如何理解并落實2013年全國政府采購工作會議提出的"四個轉(zhuǎn)變"改革思路？專家表示--
四個轉(zhuǎn)變指明方向 落實關(guān)鍵在制度設(shè)計
本期嘉賓：
孔 剛 廣東省政府采購中心主任
徐 進 湖北省政府采購中心副巡視員
馮俏彬 國家行政學院經(jīng)濟學部教授
主持人
本報記者 張斌偉
政府采購改革初期的出發(fā)點之一是反腐倡廉，法律、規(guī)章制度設(shè)計主要著眼點在于"程序正義"。但隨著我國市場經(jīng)濟水平的不斷提高，單純地追求"程序正義"已不能適應發(fā)展需要。政府采購從本質(zhì)上說是在滿足采購人需求的同時，提高財政性資金使用效益，保證采購過程公正廉潔，并發(fā)揮政策功能。
財政部提出要推動政府采購實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，既表明對當前形勢的清楚認識與積極應變，又顯示出對政府采購存在問題的準確把握和改革決心，非常必要、及時。
四個轉(zhuǎn)變順應形勢要求
財政部提出"四個轉(zhuǎn)變"， 既表明對當前形勢的清醒認識，又顯示出對政府采購存在問題的準確把握
主持人：財政部黨組成員、副部長劉昆在2013年全國政府采購工作會議上指出，當前和今后一個時期，深化政府采購制度改革就是要實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"：一是在制度目標上，要從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)"物有所值"轉(zhuǎn)變；二是在市場規(guī)范上，要從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變；三是在操作執(zhí)行上，要從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變；四是在監(jiān)管方式上，要從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變。請三位嘉賓對此談一談看法。
孔剛：財政部召開2013年全國政府采購工作會議，吹響了深化政府采購制度改革的號角。作為集中采購機構(gòu)的一員，我對劉昆副部長提到的"四個轉(zhuǎn)變"印象深刻。這是在總結(jié)十余年政府采購工作的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)階段存在的問題，從不同角度對深化政府采購制度改革提出的具體要求，是有關(guān)部門和機構(gòu)新時期推進政府采購制度改革的努力方向。
"四個轉(zhuǎn)變"中，最重要的是制度目標的轉(zhuǎn)變。要做到"用制度管采"、"用制度管人"，必須先完善各項規(guī)章制度。政府采購改革初期的一個很重要的出發(fā)點是反腐倡廉，法律制度設(shè)計主要著眼點在于"程序正義"。但隨著我國市場經(jīng)濟水平的不斷提高，單純地追求"程序正義"已不能適應發(fā)展需要。政府采購從本質(zhì)上說是在滿足采購人需求的同時，保證采購過程公正廉潔，并發(fā)揮政策功能。從這個角度看，提出"物有所值"等觀點是非常必要而且及時的。
徐進：明確"四個轉(zhuǎn)變"改革思路，為今后一個時期政府采購工作指明了方向。我認為，要真正實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，就應該在政府采購理念、采購辦法及機制等制度設(shè)計上進行大的變革。
馮俏彬：我國政府采購制度改革取得的成績有目共睹。但隨著改革向縱深推進，現(xiàn)行理念、模式、程序、方法、管理等已越來越多地顯示出與發(fā)展不相適應的方面。一是我國加入GPA在即，現(xiàn)行政府采購制度在一些方面并不完全符合GPA的基本精神，一場大的變動近在眼前；二是近年來黨中央、國務院積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批事項，大力倡導政府購買服務。
在新的形勢和要求下，財政部提出要推動政府采購實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，既表明對當前形勢的清楚認識與積極應變，又顯示出對政府采購存在問題的準確把握和改革決心，大方向值得肯定。
物有所值與提高政采資金使用效益目標一致
標的物如果不是"物有所值"，采購資金使用效益再好、節(jié)支率再高也毫無意義
