采購功能利弊激辯
http://lureaesthetics.com/index.php
發(fā)布日期：2014年04月23日
編者按
在經(jīng)濟下行、預算緊縮壓力下，各主要發(fā)達國家對政府采購政策功能給予了空前關注，由此也催生了許多關于政府采購功能的著述。其中，英國牛津大學教授克里斯托弗·麥考克魯?shù)牵–hristopher McCrudden）所著的《購買社會公平》（Buying Social Justice：Equality， Government Procurement,and Legal Chang），被業(yè)內學者評價為“在該話題方面，整個歐洲和北美沒有其他文章能夠接近或匹配這本書的高度和權威”。對于我國日漸升溫的政府采購政策功能熱而言，這部著作或許也能帶給我們更深入的認識和全新的啟示。本報特編譯整理了該書中的一些精彩論述。本期刊出第一篇。
在這個新世紀，很多思想層出不窮，主導了公眾意識和社會輿論。一方面，我們必須使市場成為一個最有效的優(yōu)化資源配置的途徑。另一方面，我們必須解決社會公平。政府在追求社會公平層面有多種不同的途徑?，F(xiàn)行的根植于社會經(jīng)濟或政治目標的平等采購功能，自19世紀起便開始廣泛存在公共采購之中。由于采購行為的復雜性以及存在的風險，政府介入市場必然使其有機會對市場行為產(chǎn)生影響。因而，將公共合同和社會規(guī)則聯(lián)系在一起，在過去其實是一種存在較大爭議的法律和政治謀略。作者試圖從經(jīng)濟和政治視角，對運用采購功能促進地位平等的利弊問題進行全面探討。
◆功能弊端
基于筆者的自身經(jīng)驗以及政治學、經(jīng)濟學的文獻論述，可以列出七種基本觀點來證明，將采購與社會政策功能結合起來的看法，是不明智的。論點主要有以下幾方面：
第一，與采購自身職能不相關。
按照米勒的觀點，合同機構的唯一任務是——當產(chǎn)生需求時，在對政府和供應商雙方公平的環(huán)境中，以合理的價格獲得質量、數(shù)量合適的產(chǎn)品（注：摘自米勒所著《政府合同與社會控制：一個初步調查》一文，該文發(fā)表于《維吉尼亞法律評論》）。為了實現(xiàn)這個目標，私人商業(yè)機構要遵循市場規(guī)則。政府如果能夠像受利益驅動的商業(yè)機構一樣來運作，那么或許它能真正體現(xiàn)公共利益。政府契約行為與私人的契約行為本來不該有多大差別。但當一些實質性的政策摻入采購中時，合同的效益將大打折扣。政府應限制使用這種方式，以符合公眾利益。合同關系應保持“純粹”和簡潔。決策應在謀求最低價格的“物有所值”基礎上作出。
這種采購方式（謀求最低價格的“物有所值”），不僅符合采購自身屬性，而且尤其適用于強調減少官僚作風的新型公共管理部門，適用于稅收驅動、富有競爭性并追求更多商業(yè)運作方式的政府。在這樣的政府中，鼓勵公共部門管理者把自己視為私有部門管理者。而采購功能則與這種方向背道而馳，自然應受到抵制。
第二，功能的成本。
這種觀點認為，運用采購功能會產(chǎn)生額外的財政費用。我們假設，平等的目的是區(qū)分買得“好”和買得“壞”。根據(jù)對采購功能的分析，我們至少可以將公共采購中普遍認同的平等問題分為四種基本模式。
第一種模式下，供應商會因為以往的行為過錯受到懲罰，無法再獲得政府合同，或者公共部門嚴格禁止與無法按照公平行為標準行事的供應商簽訂合同。第二種模式的焦點集中在獲得合同之后，供應商不會因為之前或現(xiàn)在的行為而被排除在外，而是需要在獲得合同之后履行相關的責任。第三種模式是用平等原則對投標人的資格進行限制。第四種模式是招標者設置了體現(xiàn)公平原則的技術規(guī)范。例如，計算機設備招標時，必須滿足特定的接入許可標準。
