂購。2009年，科技部、國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布了《國家自主創(chuàng)新產品認定工作的通知》。今年上半年，國務院法制辦和財政部分別就《政府采購法實施條例（征求意見稿）》和《政府采購本國產品管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。
透視政府采購制度中存在的三大主要問題
1．政府采購促進自主創(chuàng)新的功能定位不明
現行政府采購基本法《政府采購法》關于政府采購功能定位的規(guī)定是其第一條和第九條。第一條主要強調了政府采購的“提高政府采購資金的使用效益”和“促進廉政建設”功能，第九條規(guī)定了政府采購幫助實現國家保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等經濟和社會發(fā)展政策目標的功能。很顯然，在《政府采購法》的框架里，前者是主要功能，后者是輔助性功能。而且在輔助性功能中，也沒有明確提出“促進自主創(chuàng)新”的政策目標。這是與《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將政府采購列為促進自主創(chuàng)新的主要手段之一的地位不相稱的，也是與世界各國關于政府采購的基本功能定位不一致的。
2．政府采購范圍過窄
目前，國有企業(yè)沒有納入政府采購主體范圍，工程采購、通過銀行借款或向公眾發(fā)行債券等方式取得的非財政性資金采購基本脫離政府采購制度規(guī)范。采購范圍的限制影響了我國政府采購的規(guī)模效應和采購功能的發(fā)揮?？v向來看，我國政府采購規(guī)模擴大迅速；橫向相比，我國政府采購占GDP的比重遠遠低于發(fā)達國家。
3．制度規(guī)范層次低、操作性不強、約束力不夠、銜接不暢
一是規(guī)范層次低?，F行制度中，除了《政府采購法》和《科學技術進步法》兩部法律外，其他主要為無法納入法律體系的國務院、財政部以及地方政府的規(guī)范性文件。在法律和規(guī)范性文件之間，似乎沒有行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等可以稱之為法律的制度規(guī)范。
二是操作性不強?！墩少彿ā窙]有規(guī)定政府采購自主創(chuàng)新產品的內容，也沒有對采購國貨作出具體規(guī)定，國務院至今也沒有制定出政府采購的國貨認定標準和程序。新修訂的《科學技術進步法》雖然規(guī)定了國內自主創(chuàng)新產品、服務的政府采購、首購與訂購制度，但沒有具體可操作的內容。有關部委制定的《國家自主創(chuàng)新產品認定管理辦法(試行)》、《財政部關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》等也都存在程度不同的操作性不強問題。
三是約束力不夠。一方面，《政府采購法》、《科學技術進步法》沒有規(guī)定明確的自主創(chuàng)新產品政府采購義務及其責任。另一方面，主要以規(guī)范性文件為載體、且操作性不強的自主創(chuàng)新產品政府采購制度效力有限，不可能設定行政處罰、刑事處罰及民事賠償等法律責任機制，因此存在比較嚴重的義務與責任不匹配問題。沒有與義務相匹配的法律責任，就無法保證自主創(chuàng)新產品政府采購的有效開展。
四是銜接不暢。銜接《政府采購法》與部委規(guī)范性文件的行政法規(guī)“政府采購法實施條例”至今未能出臺，導致相關制度之間存在較為嚴重的脫節(jié)現象。此外，中央和地方的規(guī)范性文件之間也存在程度不同的銜接不夠問題。一些地方有可能以采購本地自主創(chuàng)新產品為由實現其地方保護的目的。
促進自主創(chuàng)新還須盡快完善政府采購立法
自主創(chuàng)新產品政府采購制度的建設應當借鑒其他國家立法經驗，充分考慮國情和我國即將加入WTO政府采購協(xié)定的實際，重點突破，逐步完善。
1．盡快出臺《政府采購法實施條例》
《政府采購法實施條例（征求意見稿）》征求意見已近一年，應當盡快出臺。通過該部行政法規(guī)，明確界定國貨的認定標準和程序，規(guī)定違反采購國貨義務的法律責任。同時，明確工程采購等的適用法律問題，適度擴大政府采購范圍。
2．盡快啟動《政府采購法》及《招標投標法》的修訂程序
