《中國經(jīng)濟周刊》記者 王紅茹|北京報道
關于中國政府采購，爭議一直不斷。最近一次“質(zhì)疑”中國政府采購的，是擁有1600余家會員企業(yè)的中國歐盟商會。
4月20日，中國歐盟商會發(fā)布了長達60頁的首部研究中國公共采購市場的調(diào)查報告——《中國的公共采購：歐盟企業(yè)在中國參與公共采購合同競標的經(jīng)驗》（下稱《報告》）?！秷蟾妗贩Q，中國公共采購市場總規(guī)?；虺?萬億元人民幣，外資企業(yè)在政府采購中飽受歧視，還提出了政府采購系統(tǒng)進一步改革的必要性和系列建議。這是繼去年中國美國商會發(fā)表類似白皮書后的又一份報告。
值得注意的是，《報告》采用了“公共采購”這一概念。西北大學國際法學院副教授楊蔚林認為，其目的是擴大我國現(xiàn)行的政府采購制度的適用范圍。
中國歐盟商會、中國美國商會作為企業(yè)的代言人，雖然不是官方代表，但是在美國、歐盟，企業(yè)對政府產(chǎn)生的影響很大，“他們的政府就是為企業(yè)服務的”。由此，專家分析認為，目前中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的談判還在進行當中，此舉可視為是美國、歐盟的施壓手段，其真實用意是催促中國盡快大范圍開放公共采購市場。
年底前將出第三份出價清單
GPA是WTO的一項諸邊協(xié)議（相對多邊協(xié)議而言，且屬于自愿加入），目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易，由WTO成員自愿簽署。
目前WTO成員國共有153個。 而在WTO的政府采購委員會中，GPA成員國目前共有41個。如果將歐盟諸國視為一個成員，則GPA成員只有14個。
WTO成員數(shù)與GPA成員數(shù)之所以不對等，主要是因為以前沒有對加入WTO的成員國提出一定要加入GPA的要求。隨著WTO成員國的增加，一些新的成員國在與WTO談判的過程中，加入GPA就成為加入WTO的一個條件。
其實，這并非針對所有加入WTO的成員國，只有對類似中國這樣大的經(jīng)濟體，提出的要求會高一些。畢竟，中國這個龐大的經(jīng)濟體，讓美國、歐盟更為重視。中國加入WTO，成為他們進入中國政府采購市場的重要契機。
“中國肯定不是自愿提出來加入GPA的，是美國、歐盟對中國加入WTO時提出來的要求。只有承諾加入GPA，才能同意加入WTO，這也是后來者的一個劣勢?！?nbsp;對外經(jīng)貿(mào)大學中國WTO研究院副院長屠新泉向《中國經(jīng)濟周刊》表示。當然，加入GPA并非完全對中國不利。GPA成員國比如美國的政府采購規(guī)定，禁止購買外國貨，中國加入之后，很自然地，就可以進入美國的政府采購市場。“雖然美國的政府采購市場對外國貨多少有些限制，但是加入之后，至少有這個機會了，否則就完全沒有機會?！?
中國目前是《政府采購協(xié)議》的觀察員，在 2001 年加入WTO后，中國承諾擇機啟動加入GPA的談判，并于2007年底啟動談判。
2007 年 12 月，中國提交了第一個GPA出價清單。出價清單是申請方單方面提出的開放范圍，包括納入政府采購范圍的采購實體和采購項目以及門檻價等。出價清單包括五個附件：附件一是中央級實體單位；附件二是次中央政府，主要是省級政府，也包括地市級政府；附件三是其他實體；附件四是服務；附件五是工程。GPA中的采購類型分為三種：貨物、服務和工程；目前，貨物還沒有列入單獨附件。每個附件都有備注，用來定義五個附件開放范圍的大小和條件。
中國提交的第一份GPA出價清單中，附件一包括中央級實體單位50個，如外交部、國家發(fā)改委等部委；關于地方政府的附件二未編列，附件三目前羅列的實體都是事業(yè)單位，國企暫未列入。但美國和歐盟并不滿意，表示“深感失望”；時隔兩年半之后，中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話加快了中國修改GPA出價清單的進程，2010年6月底，中國政府向WTO遞交了第二份出價清單。
據(jù)悉，這份最新提交的出價清單是在 2007 年的基礎上，中國對自主創(chuàng)新產(chǎn)品以及國貨優(yōu)先等政策都作出了調(diào)整，并將該協(xié)議的施行期從加入后的15 年縮短為 5 年；同時，新增了 15 個政府機構；此外，服務、工程也增加了一些內(nèi)容。WTO內(nèi)部人士向記者表示，該份出價清單的細節(jié)尚未公布，“由于這是談判中的出價，因而WTO本身不會公開披露更多細節(jié)。目前還處于保密狀態(tài)?！?