以國際采購經(jīng)濟學的研究成果為基礎，我們可以將平等功能的影響分為三類：第一種影響，比如將資質作為準入標準，會直接或間接地減少“劣質”競標者的數(shù)量，有時會導致“準入歧視”。第二種影響，是為“優(yōu)質”競標者降低價格競爭，例如在合同授予階段，給予黑人擁有公司價格優(yōu)惠（稱為“價格歧視”）。第三種影響，直接或間接地增加“劣質”競標者的成本，如使用合同條件模式，要求那些獲得合同的供應商在履行合同中引入平等政策，為之付出成本（“成本歧視”）。
首先，準入歧視，可能會降低“優(yōu)質”競標者面臨的競爭程度,使其有機會報出較高的價格，從而導致合同整體成本的上升。其次，成本歧視會增加某些競標者的費用，促使其提高報價；其他競標者面臨的競爭減少，也會提高報價。政府采購成本也會相應提高，盡管成本的增幅會小于準入歧視模式。最后，“價格歧視”并不必然導致較高的采購成本。因為“劣質”公司可能會通過降低報價、縮小利潤空間來回應政府“價格偏袒”措施。如果一個“劣質”公司作出低的報價，“價格偏袒”措施可能會降低采購成本。然而，成本的降低很可能不大，但如果政府確定的是錯誤的“價格偏袒”率，成本降低反而演變成成本增加。此外，“優(yōu)質”公司的盈利空間也會大大增加。
如果預測無誤的話，旨在促進平等的采購功能，通過增加采購成本，間接導致了經(jīng)濟蛋糕的減小，并相應地減少了可以通過社會福利措施進行的再分配。對消費者來說，較高的供應商成本也就意味著更高的價格。采購功能也會導致就業(yè)機會的流失。類似措施為供應商帶來了另一層面的不確定性，將嚴重影響其投資決策。采購功能不鼓勵增長，新的就業(yè)機會也發(fā)生流失，這使社會公平面臨更大的困難。因此，采用何種政策是顯而易見的：最好保持采購與平等兩個政策領域的相對獨立，否則公共采購就無法有效地實現(xiàn)其本職功能，即確保政府以最合適的價格獲得所需的商品。
第三，公平與歧視的論據(jù)。
供應商的主要任務是提供商品、服務，但按照合同要求還需要滿足社會政策方面的需求，對這些供應商而言，無端承擔這種負擔，是不公平的。對于那些自身依賴公共合同卻要與不依賴于公共合同者競爭的供應商而言，采購功能更為不利。從這個意義上講，采購功能是不公平的，因為它將特定的社會成本強加到了特定的人群上。采購功能所反映的需求越復雜，費用越高，其設置的準入障礙也會越大，注重合同履約質量的競爭者數(shù)量也會越少。實際上，只有大公司才能滿足復雜的社會需求。一旦將采購功能的國際因素考慮在內，情況會變得更加復雜，造成不利結果的危險性也會顯著增加。從全球公平的視角來看，建立開放的貿(mào)易和投資規(guī)則對這些國家至關重要。同時，從維護自身利益出發(fā)，發(fā)達國家的工人和公司會對由此產(chǎn)生的競爭以及潛在的就業(yè)機會和資本輸出進行抵抗。采購功能加劇了這種趨勢，也使國際公平和國內公平原則之間發(fā)生沖突的風險更加突出。
第四，直接立法優(yōu)于采購功能。
有一種觀點認為，在采購中運用社會政策完全沒有必要。如果政府能夠確信，甲行為是不可接受的，乙行為是必須進行的，那只需直接作出決定即可，而不必通過采購方式進行。直接立法，被看作是執(zhí)行規(guī)范要求、沒有不可接受的副作用的最好方法，而間接財政激勵或特許方式則具有不能接受或不可預測的扭曲效應。為什么非要把采購當作解決社會問題的政策工具呢？其他的調控工具，如直接將資金轉移支付給福利組織等，同樣是可以使用的。