加入WTO政府采購協(xié)定，我國必須盡快啟動《政府采購法》和《招標投標法》的修訂程序。我國現行的《政府采購法》關于政府采購的功能定位、范圍、程序、糾紛解決等方面的規(guī)定不僅本身不合理，而且有些不符合WTO政府采購協(xié)定的基本要求，急需修改。同時，《政府采購法》與《招標投標法》之間存在矛盾沖突，亟待解決。
3．提升規(guī)范層次，構建自主創(chuàng)新產品政府采購法律體系
我國自主創(chuàng)新產品政府采購法律體系應以《政府采購法》為龍頭，以一定數量的行政法規(guī)、部門規(guī)章等為基礎構建。因此，需要在及時總結經驗的基礎上，不斷提升規(guī)范性文件的層次，最終形成功能定位明確、范圍合理劃定、程序公開公正、糾紛解決便民高效，權責一致、易于操作的政府采購自主創(chuàng)新產品法律體系。當然，從長遠來看，我國有必要制定《購買中國貨法》，明確規(guī)定政府必須承擔購買中國制造產品的義務，及其違反該義務的責任，實現政府采購推進自主創(chuàng)新的目標。
來源：科技日報
我國自主創(chuàng)新產品政府采購制度建設逐步加快
2002年頒布的《政府采購法》確立了“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發(fā)展政策目標”的原則，并規(guī)定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。
2006年，通過政府采購推動自主創(chuàng)新的工作真正啟動。這一年，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布，《綱要》明確提出“實施促進自主創(chuàng)新的政府采購”，同時規(guī)定“制定《中華人民共和國政府采購法》實施細則，鼓勵和保護自主創(chuàng)新。建立政府采購自主創(chuàng)新產品協(xié)調機制。對國內企業(yè)開發(fā)的具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府實施首購政策。對企業(yè)采購國產高新技術設備提供政策支持。通過政府采購，支持形成技術標準”。隨后，國務院制定的《實施<國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）>若干配套政策》提出“建立財政性資金采購自主創(chuàng)新產品制度”、“改進政府采購評審方法，給予自主創(chuàng)新產品優(yōu)先待遇”、“建立激勵自主創(chuàng)新的政府首購和訂購制度”、“建立本國貨物認定制度和購買外國產品審核制度”、“發(fā)揮國防采購扶持自主創(chuàng)新的作用”等5項要求。同年，科技部聯(lián)合財政部、國家發(fā)改委出臺了《國家自主創(chuàng)新產品認定管理辦法(試行)》，財政部發(fā)布了《關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》。
此后，相關的制度建設步伐明顯加快。2007年，財政部發(fā)布《自主創(chuàng)新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府采購合同管理辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產品政府首購和訂購管理辦法》等4部規(guī)范性文件，規(guī)定了政府采購自主創(chuàng)新產品的預算管理、合同管理、評審管理以及首購、訂購制度。同年12月，修訂后的《科學技術促進法》以法律的形式將政府采購確立為“推動全社會科學技術研究開發(fā)經費持續(xù)穩(wěn)定增長”的一項措施，并且明確規(guī)定對國內自主創(chuàng)新產品和服務實行政府采購、首購及訂購。2009年，科技部、國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布了《國家自主創(chuàng)新產品認定工作的通知》。今年上半年，國務院法制辦和財政部分別就《政府采購法實施條例（征求意見稿）》和《政府采購本國產品管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。
透視政府采購制度中存在的三大主要問題
1．政府采購促進自主創(chuàng)新的功能定位不明