盡管如此，新增的 15 個政府機構是什么，仍引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的猜想。
“依然不是地方政府，還是中央機構。因為還有一些中央機構沒有列入。我國的機構比較復雜，所謂的事業(yè)單位在性質(zhì)上不是太明確，所以第二次清單做了一些補充，增加了一些‘委員會’之類的單位?！?nbsp;對外經(jīng)貿(mào)大學中國WTO研究院副院長屠新泉說。
《中國經(jīng)濟周刊》了解到的最新的消息是，中國承諾在今年年底前出第三份出價清單。
按常理，GPA的談判應該是由WTO的政府采購委員會主持進行的多邊談判，但在實際談判的過程中，主要是在中美和中歐之間進行，其實是雙邊談判。而目前雙方談判的分歧是國有企業(yè)是否納入中國GPA出價清單。
國有企業(yè)是談判重點
在GPA談判的關鍵時刻，美國、歐盟接連向中國的政府采購發(fā)起沖擊。
先是去年中國美國商會發(fā)布的《美國企業(yè)在中國》白皮書，質(zhì)疑中國的政府采購開放度不夠，今年4月20日，中國歐盟商會的《報告》再次發(fā)難中國。
楊蔚林表示，“《報告》采用公共采購概念必然導致政府采購制度范圍的擴大，即還包括我國國有、國控企業(yè)為主體的采購行為?！?
《報告》對整體公共采購市場的定義為：中央政府、中央下屬各級政府和其他公共實體以及國有企業(yè)和地方機構舉行的，并且相關項目被視為涉及公共利益或使用公共資金的招標。
此定義讓GPA談判的難度大增。
“美國、歐盟跟中國進行的GPA談判中，其主要目標是盡最大可能開放中國政府采購市場，開放市場就意味著出價清單中五個附件的范圍要盡可能擴大，總備注要盡可能地減少限制條件。” 中央財經(jīng)大學政府采購與公共工程研究中心主任曹富國說。
目前，中國提交的GPA出價清單中，附件二（地方政府）、附件三（國有企業(yè)）、附件四（服務）是談判的重點，“尤其是在附件三（國有企業(yè)）這個問題上談判沖突得更厲害?！?
國有企業(yè)在我國是一個關系國計民生的基礎性部門，所占整個經(jīng)濟的比重總量很大，采購支出比重可能超過政府部門。曹富國認為：“在整個GPA的現(xiàn)有成員國中，中國的國有企業(yè)是他們覬覦已久的，當然希望盡可能大地開放。”
但是，中國在是否開放國有企業(yè)方面并非沒有話語權?！爸袊m然承諾了加入GPA，但是對于加入的時間、條件并沒有做出具體承諾。如果談判結果不利于中國，中國可以一直不結束談判?！蓖佬氯f。
政府采購市場規(guī)模到底有多大？
根據(jù)《報告》調(diào)查估算，在中國快速發(fā)展的經(jīng)濟中，中國公共采購占的比重超過20%，市值估值超過7萬億元人民幣。
7萬億元的數(shù)字從何而來？
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院教授焦建國向《中國經(jīng)濟周刊》分析，7萬億元人民幣是中國歐盟商會援引經(jīng)合組織（OECD）研究的數(shù)據(jù)，即公共采購平均占據(jù)一國GDP的比重約為12%～20%。中國的GDP 2009年是34.09萬億，2010年是39.80萬億，按20%估算，中國公共采購市場約7萬億元人民幣。
而此前中國官方的政府采購市場規(guī)模數(shù)據(jù)是7000億元人民幣，約為歐盟此次報告數(shù)據(jù)的1/10。
雙方發(fā)生分歧的最主要原因，在焦建國看來是中國官方的“政府采購”與中國歐盟商會的“公共采購”兩者口徑不同。
中國實施政府采購是近10年的事。相關的兩部主要法律《招投標法》和《政府采購法》分別于2000年和2003年生效。中國法律規(guī)定的政府采購是：國家機關、事業(yè)單位和社會團體使用財政性資金的購買行為。而在西方國家，采購范圍比中國寬泛，不僅包括政府預算購買貨物、工程和服務項目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、停車場、港口等公共基礎設施項目。