第五，規(guī)制陷阱。
公共選擇理論揭示出政府規(guī)制的一個重要特征。麥克·切爾西（McChesney）認為，政府規(guī)制的威力是它能夠創(chuàng)造出政治無法創(chuàng)造出來或者比使用政治手段成本更低的利益。這種利益可被定義為“租”。通過采購功能，政府的市場準入限制能力能夠起到設租的作用。那些可以通過法律機制（包括行政法在內）創(chuàng)造和維持的“租”，會更受青睞。某些采購功能可以被看作某些團體的設租行為，他們通過游說政治家以實現(xiàn)自身訴求。這樣，政府采購就成為了那些只謀求個人利益而不在乎整體利益的人尋租的基點。
第六，良好的管理目標。
采購市場的顯著特點之一，是充滿了大量的委托代理問題。政府（委托人）依靠采購機構（代理機構）來確保政府的采購政策得到有效實施。為此，必須構建一個復雜的管理系統(tǒng)，確保代理人按照委托人的需求來操作。米勒曾經(jīng)指出，政府采購程序是“一系列復雜繁瑣、冗長乏味的操作。”合同主要目標之外的枝節(jié)問題考慮得越多，簽訂合同時為解決這些問題而設置的官僚程序就越復雜。所以，這些都是與減少官僚主義限制這一初衷相背離的，都將阻礙采購過程的順利進行。從某種程度上講，拖沓的政府采購正是這些非交易需求的必然結果?！斑@對未經(jīng)良好法律法規(guī)培訓，且從事與執(zhí)法完全不相干工作的政府公務員來說，無疑是一種沉重的負擔。”
運用采購功能去實現(xiàn)社會政策，也會導致巨大的壓力，迫使采購行為本身去適應層出不窮的社會政策需求，從而加重采購系統(tǒng)的負擔，使其無法實現(xiàn)“以最合適價格獲得最重要的產(chǎn)品”的采購初衷。
第七，權力的濫用。
主張這種觀點的人認為，為拓展社會目標，某些公共群體在使用其他手段會受到政治、憲法或立法因素制約情況下，容易使用采購手段。例如在美國，民事權利行為立法被證明是很難達成的，而借助行政行為實施采購卻是可行的。當不同層級政府部門對某些特殊問題的價值取向不同或者實施其價值取向的方法相去甚遠時，采購也容易被層級較低的政府部門用作實現(xiàn)其價值目標的特定工具。
◆功能優(yōu)勢
有沒有贊成采購功能的理論呢？從平衡的角度看，這種理論肯定存在。
第一，其他保證平等機制存在不足。
在許多國家，傳統(tǒng)的平等地位保證機制運行不暢已引起人們極大的關注。例如，反就業(yè)歧視的法律已被證明作用有限。采購功能被運用于實踐，其目的就是對商業(yè)運作實施間接影響。功能之所以行得通，主要是經(jīng)濟利益誘因——經(jīng)營主體總是試圖從公共主體手中獲得更多訂單。
作為現(xiàn)行機制的重要補充，采購功能通常被用來保證個體公正和集團公正目標的實現(xiàn)。采購功能可分為多種類型。例如，投標資質限制屬于個體公正模式，合同預留或價格偏袒則屬于集團公正模式。
采購并不是促進公平的唯一方法，有時甚至連基本的方法也算不上。通常，它與其他方法一起使用，互為補充。采購功能應用得如此廣泛，一方面是因為采購具有較強的能量，另一方面則是由于其他調控機制表現(xiàn)得無能為力。
第二，主流意識需要采購功能。
反對采購功能的第二種觀點認為，由于存在其他有效的工具，采購功能完全沒有存在的必要。但這種觀點與當前強調平等的發(fā)展主流格格不入。政府和公共主體一直強烈要求，將平等原則植入各項政府決策中，換言之，要使平等變成公共政策的主流。政府政策的平等化主流趨勢，大大增加了公共采購成為平等原則守護者的可能性。