主持人：《政府采購法》第一條規(guī)定了五大立法宗旨，即規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)。
請問三位嘉賓，"從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)’物有所值’轉(zhuǎn)變"與提高政府采購資金的使用效益是否矛盾？"物有所值"的標準是什么？監(jiān)管部門、操作機構(gòu)、采購人該如何實現(xiàn)"物有所值"的采購目標？
孔剛："物有所值"是提高政府采購資金的使用效益的精神體現(xiàn)。在目前的政府采購工作中，各方對價格的關(guān)注僅限于投標價、中標價，較為側(cè)重低價中標，這其實是不全面的。投標供應商的報價一般僅包含采購費用、安裝費用以及其他服務費用，各類后續(xù)費用無法涵蓋。在這樣的評價體系內(nèi)，評標時看起來便宜的選擇，全生命周期費用并不一定便宜；單臺設(shè)備便宜，但將其納入一個系統(tǒng)來考慮，未必對降低整個系統(tǒng)的費用有利。由此可見，單純以采購環(huán)節(jié)的節(jié)支率來評估政府采購效果是片面的。
我認為，監(jiān)管部門應出臺一套資產(chǎn)管理制度，從通用類項目入手，以全生命周期費用評估為主要原則，對政府采購相關(guān)各方進行引導；采購人要按照制度建立起有效的資產(chǎn)管理體系，對采購的設(shè)備、服務等標的自采購至使用壽命到期的各類費用予以登記管理，并據(jù)此編報后續(xù)相關(guān)采購計劃，合理安排預算。
集中采購機構(gòu)則要發(fā)揮專業(yè)特長，了解市場最新技術(shù)發(fā)展趨勢，協(xié)助監(jiān)管部門、采購人做好相關(guān)制度的制定及執(zhí)行工作，并編制相應的文件范本，協(xié)助完成履約、驗收以及實施效果考評等工作。通過這樣的體系既可以逐步實現(xiàn)"物有所值"的目標，也有助于財政部門建立新的監(jiān)管模式，進而實現(xiàn)"從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變"。
徐進：從政府采購的內(nèi)在要求看，"物有所值"與提高政府采購資金的使用效益不矛盾，兩者要達到的目標完全一致。標的物如果不能最大限度地滿足需求即"物有所值"，采購資金使用效益再好、節(jié)支率再高也毫無意義。
要實現(xiàn)"物有所值"的目標，并且使采購資金使用效益最大化，就要從觀念、制度設(shè)計上進行改革，實事求是地確定需求標準，逐步改變采購需求多由投標供應商提供的狀況，并按照有多少錢辦多少事的原則，發(fā)揮項目預算作為采購標準的作用，把采購結(jié)果數(shù)據(jù)運用好，上年實際采購額作為下年安排同一類項目預算的依據(jù)之一，改變目前預算與采購結(jié)果"兩張皮"的狀況。
馮俏彬：節(jié)約財政資金、推進反腐防腐是我國政府采購制度改革的初衷，當初將"節(jié)支防腐"作為制度設(shè)計目標與其時財政管理的形勢、突出問題是相適應的。政府采購作為財政管理的一個重要環(huán)節(jié)，本身的功能就在于實現(xiàn)"物有所值"和提高財政資金的使用效益。兩者只是表述不同，內(nèi)在含義是一致的。
至于"物有所值"的評價標準，則需要視不同的采購對象來確定，主要從競爭度方面分辨。例如市場上競爭充分、經(jīng)銷商家眾多的商品，"物有所值"的標準就容易界定。
實現(xiàn)"物有所值"的采購目標關(guān)鍵在三點，一是要有完備的采購產(chǎn)品價格信息，采購部門既可以充分利用已有的市場價格信息平臺，也可以通過與當?shù)氐膬r格協(xié)會、行業(yè)協(xié)會合作，建立相關(guān)的價格信息平臺。二是加強監(jiān)管，如實施采購價格抽查制度，監(jiān)管部門可不定期地分類抽查，對價格畸高的采購活動一查到底，嚴格追究責任；還可建立投訴制度，鼓勵供應商之間的相互監(jiān)督與舉報。三是強化問責，對政府采購過程中相關(guān)人員的違紀、違法行為實施行政問責和司法追究雙重處罰。
完善市場規(guī)則促競爭 力保公平公正
從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變，不是要弱化公平競爭，相反是為了強化競爭，進一步推動公平與公正