“中國官方公布的是‘窄口徑’的實際數(shù)據(jù)，而歐盟公布的是‘寬口徑’的整個市場空間的估算數(shù)據(jù)。” 焦建國據(jù)此推斷，該《報告》從瞄準中國這個巨大市場的角度出發(fā)，有其市場目的。
7萬億元人民幣估值是否正確？外企在政府采購中是否受到歧視？這些問題或許還將出現(xiàn)在中國加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)的談判中。
嘉賓
劉尚希
財政部財政科學研究所副所長
焦建國
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學
財政稅務學院教授
馬海濤
中央財經(jīng)大學財政學院院長
曹富國
中央財經(jīng)大學政府采購
與公共工程研究中心主任
梅新育
商務部國際貿(mào)易
經(jīng)濟合作研究院副研究員
7萬億元人民幣估值是否正確？
《報告》：中國目前整體公共采購市場的價值估計超過7萬億元人民幣，約占中國GDP的20%。
梅新育：中國歐盟商會的數(shù)據(jù)根本經(jīng)不起推敲，中國歐盟商會的數(shù)據(jù)完全錯了。我國2009年財政收入68518.30億元，財政支出76299.93億元；2010年全國財政收入83080.32億元，加上預算安排從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，使用的收入總量為83180.32億元，全國財政支出89575.38億元。在財政支出總額中，人員工資、教育、衛(wèi)生、文化、安全等領域是不能劃入政府采購范疇的，歐盟的那個說法是把我們2009年全部財政支出都列入政府采購范疇了，這種說法很缺乏常識。
地方政府是否一定要納入政府采購清單？
《報告》：中國的政府采購有一大部分（約為 80%）是在地方進行的，但 《政府采購協(xié)議》控制清單（即出價清單）中不含任何地方政府機構。
馬海濤：地方政府到底能不能開放？首先要循序漸進地開放，不能盲目。中國的地方很特殊，有很多少數(shù)民族地區(qū)，還有很多經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)；而GPA是一個富人俱樂部，全球這么多國家，加入GPA的國家才有多少？
雖然加入GPA是WTO的部分，但是這里面畢竟涉及到很多問題，政治上的因素要考慮多一點，比如國家主權問題，還有民族產(chǎn)業(yè)的保護問題。不能說西方一些國家要求什么，我們就必須要滿足什么。作為發(fā)展中國家，還是要慎重。其次，要在制度完善的情況下，再來討論這個問題。中國本身《政府采購法》都不是很完善，怎么對外開放？第三，市場的開放要考慮是利大于弊還是弊大于利。即便是我們真正開放了，能不能要到我們需要的東西？我們的企業(yè)能否適應這種國際市場的競爭？所以，開放還必須堅持對等的原則。
曹富國：美國五十多個州，只開放了三十多個州。加拿大一個次中央政府都沒有放進去，只放了中央政府，為什么卻要求我們國家把次中央政府放進去！歐盟從企業(yè)的角度，從做生意的角度，開放與否他是在吆喝，有聲音很正常，但是這個開放不是沒有原則的，是有游戲規(guī)則的，開放是對等的，從理論上，只有得大于失、他的市場對中國有潛在的利益，才給開放。
國企采購應否納入政府采購？
《報告》：國有企業(yè)為公共項目進行的采購也在大型基礎設施項目市場中占有很大比重，但納入《政府采購協(xié)議》的清單與初步出價清單相比沒有任何變化。中國官方的統(tǒng)計僅涵蓋根據(jù)中國的《政府采購法》開展的并由財政部監(jiān)督的采購項目，忽略了基礎建設和國企的數(shù)據(jù)。三峽大壩，奧運場館鳥巢、水立方，中國高鐵網(wǎng)絡等工程，都是中國官方定義未能涵蓋、但根據(jù)經(jīng)合組織標準應列入統(tǒng)計的公共采購項目。