第三，政府合同商業(yè)模式存在局限性。
在政府合同上，政府必須以其服務的社會民眾利益為依據(jù)，來做出與供應商簽訂公共合同的決策。簽訂政府合同并不是單純的經(jīng)濟活動，管理者不可能將自己視作一個與私有部門一樣的組織。因此，對于政府采購者來說，以一個中立者的身份出現(xiàn)在市場當中是非常困難的。只有當社會政治因素被考慮進來，政府合同活動才能順利進行。那些以政府命令和利益為依據(jù)、以政府撥款為基礎的采購活動，必須遵循政府行為規(guī)范。采購功能的合理性與其表現(xiàn)出的社會效果緊密相關。正如賈斯提斯·布蘭德在《奧爾姆斯泰德與美國》一書中所言，“（政府）通過榜樣作用來教育國民識別好壞。”
第四，有助于外部問題內部化。
傳統(tǒng)觀點認為，政府干預市場，是因為市場存在失靈。如果與其他提供公共服務的方式相比，政府采購更有利于降低不公平現(xiàn)象，那么完全可以把采購功能作為政府干預市場、促使外部問題內部化的一種方式。
第五，保持并促進競爭。
支持這種觀點的人認為，個體歧視會減少有能力與政府合作的少數(shù)企業(yè)的數(shù)量，政府應利用自身的能力在反對歧視方面發(fā)揮更大的作用。“既然在特定的采購市場，少數(shù)企業(yè)因為個體歧視沒有賣出本該賣出的數(shù)量，那政府就應該制止這種歧視，增加從這些少數(shù)企業(yè)購買產(chǎn)品的數(shù)量?！?nbsp;
第六，供應平等的“公共產(chǎn)品”。
由于公共產(chǎn)品供應商無法從消費商品的人群身上獲得利潤，市場也就不會向社會提供這類產(chǎn)品。解決的辦法只能是政府出面干預，并建立一種機制來保證產(chǎn)品的供給。我們可將地位平等界定為一項公共產(chǎn)品，如果沒有政府干預，就得到不充分供給。出于維護公眾利益的考慮，政府有時會嘗試運用采購功能，通過向生產(chǎn)者購買公共產(chǎn)品的方式來確保供給。越強調稅收使用效率的重要性，就越能做出這樣的結論:如果有可能依附其他產(chǎn)品的購買兌現(xiàn)必要的社會政策，這無疑是更有效的。
鏈接
《購買社會公平》概覽
《購買社會公平》（Buying Social Justice：Equality，Government Procurement,and Legal Chang）的作者為牛津大學林肯學院人權法教授克里斯托弗·麥考克魯?shù)牵–hristopher McCrudden），該書于2007年9月被牛津大學出版社公開出版。
《購買社會公平》旨在研究政府如何通過政府采購合同來達到社會公平，特別關注的話題是政府如何有效結合參與、規(guī)范和采購功能這三項職能，即參與市場活動同時規(guī)范它，并運用購買力量來推進社會公平。
全書共分為五部分，十八章。第一部分（第二章—第五章），主要對平等地位法律和政策的進展進行了介紹，并對采購功能的利弊進行了探討和分析。第二部分（第六章—第九章），主要對WTO的角色和采購功能，以及發(fā)展中國家采購規(guī)范和采購功能之間的關系進行了探討。第三部分（第十章—第十四章），重點探討了采購功能在歐洲的發(fā)展。第四部分（第十五章—第十七章），主要考察了國內采購功能與歐委會及GPA基本原則之間的關系。同時，對國際和歐洲的相關條款進行了分析。第五部分（第十八章），作為收尾部分，對本書的四個主題進行了集中歸納。（易舟編譯）
