淺談協(xié)議采購實現(xiàn)形式與價格控制手段
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發(fā)布日期：2014年12月12日
協(xié)議采購（廣義含協(xié)議供貨和定點采購，狹義僅指協(xié)議供貨）是目前我國政府采購領域普遍采取的一種采購模式，其應用始于1997年，最早的政府采購試點便是從協(xié)議采購開始，經(jīng)過十幾年的實踐和發(fā)展，協(xié)議采購范圍進一步擴大，由原來的車輛、酒店協(xié)議采購，擴大到現(xiàn)在的囊括電視機、空調(diào)、計算機及外圍設備、辦公通用設備、公務車以及加油、維修、保險等品目。部分省市還將物業(yè)管理、會計服務、律師服務、平面設計、系統(tǒng)集成等服務項目以及裝飾修繕、園林綠化、工程造價、設計監(jiān)理等工程項目納入到協(xié)議采購范圍，使協(xié)議采購涉及到專業(yè)性更強的領域，并逐步覆蓋到貨物、服務、工程類所有項目。
協(xié)議采購模式不僅涉及面廣、影響力大、交易次數(shù)頻繁，同時兼具公開、統(tǒng)一、省時、便利、高效的特點。其快捷方便的操作程序，極大地提高了財政資金的使用效率，有效地保障了各有關當事人的正當權益。實踐證明，協(xié)議采購是一種高效便捷的采購方式，尤其適用大批同類商品或服務的不定期采購，這種政府采購方式是基于實踐基礎上的創(chuàng)新，在提高規(guī)模采購效應的同時，又將集中采購機構從繁瑣的零星采購事務中解脫出來，為采購人自主選擇商品或服務創(chuàng)造了更大的空間，兼顧了“質(zhì)量”和“效率”，售后服務滿意度較高。鑒于協(xié)議采購具有一系列的優(yōu)點，已經(jīng)成為歐美等國家地區(qū)特別是GPA成員國的主要采購方式，特別是體現(xiàn)在集中采購領域。據(jù)報告，美國公開招標比例占政府采購總額的10%以內(nèi)，而協(xié)議采購的比例則達到30%；協(xié)議采購占 美國聯(lián)邦政府集中采購金額約80%，協(xié)議采購占部分GPA成員國集中采購金額的100%。協(xié)議采購更成為我國集中采購的主要組成部分，部分省市協(xié)議采購金額占政府集中采購金額的一半以上。
然而，正是因為協(xié)議采購采購規(guī)模大，卻又缺乏法律規(guī)范，存在價格不透明和價格監(jiān)控難等固有缺點。同時，協(xié)議采購還存在賣方定制、買方合謀、缺乏批量、付款較慢等問題，如不徹底正視上述問題，就很難從根本上解決協(xié)議采購高價采購的弊端以及扭轉(zhuǎn)媒體和公眾對于協(xié)議采購的誤讀。
一、協(xié)議采購的定義和程序
協(xié)議采購是我國政府采購體系的一個重要組成部分，但我國的政府采購法規(guī)并未對協(xié)議采購作出規(guī)范。唯一提到協(xié)議采購和定點采購的是財政部第18號部長令《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》，其第八十五條規(guī)定，政府采購貨物和服務可以實行協(xié)議供貨和定點采購，但協(xié)議供貨和定點采購供應商必須通過公開招標方式確定。按照此條款規(guī)定，可理解認為為協(xié)議供貨和定點采購屬于公開招標方式，只是履行合同的方式不同，不同于其他采購方式。但是協(xié)議供貨或定點采購一直缺少一個明確的定義，缺乏一個法定的地位，各地的具體操作模式也各有差異，沒有統(tǒng)一的標準。
根據(jù)財政部以及全國各省市的具體操作模式，建議將上述協(xié)議供貨采購或定點采購統(tǒng)一命名為協(xié)議采購。所謂協(xié)議采購，是指分兩階段進行的采購程序：第一階段中集中采購機構通過招標或談判的方式，一次性地與供應商簽訂提供貨物、工程和服務的協(xié)議；第二階段中的固定期限內(nèi)供應商不定期不定量地按協(xié)議規(guī)定的條件多次分散向采購人提供貨物、工程和服務。實行協(xié)議采購的項目，一般為規(guī)格或標準相對統(tǒng)一，產(chǎn)品品牌較多且市場貨源充足的大宗通用類產(chǎn)品，這些類別下的商品種類繁多、型號及價格變化頻繁，市場價格極為透明。