現行政府采購基本法《政府采購法》關于政府采購功能定位的規(guī)定是其第一條和第九條。第一條主要強調了政府采購的“提高政府采購資金的使用效益”和“促進廉政建設”功能，第九條規(guī)定了政府采購幫助實現國家保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等經濟和社會發(fā)展政策目標的功能。很顯然，在《政府采購法》的框架里，前者是主要功能，后者是輔助性功能。而且在輔助性功能中，也沒有明確提出“促進自主創(chuàng)新”的政策目標。這是與《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將政府采購列為促進自主創(chuàng)新的主要手段之一的地位不相稱的，也是與世界各國關于政府采購的基本功能定位不一致的。
2．政府采購范圍過窄
目前，國有企業(yè)沒有納入政府采購主體范圍，工程采購、通過銀行借款或向公眾發(fā)行債券等方式取得的非財政性資金采購基本脫離政府采購制度規(guī)范。采購范圍的限制影響了我國政府采購的規(guī)模效應和采購功能的發(fā)揮?？v向來看，我國政府采購規(guī)模擴大迅速；橫向相比，我國政府采購占GDP的比重遠遠低于發(fā)達國家。
3．制度規(guī)范層次低、操作性不強、約束力不夠、銜接不暢
一是規(guī)范層次低?，F行制度中，除了《政府采購法》和《科學技術進步法》兩部法律外，其他主要為無法納入法律體系的國務院、財政部以及地方政府的規(guī)范性文件。在法律和規(guī)范性文件之間，似乎沒有行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等可以稱之為法律的制度規(guī)范。
二是操作性不強?！墩少彿ā窙]有規(guī)定政府采購自主創(chuàng)新產品的內容，也沒有對采購國貨作出具體規(guī)定，國務院至今也沒有制定出政府采購的國貨認定標準和程序。新修訂的《科學技術進步法》雖然規(guī)定了國內自主創(chuàng)新產品、服務的政府采購、首購與訂購制度，但沒有具體可操作的內容。有關部委制定的《國家自主創(chuàng)新產品認定管理辦法(試行)》、《財政部關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》等也都存在程度不同的操作性不強問題。
三是約束力不夠。一方面，《政府采購法》、《科學技術進步法》沒有規(guī)定明確的自主創(chuàng)新產品政府采購義務及其責任。另一方面，主要以規(guī)范性文件為載體、且操作性不強的自主創(chuàng)新產品政府采購制度效力有限，不可能設定行政處罰、刑事處罰及民事賠償等法律責任機制，因此存在比較嚴重的義務與責任不匹配問題。沒有與義務相匹配的法律責任，就無法保證自主創(chuàng)新產品政府采購的有效開展。
四是銜接不暢。銜接《政府采購法》與部委規(guī)范性文件的行政法規(guī)“政府采購法實施條例”至今未能出臺，導致相關制度之間存在較為嚴重的脫節(jié)現象。此外，中央和地方的規(guī)范性文件之間也存在程度不同的銜接不夠問題。一些地方有可能以采購本地自主創(chuàng)新產品為由實現其地方保護的目的。
促進自主創(chuàng)新還須盡快完善政府采購立法
自主創(chuàng)新產品政府采購制度的建設應當借鑒其他國家立法經驗，充分考慮國情和我國即將加入WTO政府采購協(xié)定的實際，重點突破，逐步完善。
1．盡快出臺《政府采購法實施條例》
《政府采購法實施條例（征求意見稿）》征求意見已近一年，應當盡快出臺。通過該部行政法規(guī)，明確界定國貨的認定標準和程序，規(guī)定違反采購國貨義務的法律責任。同時，明確工程采購等的適用法律問題，適度擴大政府采購范圍。
2．盡快啟動《政府采購法》及《招標投標法》的修訂程序
加入WTO政府采購協(xié)定，我國必須盡快啟動《政府采購法》和《招標投標法》的修訂程序。我國現行的《政府采購法》關于政府采購的功能定位、范圍、程序、糾紛解決等方面的規(guī)定不僅本身不合理，而且有些不符合WTO政府采購協(xié)定的基本要求，急需修改。同時，《政府采購法》與《招標投標法》之間存在矛盾沖突，亟待解決。
3．提升規(guī)范層次，構建自主創(chuàng)新產品政府采購法律體系
我國自主創(chuàng)新產品政府采購法律體系應以《政府采購法》為龍頭，以一定數量的行政法規(guī)、部門規(guī)章等為基礎構建。因此，需要在及時總結經驗的基礎上，不斷提升規(guī)范性文件的層次，最終形成功能定位明確、范圍合理劃定、程序公開公正、糾紛解決便民高效，權責一致、易于操作的政府采購自主創(chuàng)新產品法律體系。當然，從長遠來看，我國有必要制定《購買中國貨法》，明確規(guī)定政府必須承擔購買中國制造產品的義務，及其違反該義務的責任，實現政府采購推進自主創(chuàng)新的目標。
來源：科技日報
