政府采購應(yīng)正確運(yùn)用“低價(jià)優(yōu)先”原則
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發(fā)布日期：2014年12月18日
“低價(jià)優(yōu)先”原則常常被曲解，并逐漸異化成“唯低價(jià)者是從”，由此所造成的惡性競(jìng)標(biāo)、低價(jià)劣質(zhì)等問題也日益突出，有些甚至危及到產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)公共利益。
我國(guó)政府采購制度已實(shí)施十余年，在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)社會(huì)公共利益等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著采購規(guī)模的擴(kuò)大、采購領(lǐng)域的拓寬，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，尤其是對(duì)“低價(jià)優(yōu)先”原則的不當(dāng)使用，已嚴(yán)重影響到政府采購政策功能的有效發(fā)揮，亟須改進(jìn)。
“低價(jià)優(yōu)先原則”被不合理應(yīng)用所導(dǎo)致的突出問題
由于“價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更直觀、更易衡量，“低價(jià)優(yōu)先”往往成為各級(jí)政府采購活動(dòng)中最優(yōu)先采用的原則。但由于法律制度、政府監(jiān)管和供應(yīng)商誠(chéng)信體系等配套機(jī)制的不完善，“低價(jià)優(yōu)先”原則常常被曲解，并逐漸異化成“唯低價(jià)者是從”，由此所造成的惡性競(jìng)標(biāo)、低價(jià)劣質(zhì)等問題也日益突出，有些甚至危及到產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)公共利益，具體表現(xiàn)在以下三方面：
一是針對(duì)部分產(chǎn)品的政府采購過度依賴“低價(jià)”原則，對(duì)公共利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。這一點(diǎn)在醫(yī)藥行業(yè)尤為突出。我國(guó)多數(shù)基本藥物的政府采購實(shí)行“雙信封”招標(biāo)制度，通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)評(píng)審合格的企業(yè)在進(jìn)入商務(wù)標(biāo)書評(píng)審時(shí)，由價(jià)格最低者中標(biāo)。在此情況下，企業(yè)參與低價(jià)基本藥物競(jìng)標(biāo)的積極性大受影響，尤其是近幾年原材料、人工等要素成本大幅上升，許多企業(yè)迫于價(jià)格壓力選擇了減產(chǎn)停產(chǎn)，這是目前市場(chǎng)上出現(xiàn)低價(jià)藥“藥荒”的直接原因之一。即使是以較低價(jià)格參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè)，也往往是為了獲得商業(yè)信譽(yù)，拓寬營(yíng)銷渠道，中標(biāo)后再通過降低藥劑有效含藥量或縮減中標(biāo)產(chǎn)品的供應(yīng)量獲得相應(yīng)利潤(rùn)。此外，在過低價(jià)格的約束下，企業(yè)不愿對(duì)相應(yīng)藥品進(jìn)行必要的技術(shù)升級(jí)和藥理改進(jìn)，在長(zhǎng)期使用過程中也存在著一定的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，低價(jià)藥的合理利潤(rùn)難以保障，又被以進(jìn)口藥、自費(fèi)藥等各種形式替代，增加患者的醫(yī)療成本，進(jìn)一步加劇“看病貴”的困局。
二是在政府采購中過分強(qiáng)調(diào)“低價(jià)優(yōu)先原則”，不利于企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。由于多數(shù)政府采購實(shí)行“低價(jià)優(yōu)先”，“價(jià)格”成為企業(yè)能否中標(biāo)的關(guān)鍵因素，很容易誘導(dǎo)企業(yè)陷入非理性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)之中，正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被嚴(yán)重扭曲。所導(dǎo)致的直接后果就是，企業(yè)合理的利潤(rùn)得不到保障，技術(shù)改進(jìn)和研發(fā)方面的投入被嚴(yán)重?cái)D壓，企業(yè)創(chuàng)新能力下降，陷入“低價(jià)格低質(zhì)量”的惡性循環(huán)之中，不僅影響企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，也會(huì)阻礙整個(gè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。除此之外，企業(yè)為了降低成本，應(yīng)對(duì)價(jià)格水平過低的挑戰(zhàn)，更傾向于以低水平的規(guī)模擴(kuò)張來獲取微薄的利潤(rùn)，間接造成低水平產(chǎn)能的重復(fù)建設(shè)。
三是“低價(jià)”原則的應(yīng)用過于寬泛，直接影響政府采購其他政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從各國(guó)實(shí)施政府采購的實(shí)踐來看，政府采購不僅包括節(jié)約公共財(cái)政資金、提高使用效率等基本目標(biāo)，還包括其他一些政策目標(biāo)，如支持國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、扶持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、平衡區(qū)域發(fā)展、鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、保護(hù)環(huán)境等，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化以及全球競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化，這些政策目標(biāo)顯得越來越重要。但上述政策目標(biāo)在我國(guó)不僅沒有得到應(yīng)有的重視，還由于“低價(jià)優(yōu)先”原則的過度應(yīng)用難以發(fā)揮必要的作用，與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求不相適應(yīng)。如創(chuàng)新型企業(yè)在發(fā)展初期普遍缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如果單純強(qiáng)調(diào)“低價(jià)優(yōu)先”的原則，就很難形成有利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的正向激勵(lì)機(jī)制，這類企業(yè)就難以成長(zhǎng)。