這種采購形式可以減少通用項目的多次、重復和小額的采購活動，提高采購效率，集中采購機構對通用項目采購通過一次統(tǒng)一的公開招標擇優(yōu)定品牌、定價格（優(yōu)惠比例）、定服務、定期限和定協(xié)議供貨商，并以簽訂協(xié)議的形式加以確定。在協(xié)議約定的時期內(nèi)，各行政事業(yè)單位采購協(xié)議范圍內(nèi)的貨物或服務時，應向中標的協(xié)議供應商購買。
二、協(xié)議采購的特點和缺陷
協(xié)議采購的特點有，一是有利于減少重復招標，方便預算單位采購，將原本分散的采購項目集中起來，形成規(guī)模效益，獲得最優(yōu)的價格和最好的服務，從而達到規(guī)范資金支出行為，節(jié)約采購成本，提高資金使用效益，提高采購效率。二是采購流程更加規(guī)范?！f(xié)議供貨可以用公開招標公開征集等方式來進行采購，協(xié)議供貨的整個過程更加透明、規(guī)范，也避免了預算單位眾多限額以下的項目分散采購造成的浪費和麻煩，
對預算單位來說，通過協(xié)議供貨采購，滿足了其零星采購的多樣性、時效性；對采購組織機構而言，可以把原來分散的市場進一步集中，解決了重復采購、效益不高的問題，發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益的同時，也節(jié)約了財政資金；對供應商來說，不用因一些零星項目東奔西跑于不同的開標地點，有利于降低銷售成本，增加市場機會。而對于財政、監(jiān)察、審計部門來說，則有利于對政府采購活動進行集中檢查，既保護了各方主體的合法權益，又減少了監(jiān)察難度。
傳統(tǒng)協(xié)議采購的最大缺陷是無法實現(xiàn)規(guī)模效益，形成批量優(yōu)勢，進而也就難有價格優(yōu)勢。
目前，在協(xié)議供貨采購項目中，主要存在以下幾大問題：個別品目的協(xié)議供貨產(chǎn)品價格偏高；采購價格動態(tài)監(jiān)控的措施和手段有限；評標過程與實際采購脫節(jié)，評標雖確定了價格優(yōu)惠率，但初始價格由廠家自定，價格標準水分較大；協(xié)議供貨產(chǎn)品型號在評標和實際采購時相脫節(jié)。協(xié)議供貨業(yè)務模式多是對產(chǎn)品型號和價格進行評審，并形成具體的中標產(chǎn)品和價格優(yōu)惠率，而在具體執(zhí)行過程中，產(chǎn)品型號變化較快，市場價格波動較大，原有模式對適應這兩方面的變化明顯缺乏相應的靈活性，因而導致在滿足采購單位需求和開展市場監(jiān)管等方面，難以有效改進。因此，應當分析協(xié)議采購的不同實現(xiàn)形式、研究價格控制的手段，最終明確正確的改革方向。
三、協(xié)議采購的實現(xiàn)形式、價格控制手段和改革方向
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采購模式 |
做法 |
優(yōu)勢 |
缺陷 |
適用品目 |
特點 | |
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協(xié)議采購 |
傳統(tǒng)協(xié)議采購（代理商作為協(xié)議供應商） |
事先統(tǒng)一招標等形式確定眾多供應商，各采購單位根據(jù)需求不定時不定量分散采購 |
效率高、便利采購人 |
價格難以監(jiān)控 |
絕大多數(shù)產(chǎn)品 |
無批量 |
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商場供貨（實體商場作為協(xié)議供應商） |
事先統(tǒng)一招標等形式確定實體商場，各采購單位根據(jù)需求不定時不定量分散采購。商場價格原本就是市場價的一種 |
價格不高于對外市場價 |
部分商品價格偏高；商品類別不夠齊全，不夠豐富，突出表現(xiàn)在不符合辦公需要；零售類百貨超市或電器類公司，均存在物流配送能力較差、配送人員不足的問題；結(jié)算方式等不夠便利。 |
辦公用品、家電、家具建材等需要展示、試用產(chǎn)品或者非標準化產(chǎn)品 |
無批量 | |
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電商供貨（電商作為協(xié)議供應商） |