來源：中國政府采購報
在經(jīng)濟下行、預算緊縮壓力下，各主要發(fā)達國家對政府采購政策功能給予了空前關注，由此也催生了許多關于政府采購功能的著述。其中，英國牛津大學教授克里斯托弗·麥考克魯?shù)牵–hristopher McCrudden）所著的《購買社會公平》（Buying Social Justice：Equality， Government Procurement,and Legal Chang），被業(yè)內學者評價為“在該話題方面，整個歐洲和北美沒有其他文章能夠接近或匹配這本書的高度和權威”。對于我國日漸升溫的政府采購政策功能熱而言，這部著作或許也能帶給我們更深入的認識和全新的啟示。本報特編譯整理了該書中的一些精彩論述。本期刊出第一篇。
在這個新世紀，很多思想層出不窮，主導了公眾意識和社會輿論。一方面，我們必須使市場成為一個最有效的優(yōu)化資源配置的途徑。另一方面，我們必須解決社會公平。政府在追求社會公平層面有多種不同的途徑?，F(xiàn)行的根植于社會經(jīng)濟或政治目標的平等采購功能，自19世紀起便開始廣泛存在公共采購之中。由于采購行為的復雜性以及存在的風險，政府介入市場必然使其有機會對市場行為產(chǎn)生影響。因而，將公共合同和社會規(guī)則聯(lián)系在一起，在過去其實是一種存在較大爭議的法律和政治謀略。作者試圖從經(jīng)濟和政治視角，對運用采購功能促進地位平等的利弊問題進行全面探討。
◆功能弊端
基于筆者的自身經(jīng)驗以及政治學、經(jīng)濟學的文獻論述，可以列出七種基本觀點來證明，將采購與社會政策功能結合起來的看法，是不明智的。論點主要有以下幾方面：
第一，與采購自身職能不相關。
按照米勒的觀點，合同機構的唯一任務是——當產(chǎn)生需求時，在對政府和供應商雙方公平的環(huán)境中，以合理的價格獲得質量、數(shù)量合適的產(chǎn)品（注：摘自米勒所著《政府合同與社會控制：一個初步調查》一文，該文發(fā)表于《維吉尼亞法律評論》）。為了實現(xiàn)這個目標，私人商業(yè)機構要遵循市場規(guī)則。政府如果能夠像受利益驅動的商業(yè)機構一樣來運作，那么或許它能真正體現(xiàn)公共利益。政府契約行為與私人的契約行為本來不該有多大差別。但當一些實質性的政策摻入采購中時，合同的效益將大打折扣。政府應限制使用這種方式，以符合公眾利益。合同關系應保持“純粹”和簡潔。決策應在謀求最低價格的“物有所值”基礎上作出。
這種采購方式（謀求最低價格的“物有所值”），不僅符合采購自身屬性，而且尤其適用于強調減少官僚作風的新型公共管理部門，適用于稅收驅動、富有競爭性并追求更多商業(yè)運作方式的政府。在這樣的政府中，鼓勵公共部門管理者把自己視為私有部門管理者。而采購功能則與這種方向背道而馳，自然應受到抵制。
第二，功能的成本。
這種觀點認為，運用采購功能會產(chǎn)生額外的財政費用。我們假設，平等的目的是區(qū)分買得“好”和買得“壞”。根據(jù)對采購功能的分析，我們至少可以將公共采購中普遍認同的平等問題分為四種基本模式。
第一種模式下，供應商會因為以往的行為過錯受到懲罰，無法再獲得政府合同，或者公共部門嚴格禁止與無法按照公平行為標準行事的供應商簽訂合同。第二種模式的焦點集中在獲得合同之后，供應商不會因為之前或現(xiàn)在的行為而被排除在外，而是需要在獲得合同之后履行相關的責任。第三種模式是用平等原則對投標人的資格進行限制。第四種模式是招標者設置了體現(xiàn)公平原則的技術規(guī)范。例如，計算機設備招標時，必須滿足特定的接入許可標準。