馬海濤：2003年出臺《政府采購法》的時候，就沒有把國有企業(yè)列進來，一是因為政府采購畢竟是政府干預的事情，為了使國有企業(yè)能夠轉(zhuǎn)軌，政府盡量少干預企業(yè)的行為；二是當時考慮到中國的國有企業(yè)太復雜，各種情況都有，規(guī)模也比較大，而西方的國有企業(yè)規(guī)模很小。因此，在目前中國的政府采購還不是很完善的情況下，把國企完全納入進來，時機還不太成熟。WTO和GPA沒有完全的因果關系。任何一個國家也不可能完全開放，像美國在應對金融危機的時候提出購買美國貨是開放嗎？
曹富國：實質(zhì)上，我國整個政府采購市場在相當大的程度上已經(jīng)開放了，媒體報道的比如“只買貴的、只買外國貨，不買國貨”。而他們的市場對中國是不開放的。GPA市場不是WTO規(guī)則所能約束了的，WTO談的是普通消費市場，GPA是一個政府消費市場，是不受WTO一攬子義務的約束的。我們實質(zhì)上已經(jīng)相當大程度開放了，要是不開放，外國在華企業(yè)怎么進入的呢？
現(xiàn)在經(jīng)過評估，發(fā)現(xiàn)我國的企業(yè)根本進不去西方發(fā)達國家的政府市場，包括一些基礎設施也進不去。我國的出口市場主要在非洲等發(fā)展中國家?！墩少弲f(xié)議》連澳大利亞這些所謂的發(fā)達國家都沒有進去，還有一些大的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體比如印度、巴西、南非等，都覺得進去之后沒什么利益，也都沒進入?，F(xiàn)在反而是我們單方面給他們開放市場。
外企是否受到歧視？
《報告》：這類經(jīng)濟活動（公共采購）數(shù)量龐大，而且還在不斷增長，但相關的監(jiān)管框架卻顯得雜亂無章，例如政策不一致，實施情況也參差不齊。這嚴重阻礙了中國整體經(jīng)濟的效率和創(chuàng)新，并導致在華歐盟企業(yè)因此錯失許多商機。
中國歐盟商會主席戴杰：據(jù)估算，現(xiàn)在在華歐盟企業(yè)由于重復的政策法規(guī)以及差強人意的政策執(zhí)行與價值一萬億美元的市場無緣。透明、一視同仁的監(jiān)管方式對于這個巨大的市場至關重要。
劉尚希：歐盟如此“抱怨”，與中國美國商會去年發(fā)布的《美國企業(yè)在中國》白皮書，有“異曲同工”之妙。之所以如此，是因為美國、歐盟作為GPA的發(fā)起者，希望加快將中國拉進GPA，以打開中國的公共采購市場。其實，在中國政府采購實踐中，不但外國貨沒有受到歧視，而且由于我國有些部門和地方盲目追求洋貨，在政府采購中反而存在排斥國貨的現(xiàn)象。我國的政府采購過程是逐步開放的，在這個過程中，很多事情沒有談好，外國企業(yè)不可能一下子就進來，不可能達到完全開放的程度。按照WTO的規(guī)則，我國允許有適度的保護時間，開放是漸進的過程，這是一個國家的權利和主權。
焦建國：對于任何國家來說，政府采購政策的調(diào)整都要考慮到多重目的的協(xié)調(diào)。這里邊一個突出的問題是“提高政府采購資金的使用效益”與“維護國家利益和社會公共利益”兩個目標的協(xié)調(diào)。但無論如何，每個國家首先考慮的都是重視本國企業(yè)。即使加入GPA，中國納入國際管轄范圍的公共采購市場份額也只是一小部分，大部分甚至是絕大部分還是要優(yōu)先考慮本民族企業(yè)。這也是各國的通用做法。所謂“對外國企業(yè)一視同仁”永遠是相對的，“外國企業(yè)受歧視”的說法是值得商榷的。
來源：中國經(jīng)濟周刊