主持人：《政府采購法》第三條規(guī)定，政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。請問如何理解公平競爭與完善市場規(guī)則的關(guān)系？"從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變"是否意味著弱化公平競爭？
孔剛：這個變化并不意味著不注重公平競爭。公平競爭作為政府采購的基本原則之一早已深入人心，現(xiàn)在要做的是追求更高層次的目標--推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。實現(xiàn)這個目標既需要制度創(chuàng)新，也需要監(jiān)管部門、操作機構(gòu)、采購人、供應商的共同努力。
徐進：實際上，政府采購有競爭就行，沒有必要將競爭絕對化和擴大化，對參與競爭供應商的數(shù)量作出機械規(guī)定。結(jié)合多年的從業(yè)經(jīng)驗，我認為當前需要改變的是評審辦法和程序，將專家評審分為兩個階段。第一階段，由專家對需求及供應商投標方案進行評審，推薦擁有最佳投標方案的供應商。第二階段，組織專家對推薦供應商價格及商務進行評審，確定中標供應商。
專家評審定標制度安排有利有弊，最大問題是臨時組建的評審委員會主體責任不清晰。評審專家的作用限于提供技術(shù)支持和專業(yè)論證比較合理，商務談判則由"采購官"負責，這樣的制度安排既責任明確，又符合國際通行做法。
馮俏彬：公開、公平、公正是政府采購的靈魂與基本準則，也是政府采購制度建設(shè)的終極目標。完善市場規(guī)則不是要弱化公平競爭，相反是為了強化競爭，同時進一步推動公平與公正。
我國出臺的很多政府采購制度都著眼于程序規(guī)范，在執(zhí)行、績效評價、合同管理等方面比較弱，與完全的公開、公平、公正相距較遠。我們不時會聽到國內(nèi)供應商關(guān)于公平、公正的抱怨，來自國外供應商的壓力更大，應通過完善市場規(guī)則解決好這些問題。
推行采購官制度 實現(xiàn)專業(yè)化采購
從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，實行"采購官"制度是一個比較好的選擇
主持人：程序合規(guī)、行為規(guī)范、過程公開一直是眾多集中采購機構(gòu)操作項目時堅持的原則。對集中采購機構(gòu)來說，"從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變"是否意味著工作思路和原則要進行適當?shù)恼{(diào)整？請問專業(yè)化采購涵蓋哪些內(nèi)容？如何實現(xiàn)這一目標？
孔剛：很多政府采購規(guī)章制度是圍繞程序而制定，對集中采購機構(gòu)的考核也以程序合規(guī)為主，使得集中采購機構(gòu)淪為"跑龍?zhí)?的角色，甚至成為個別人逃避責任的擋箭牌，難以充分發(fā)揮為社會公共利益把關(guān)的作用及應有的政策功能，人才隊伍建設(shè)也容易停滯不前。
政府采購改革的新形勢對廣大集中采購機構(gòu)提出了新要求，也提供了一個更為廣闊的舞臺。我們應抓住天時、地利、人和的有利時機，大力推動專業(yè)化人才隊伍建設(shè)。我個人認為，集中采購機構(gòu)要想發(fā)展壯大，就必須走標準化、專業(yè)化、職業(yè)化、集約聯(lián)動采購之路。
徐進：實現(xiàn)政府采購專業(yè)化，"采購官"制度是一個方向，這就需要對目前實行的委托代理制度進行改革。政府采購顧名思義是政府的采購，理應由政府設(shè)立一個機構(gòu)代表政府行使采購權(quán)，成為執(zhí)行工作的責任主體。
現(xiàn)實情況是，政府采購執(zhí)行工作實行的是市場化的委托代理制度，采購權(quán)沒有賦予集中采購機構(gòu)統(tǒng)一行使，而是推行"雙軌制"，并形成了很長的委托代理鏈，這種制度安排帶來的問題非常明顯。一是責任缺失。沒有責任主體是委托代理制度最大的缺陷。整個采購過程中各當事方權(quán)利、責任、義務非常不匹配，多頭行使采購權(quán)，找不到責任主體，好像誰都在負責，實際上誰都不負責，出現(xiàn)問題后每個當事方都能找到推托責任的理由。二是成本過大。政府向企業(yè)采購貨物、工程和服務，卻要花一筆錢委托另一家代理公司購買，支出這筆費用根本沒必要。三是信息失真。政府采購不是簡單地買東西，而是要起到市場導向作用，實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。委托代理鏈太長，層次過多，相關(guān)各方都站在各自的立場和角度行事，政府采購好的愿望和意圖在傳遞過程就有可能走樣，最后達不到預期效果，政府采購管理目標很難貫徹落實到位。