事先統(tǒng)一招標等形式確定電商，各采購單位根據(jù)需求不定時不定量分散采購。電商價格原本就是市場價的一種。 |
價格不高于對外市場價。相比實體商場有三大優(yōu)勢：一是價格競爭優(yōu)勢；二是物流配送優(yōu)勢；三是標準化服務，切斷采購人與供應商利益鏈。 |
一是專業(yè)化的服務能力弱；二是電商與實體商場、協(xié)議代理商一樣，同樣會向政府供應價格不透明的或市場不銷售的專供型號，這些型號的利潤偏高、性價比差。 |
日用百貨和數(shù)碼產(chǎn)品等標準化產(chǎn)品 |
無批量 | |
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協(xié)議采購的不同價格控制方式 |
協(xié)議競價 |
必須是同一單位采購量一次性采購量達到一定限額才能夠發(fā)起競價 |
價格較低，效率高，便利采購人 |
在協(xié)議采購基礎上進行競價，必須具備一定量才能競價，多家采購單位不易打包，供應商競價意愿低，采購單位拆分采購難以監(jiān)控。 |
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實現(xiàn)小范圍的批量歸集 |
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市場價格指數(shù) |
引入第三方市場價格與政府采購價格進行對比 |
價格不高于綜合評估后的市場價，較為科學 |
市場價難以界定，不具備代表性，需要從消費電子類產(chǎn)品向其他類產(chǎn)品進一步拓展 |
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作為監(jiān)控手段和管理手段，可遏制高價 | |
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協(xié)議采購的不同改進模式 |
實物配給 |
按標準編入政府采購預算的適用批量集中采購的通用產(chǎn)品，提前采購一定批量，確定中標供應商后，將中標產(chǎn)品直接入庫，在實際需求時按照采購人提出的申請，直接將實物配給采購人。 |
價格低，效率高，便利采購人 |
產(chǎn)品和品牌按照標準統(tǒng)一配置，選擇性降低；需對年度計劃較為準確的預計；倉儲成本高，配送成本高，物料折舊成本高。 |
只有香港有較成功案例 |
事前形成一定規(guī)模批量 |
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批量集中采購 |
定期進行批量歸集后統(tǒng)一招標 |
價格低 |
產(chǎn)品和品牌按照標準統(tǒng)一配置，選擇性降低；需對年度計劃較為準確的預計；不夠便利，供貨周期長。 |
新能源汽車、醫(yī)療設備等具有專業(yè)性的通用類產(chǎn)品 |
事后形成一定規(guī)模批量 | |
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批量協(xié)議采購 |
提前預估協(xié)議采購期間所有采購合同的最大估計總價值，提前明確政府采購配置標準，通過事先統(tǒng)一招標確定最優(yōu)的品牌和產(chǎn)品，各采購單位根據(jù)需要不定時不定期分散采購 |
價格最低，效率最高，便利采購人 |
產(chǎn)品和品牌按照標準統(tǒng)一配置，選擇性降低；需對年度計劃較為準確的預計。 |
臺式電腦、筆記本電腦、空調(diào)等具有普遍性的通用類產(chǎn)品 |
通過計劃統(tǒng)籌，不干預實際需求時序，實現(xiàn)特大規(guī)模批量。 | |
協(xié)議競價
協(xié)議采購按照是否競價分為兩種具體采購方式，一是在協(xié)議有效期內(nèi)，采購人可以直接選購協(xié)議產(chǎn)品，另一種是向供應商詢價或通過網(wǎng)上競價在協(xié)議價格內(nèi)確定供貨價格后，采購人再與供應商簽訂供貨合同。協(xié)議競價模式可以通過競價實現(xiàn)協(xié)議價等于或者小于當期的市場價，但協(xié)議競價模式的批量通常較小，難以達到有效競爭。
商場供貨