以國際采購經(jīng)濟學的研究成果為基礎，我們可以將平等功能的影響分為三類：第一種影響，比如將資質作為準入標準，會直接或間接地減少“劣質”競標者的數(shù)量，有時會導致“準入歧視”。第二種影響，是為“優(yōu)質”競標者降低價格競爭，例如在合同授予階段，給予黑人擁有公司價格優(yōu)惠（稱為“價格歧視”）。第三種影響，直接或間接地增加“劣質”競標者的成本，如使用合同條件模式，要求那些獲得合同的供應商在履行合同中引入平等政策，為之付出成本（“成本歧視”）。
首先，準入歧視，可能會降低“優(yōu)質”競標者面臨的競爭程度,使其有機會報出較高的價格，從而導致合同整體成本的上升。其次，成本歧視會增加某些競標者的費用，促使其提高報價；其他競標者面臨的競爭減少，也會提高報價。政府采購成本也會相應提高，盡管成本的增幅會小于準入歧視模式。最后，“價格歧視”并不必然導致較高的采購成本。因為“劣質”公司可能會通過降低報價、縮小利潤空間來回應政府“價格偏袒”措施。如果一個“劣質”公司作出低的報價，“價格偏袒”措施可能會降低采購成本。然而，成本的降低很可能不大，但如果政府確定的是錯誤的“價格偏袒”率，成本降低反而演變成成本增加。此外，“優(yōu)質”公司的盈利空間也會大大增加。
如果預測無誤的話，旨在促進平等的采購功能，通過增加采購成本，間接導致了經(jīng)濟蛋糕的減小，并相應地減少了可以通過社會福利措施進行的再分配。對消費者來說，較高的供應商成本也就意味著更高的價格。采購功能也會導致就業(yè)機會的流失。類似措施為供應商帶來了另一層面的不確定性，將嚴重影響其投資決策。采購功能不鼓勵增長，新的就業(yè)機會也發(fā)生流失，這使社會公平面臨更大的困難。因此，采用何種政策是顯而易見的：最好保持采購與平等兩個政策領域的相對獨立，否則公共采購就無法有效地實現(xiàn)其本職功能，即確保政府以最合適的價格獲得所需的商品。
第三，公平與歧視的論據(jù)。
供應商的主要任務是提供商品、服務，但按照合同要求還需要滿足社會政策方面的需求，對這些供應商而言，無端承擔這種負擔，是不公平的。對于那些自身依賴公共合同卻要與不依賴于公共合同者競爭的供應商而言，采購功能更為不利。從這個意義上講，采購功能是不公平的，因為它將特定的社會成本強加到了特定的人群上。采購功能所反映的需求越復雜，費用越高，其設置的準入障礙也會越大，注重合同履約質量的競爭者數(shù)量也會越少。實際上，只有大公司才能滿足復雜的社會需求。一旦將采購功能的國際因素考慮在內，情況會變得更加復雜，造成不利結果的危險性也會顯著增加。從全球公平的視角來看，建立開放的貿(mào)易和投資規(guī)則對這些國家至關重要。同時，從維護自身利益出發(fā)，發(fā)達國家的工人和公司會對由此產(chǎn)生的競爭以及潛在的就業(yè)機會和資本輸出進行抵抗。采購功能加劇了這種趨勢，也使國際公平和國內公平原則之間發(fā)生沖突的風險更加突出。
第四，直接立法優(yōu)于采購功能。
有一種觀點認為，在采購中運用社會政策完全沒有必要。如果政府能夠確信，甲行為是不可接受的，乙行為是必須進行的，那只需直接作出決定即可，而不必通過采購方式進行。直接立法，被看作是執(zhí)行規(guī)范要求、沒有不可接受的副作用的最好方法，而間接財政激勵或特許方式則具有不能接受或不可預測的扭曲效應。為什么非要把采購當作解決社會問題的政策工具呢？其他的調控工具，如直接將資金轉移支付給福利組織等，同樣是可以使用的。