政策建議
第一，要全面認(rèn)識(shí)政府采購在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，“低價(jià)優(yōu)先”的原則適用范圍要適當(dāng)。
當(dāng)前是我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購政策的乘數(shù)效應(yīng)，使其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升發(fā)揮更重要的作用。因此，建議及時(shí)調(diào)整“低價(jià)優(yōu)先原則”的適用范圍，在針對(duì)本國(guó)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、需要重點(diǎn)扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)（產(chǎn)品）的政府采購，以及針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的政府采購，要以相關(guān)政策目標(biāo)為優(yōu)先，確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）或地區(qū)能夠形成良好的自我發(fā)展能力。
第二，盡快修改完善政府采購、招投標(biāo)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等相關(guān)法律法規(guī)，為“低價(jià)原則”的合理應(yīng)用奠定法律基礎(chǔ)。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，為避免低價(jià)優(yōu)先原則在應(yīng)用過程中對(duì)前置條件的忽略或曲解，許多世界組織或國(guó)家對(duì)以“低價(jià)優(yōu)先”為原則的政府采購的操作程序和條件制定了較為明確、詳細(xì)的指導(dǎo)規(guī)范，如《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)采購示范法》、歐盟理事會(huì)有關(guān)招標(biāo)采購的指令、《世界銀行貸款采購指南》、《亞洲開發(fā)銀行貸款采購準(zhǔn)則》等。目前我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)于該原則的執(zhí)行尚沒有明確、統(tǒng)一的法律解釋和專門的指導(dǎo)規(guī)范。因此，建議盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，首先要在《政府采購法》中對(duì)低價(jià)優(yōu)先原則的定義及適用范圍進(jìn)行明確，以解決評(píng)標(biāo)依據(jù)不足的問題，同時(shí)要修改相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或出臺(tái)專門的應(yīng)用指南，對(duì)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的操作規(guī)范予以明確。其次要修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《招投標(biāo)法》以及《合同法》的相關(guān)條款，擴(kuò)大上述法律適用的行為主體范圍，明確界定以過低價(jià)格惡意競(jìng)標(biāo)或違反政府采購合同的企業(yè)行為需承擔(dān)的法律責(zé)任以及相應(yīng)的司法程序。
第三，加強(qiáng)政府監(jiān)管，堅(jiān)決打擊企業(yè)“惡意競(jìng)標(biāo)”的行為。
“惡意競(jìng)標(biāo)”是“低價(jià)原則”被濫用的直接表現(xiàn)，不僅干擾正常的政府采購競(jìng)爭(zhēng)秩序，還影響行業(yè)的健康發(fā)展。對(duì)此一方面要加強(qiáng)事前監(jiān)督，強(qiáng)化政府采購招標(biāo)過程中的價(jià)格評(píng)審，強(qiáng)化對(duì)報(bào)價(jià)合理性與完整性的審查，對(duì)異常低價(jià)要重點(diǎn)跟蹤審查。另一方面要加強(qiáng)事后監(jiān)督，建立嚴(yán)格的違約賠償懲罰制度，對(duì)由于“價(jià)格”過低而導(dǎo)致的違約、棄約，影響政府采購活動(dòng)不能按預(yù)期正常進(jìn)行，造成社會(huì)成本增加的企業(yè)行為，不僅要加大經(jīng)濟(jì)上的處罰力度，還要讓這些惡意競(jìng)標(biāo)的企業(yè)受到嚴(yán)厲的法律懲罰。
第四，加強(qiáng)政府監(jiān)管能力的建設(shè)，確?！暗蛢r(jià)優(yōu)先”原則能夠被有效落實(shí)。
“低價(jià)優(yōu)先”原則能否有效地發(fā)揮功能，不僅需要在制度層面加以完善，還需提升政府的專業(yè)監(jiān)管能力。一是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立的第三方政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以保證監(jiān)管的專業(yè)性、公正性和獨(dú)立性；二是進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，可借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的培養(yǎng)管理經(jīng)驗(yàn)，在高校設(shè)立政府采購專業(yè)，加強(qiáng)對(duì)政府采購人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立采購人員的資格認(rèn)證和注冊(cè)采購師制度等，以提高政府在價(jià)格監(jiān)管過程中的識(shí)別能力；三是加強(qiáng)政府采購的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)采購單位、供貨商等主體之間信息的互聯(lián)互通，在政府采購價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間構(gòu)建科學(xué)的價(jià)格比對(duì)機(jī)制。（作者：孫志燕 賈珅，單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）
來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)