商場供貨模式完全符合協(xié)議采購的定義，只是供貨商不再是一般形式下的協(xié)議供應商及其指定的經(jīng)銷商，而是大型商場，大型商場實質(zhì)上就是一種綜合類的經(jīng)銷商。商場作為經(jīng)銷商和一般的代理商或經(jīng)銷商有著一個顯著的差別在于價格體系較為公開透明，并且可以避免政府定制產(chǎn)品等弊端。
實質(zhì)上，大型商場由于場地租金、人員成本等原因，價格優(yōu)勢在大多數(shù)情況下并不強于一般經(jīng)銷商，體現(xiàn)不出集中采購、批量采購的優(yōu)勢。政府采購作為大宗采購、批量采購，其價格與公眾零售的價格一致并不能突顯政府采購的本質(zhì)要求。同時，商場只能是供貨其經(jīng)營的民用產(chǎn)品，例如電腦、打印機、辦公用品等，商場供貨的產(chǎn)品型號不全不廣，不完全符合政府部門的要求。實際效果與協(xié)議采購等采購方式難以說哪種方式更好，供貨商由廠商或廠商授權的代理商轉(zhuǎn)為大型商場，價格優(yōu)勢并不突出，實際上有時還更貴，效率、配送服務等方面亦明顯下降。
電商供貨
電商供貨模式完全符合協(xié)議采購的定義，只是供貨商不再是一般形式下的協(xié)議供應商及其指定的經(jīng)銷商，而是網(wǎng)上電商，網(wǎng)上電商實質(zhì)上就是綜合類經(jīng)銷商。電子商場作為經(jīng)銷商和一般的代理商或經(jīng)銷商有著一個顯著的差別在于價格體系完全公開透明，并且信息完全公開。
值得重視的是，引入電商并不能放棄對產(chǎn)品的需求管理和價格監(jiān)控，采購機構必須能夠保證給傳統(tǒng)供應商、實體商場和電商提供公平競爭的環(huán)境，允許采購人擇優(yōu)選擇供應商。三者形成優(yōu)勢互補，不可偏廢。據(jù)抽樣估算，傳統(tǒng)供應商、實體商場和電商具有綜合優(yōu)勢的政府采購產(chǎn)品大致分別占50%-60%，10%和30%-40%。
市場價格指數(shù)
以中關村電子指數(shù)為例，中關村電子指數(shù)是以中關村海龍、鼎好、Ｅ世界、科貿(mào)四大電子賣場的４５０家經(jīng)銷商的實際成交價為基礎，采用銷售量加權的合成指數(shù)方法編制而成。聘請第三方機構直接給出市場價，市場價格指數(shù)的基本要求有四點：必然是國內(nèi)行貨，必須是含稅價，必須是帶發(fā)票，必須符合政府采購要求的保修期。缺點是購買服務增加了額外成本，范圍基本只能是電子產(chǎn)品，價格不具備全國性，不同地區(qū)的產(chǎn)品價格本身也不統(tǒng)一，政府采購專供機型難以比價。毫無疑問，中關村價格指數(shù)具有一定的參考性，將其價格指數(shù)作為市場平均價進行適度參考，一定程度上反映了產(chǎn)品在市場上的價格水平。通過市場數(shù)據(jù)采集區(qū)域的拓展，未來中關村電子指數(shù)的價值將會更高。充分利用專業(yè)機構發(fā)布的商品價格指數(shù)對政府采購商品進行價格評估，是國內(nèi)外通行的做法。例如，在美國加州的電子商品政府采購過程中，要求OEM廠商填報所有供應商品及服務的、具有市場公信力的價格指數(shù)，要求對OEM廠商計算機整機、零部件、配件、保修及服務進行分項報價列表。
批量集中采購
財政部從2010年開始力推批量集中采購。批量集中采購的優(yōu)勢在于其較好地解決了價格和配置標準問題。在價格方面，通過匯總采購人實際需求數(shù)量，明確標的，提高廠家重視程度，實現(xiàn)充分競爭，中標產(chǎn)品價格是合理的市場價格。在采購配置標準方面，批量集中采購按照“滿足基本辦公需要”和“市場成熟度高”的原則，統(tǒng)一基本配置機型，既滿足辦公需求，又符合資產(chǎn)配置標準，特殊配置須經(jīng)過主管部門審批，有效地杜絕了超標采購。在采購人廉政風險方面，最終使用單位不直接采購，由集中采購機構統(tǒng)一組織招標，也杜絕了規(guī)避公開招標,任意選購高配置產(chǎn)品以及傾向性的選擇供應商、收取回扣等問題的發(fā)生。