第五，規(guī)制陷阱。
公共選擇理論揭示出政府規(guī)制的一個重要特征。麥克·切爾西（McChesney）認為，政府規(guī)制的威力是它能夠創(chuàng)造出政治無法創(chuàng)造出來或者比使用政治手段成本更低的利益。這種利益可被定義為“租”。通過采購功能，政府的市場準入限制能力能夠起到設租的作用。那些可以通過法律機制（包括行政法在內）創(chuàng)造和維持的“租”，會更受青睞。某些采購功能可以被看作某些團體的設租行為，他們通過游說政治家以實現(xiàn)自身訴求。這樣，政府采購就成為了那些只謀求個人利益而不在乎整體利益的人尋租的基點。
第六，良好的管理目標。
采購市場的顯著特點之一，是充滿了大量的委托代理問題。政府（委托人）依靠采購機構（代理機構）來確保政府的采購政策得到有效實施。為此，必須構建一個復雜的管理系統(tǒng)，確保代理人按照委托人的需求來操作。米勒曾經(jīng)指出，政府采購程序是“一系列復雜繁瑣、冗長乏味的操作。”合同主要目標之外的枝節(jié)問題考慮得越多，簽訂合同時為解決這些問題而設置的官僚程序就越復雜。所以，這些都是與減少官僚主義限制這一初衷相背離的，都將阻礙采購過程的順利進行。從某種程度上講，拖沓的政府采購正是這些非交易需求的必然結果?！斑@對未經(jīng)良好法律法規(guī)培訓，且從事與執(zhí)法完全不相干工作的政府公務員來說，無疑是一種沉重的負擔。”
運用采購功能去實現(xiàn)社會政策，也會導致巨大的壓力，迫使采購行為本身去適應層出不窮的社會政策需求，從而加重采購系統(tǒng)的負擔，使其無法實現(xiàn)“以最合適價格獲得最重要的產(chǎn)品”的采購初衷。
第七，權力的濫用。
主張這種觀點的人認為，為拓展社會目標，某些公共群體在使用其他手段會受到政治、憲法或立法因素制約情況下，容易使用采購手段。例如在美國，民事權利行為立法被證明是很難達成的，而借助行政行為實施采購卻是可行的。當不同層級政府部門對某些特殊問題的價值取向不同或者實施其價值取向的方法相去甚遠時，采購也容易被層級較低的政府部門用作實現(xiàn)其價值目標的特定工具。
◆功能優(yōu)勢
有沒有贊成采購功能的理論呢？從平衡的角度看，這種理論肯定存在。
第一，其他保證平等機制存在不足。
在許多國家，傳統(tǒng)的平等地位保證機制運行不暢已引起人們極大的關注。例如，反就業(yè)歧視的法律已被證明作用有限。采購功能被運用于實踐，其目的就是對商業(yè)運作實施間接影響。功能之所以行得通，主要是經(jīng)濟利益誘因——經(jīng)營主體總是試圖從公共主體手中獲得更多訂單。
作為現(xiàn)行機制的重要補充，采購功能通常被用來保證個體公正和集團公正目標的實現(xiàn)。采購功能可分為多種類型。例如，投標資質限制屬于個體公正模式，合同預留或價格偏袒則屬于集團公正模式。
采購并不是促進公平的唯一方法，有時甚至連基本的方法也算不上。通常，它與其他方法一起使用，互為補充。采購功能應用得如此廣泛，一方面是因為采購具有較強的能量，另一方面則是由于其他調控機制表現(xiàn)得無能為力。
第二，主流意識需要采購功能。
反對采購功能的第二種觀點認為，由于存在其他有效的工具，采購功能完全沒有存在的必要。但這種觀點與當前強調平等的發(fā)展主流格格不入。政府和公共主體一直強烈要求，將平等原則植入各項政府決策中，換言之，要使平等變成公共政策的主流。政府政策的平等化主流趨勢，大大增加了公共采購成為平等原則守護者的可能性。