既然委托社會中介代理政府采購項目要花一大筆錢，而且容易產(chǎn)生腐敗，何不把這筆錢用于集中采購機構(gòu)建立電子化平臺，培訓部門單位采購人員提升招標采購技能，使各部門單位責任明確？這是一個值得深思的問題。我認為，隨著電子化政府采購的興起，部門單位采購工作人員業(yè)務素質(zhì)提高，取消委托代理制度，實行專業(yè)化、職業(yè)化即"采購官"制度，應該是一個比較好的選擇。
馮俏彬：提高政府采購的專業(yè)化程度是當務之急。在政府采購改革初期重點追求程序合規(guī)是自然的，那時相當于建設(shè)大樓的第一步，一旦地基基本成型，就要追求建筑物的美觀。當前政府采購存在的價格高問題，在一定程度上可視為僅追求程序合規(guī)、專業(yè)化程度不高的產(chǎn)物。
從程序合規(guī)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化采購，首先要提高采購人員的專業(yè)知識。一是國內(nèi)財經(jīng)院?？砷_設(shè)政府采購專業(yè)，培養(yǎng)專門的采購人員；二是要對在崗的采購人員定期組織學習、交流和培訓，提高專業(yè)化技能；三是積極學習國外的經(jīng)驗和做法。其次，專業(yè)化采購意味著對采購信息尤其是價格變動信息的及時掌握與公開，需要結(jié)合政府采購信息平臺來進行。最后也是最重要的一點，專業(yè)化采購還要增強有關(guān)人員的合同管理能力，即延伸政府采購的環(huán)節(jié)與內(nèi)涵，不是單純采購完即告結(jié)束，而是實施全過程管理，對于合同授予前合同條文的清晰擬定、合同 授予后執(zhí)行情況的管理、變化處置、績效評估、下一輪采購調(diào)整等，要形成完整的鏈條與機制。專業(yè)化采購要求的內(nèi)容更多、管理更細，應該是今后政府采購的發(fā)展重點之一。
用公開公平公正取向評價采購結(jié)果
從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變，圍繞公開、公平、公正可以細化一系列標準
主持人：從政府采購預算開始，到計劃審批、采購方式和采購文件審核，再到開標、評標、定標及合同簽訂、履約管理，實現(xiàn)全過程無縫監(jiān)管是各級財政部門的工作目標。"從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變"意味著什么？如何實現(xiàn)？
孔剛：作為集中采購機構(gòu)，我們是被監(jiān)管和考核的對象。廣東省政府采購中心從2012年開始組織成立了多個專業(yè)學習小組，每個學習小組對口一個采購品目，有針對性地開展需求采集、分析、整理工作，逐步制訂適合需要的專業(yè)采購文件范本。
除此之外，我們還積極協(xié)助監(jiān)管部門推動批量集中采購工作，探索新的采購工作模式。我們的思路很明確--立足自身機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、人才建設(shè)，為政府采購工作實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"貢獻力量。
徐進：劉昆副部長對此提出了五點執(zhí)行措施，我們將在加強機構(gòu)建設(shè)和做好項目代理工作的同時，積極配合財政和其他監(jiān)督部門，落實各項政策措施，實現(xiàn)改革目標。
馮俏彬：政府采購是財政管理的一個環(huán)節(jié)，凡適用于財政資金管理的規(guī)章制度，當然也適用于政府采購所涉及的財政資金。政府采購要從過程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果評價，與當前財政資金管理正在逐漸向注重結(jié)果、追求績效的大方向是一致的。如何加強和完善財政資金績效評價？目前而言還處于初期階段，沒有形成能夠適用于所有地方、所有財政資金的綜合管理制度。對于政府采購資金而言，除了參與和順應財政資金績效評價這一大潮流外，自身對于績效與結(jié)果的評價標準也有一個探索的過程。
我認為，公開、公平、公正是可能作為政府采購績效評價或者說結(jié)果評價的基本取向。圍繞這三個目標可以細化一系列標準，這些標準既適用對政府采購工作進行評價，也可以作為政府采購制度建設(shè)標準，具有很全面的意義。
來源： 政府采購信息報 作者：張斌偉