相比協(xié)議供貨模式，批量集中采購具有協(xié)議供貨不可比擬的價格優(yōu)勢，平均資金節(jié)約率逾15%。但批量集中采購也面臨一些新問題，啟動初期會缺乏計劃性和統(tǒng)籌性，到貨周期長，采購效率低。最突出的矛盾便是效率問題。批量采購項目在用戶申報計劃就需要15天左右，月初申報計劃必須等到月底才能統(tǒng)一采購;集中采購環(huán)節(jié)的時間就需要30天左右，因為有20天的投標期以及評標環(huán)節(jié)。招標之后用戶談判、簽約、送貨又是一個周期，三個周期加起來在兩個月左右。原本采購人當天可以收到產(chǎn)品現(xiàn)在變?yōu)榻咏鼉蓚€月才能收貨，說明在制度設計上應具備一定地改進空間。這個批量是“拖出來”的批量，批量集中采購要求采購人必須落實政府采購需求的計劃性和前瞻性，才能充分體現(xiàn)其價值。
實物配給
實物配給是指在政府采購活動中，政府采購部門根據(jù)采購單位的需求計劃，對相關通用貨物實行統(tǒng)一配置標準、統(tǒng)一集中采購，再利用一定的規(guī)模優(yōu)勢以較低的價格取得貨物和服務的基礎上，再將產(chǎn)品以實物的形式配發(fā)給采購單位的一種采購制度。這個批量是 “提前倉儲出來”的批量，缺點在于無法對年度計劃進行較為準確的預計，倉儲成本高，配送成本高，物料折舊成本高。
批量協(xié)議采購
為了解決協(xié)議采購缺乏批量優(yōu)勢、價格監(jiān)控難的問題，充分實現(xiàn)政府集中采購經(jīng)濟節(jié)約的政策目標，筆者認為應當改善和完善政府協(xié)議采購制度,在統(tǒng)一采購協(xié)議之下推行了一系列配套策略。多單位按照需求不定時間不定數(shù)量隨時進行采購，能否做到優(yōu)質(zhì)低價？這需要在財政預算計劃環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌，制定明確的配置標準，擬定明確的預估總量。政府采購標準制定和政府采購計劃統(tǒng)籌是批量協(xié)議采購的前提。
針對部分配置標準統(tǒng)一,購買量大的貨物類產(chǎn)品,應當實行“批量協(xié)議采購”,“批量協(xié)議采購”是挖掘采購價格潛力的主要手段。財政部門應事先明確政府采購配置標準，采購機構通過事先公開招標確定戰(zhàn)略合作伙伴供應商，簽訂一攬子采購合同，將共同供應協(xié)議項目中預期重復性采購集合在一個采購協(xié)議中，確定預計總量、價格折扣、送貨方式和支付方式等，各采購單位根據(jù)其實際采購需求進行采購。
上述運行策略具有以下特點：一是價格優(yōu)惠。它將零星采購集約為大宗采購，不論單筆采購量多少，采購人都可以獲得協(xié)議價基礎上打包的折扣。如果市場上出現(xiàn)更低價格的同類產(chǎn)品，采購人有權要求供應商降價。二是程序簡化。一攬子采購合同確定了采購價格和執(zhí)行方式，實現(xiàn)了一次協(xié)議、多主體分步執(zhí)行，提高了采購效率。三是操作成本低。它將多次需求集中到一次協(xié)議中，可以降低查詢貨源、招標投標、協(xié)商談判、文件起草等成本，減少重復性的訂購、支付和結(jié)算，節(jié)約了運行時間和合同管理成本。四是經(jīng)濟效能高。采購單位可以按照年度需求合理安排預算支出和采購進度計劃，使一定的購買力發(fā)揮最大效用。市級采購機構簽訂批量協(xié)議采購的總體合同后，區(qū)級政府采購都適用此協(xié)議，既減輕了各級采購機構的負擔，又提高了政府采購集中度。五是有利于供應商品牌和效益雙贏。成為批量協(xié)議采購戰(zhàn)略合作供應商不僅是一種品牌效益，同時也能實現(xiàn)較低的供應鏈成本。雖然價格低、質(zhì)量優(yōu)、服務好，但供應商能夠取得協(xié)議期間長期穩(wěn)定市場和效益，真正體現(xiàn)了集中采購的本來涵義。
最后，協(xié)議采購雖然在其執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些問題，但這些問題的根源并不在協(xié)議采購制度本身，其優(yōu)點仍是主流，一定時期內(nèi)各地仍將探索協(xié)議采購的各類改革形式，依法采購成為上述改革的必備。從改革方向來看，應該引導協(xié)議供貨轉(zhuǎn)向批量協(xié)議采購和框架協(xié)議采購相結(jié)合的采購方式；從改革目標來看，需要建立以結(jié)果為目標的評價體系，形成長期合作的戰(zhàn)略合作供應商庫，加強對協(xié)議后期價格和服務的監(jiān)督，建立供應商履約考核機制、供應商誠信檔案及信用級別管理制度。（汪泳）
來源： 政府采購信息網(wǎng)