第三，政府合同商業(yè)模式存在局限性。
在政府合同上，政府必須以其服務的社會民眾利益為依據(jù)，來做出與供應商簽訂公共合同的決策。簽訂政府合同并不是單純的經(jīng)濟活動，管理者不可能將自己視作一個與私有部門一樣的組織。因此，對于政府采購者來說，以一個中立者的身份出現(xiàn)在市場當中是非常困難的。只有當社會政治因素被考慮進來，政府合同活動才能順利進行。那些以政府命令和利益為依據(jù)、以政府撥款為基礎的采購活動，必須遵循政府行為規(guī)范。采購功能的合理性與其表現(xiàn)出的社會效果緊密相關。正如賈斯提斯·布蘭德在《奧爾姆斯泰德與美國》一書中所言，“（政府）通過榜樣作用來教育國民識別好壞。”
第四，有助于外部問題內部化。
傳統(tǒng)觀點認為，政府干預市場，是因為市場存在失靈。如果與其他提供公共服務的方式相比，政府采購更有利于降低不公平現(xiàn)象，那么完全可以把采購功能作為政府干預市場、促使外部問題內部化的一種方式。
第五，保持并促進競爭。
支持這種觀點的人認為，個體歧視會減少有能力與政府合作的少數(shù)企業(yè)的數(shù)量，政府應利用自身的能力在反對歧視方面發(fā)揮更大的作用。“既然在特定的采購市場，少數(shù)企業(yè)因為個體歧視沒有賣出本該賣出的數(shù)量，那政府就應該制止這種歧視，增加從這些少數(shù)企業(yè)購買產(chǎn)品的數(shù)量?！?nbsp;
第六，供應平等的“公共產(chǎn)品”。
由于公共產(chǎn)品供應商無法從消費商品的人群身上獲得利潤，市場也就不會向社會提供這類產(chǎn)品。解決的辦法只能是政府出面干預，并建立一種機制來保證產(chǎn)品的供給。我們可將地位平等界定為一項公共產(chǎn)品，如果沒有政府干預，就得到不充分供給。出于維護公眾利益的考慮，政府有時會嘗試運用采購功能，通過向生產(chǎn)者購買公共產(chǎn)品的方式來確保供給。越強調稅收使用效率的重要性，就越能做出這樣的結論:如果有可能依附其他產(chǎn)品的購買兌現(xiàn)必要的社會政策，這無疑是更有效的。
鏈接
《購買社會公平》概覽
《購買社會公平》（Buying Social Justice：Equality，Government Procurement,and Legal Chang）的作者為牛津大學林肯學院人權法教授克里斯托弗·麥考克魯?shù)牵–hristopher McCrudden），該書于2007年9月被牛津大學出版社公開出版。
《購買社會公平》旨在研究政府如何通過政府采購合同來達到社會公平，特別關注的話題是政府如何有效結合參與、規(guī)范和采購功能這三項職能，即參與市場活動同時規(guī)范它，并運用購買力量來推進社會公平。
全書共分為五部分，十八章。第一部分（第二章—第五章），主要對平等地位法律和政策的進展進行了介紹，并對采購功能的利弊進行了探討和分析。第二部分（第六章—第九章），主要對WTO的角色和采購功能，以及發(fā)展中國家采購規(guī)范和采購功能之間的關系進行了探討。第三部分（第十章—第十四章），重點探討了采購功能在歐洲的發(fā)展。第四部分（第十五章—第十七章），主要考察了國內采購功能與歐委會及GPA基本原則之間的關系。同時，對國際和歐洲的相關條款進行了分析。第五部分（第十八章），作為收尾部分，對本書的四個主題進行了集中歸納。（易舟編譯）
來源：中國政府采購報
