對政府采購集中采購機構職能市場化的思考
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發(fā)布日期：2014年12月22日
政府采購是規(guī)范行政事業(yè)單位采購行為，提高財政資金使用效益的一項基本經(jīng)濟管理制度，是一項龐大而繁雜的系統(tǒng)工程。政府部門實行集中采購，從上世紀90年代開始，至今已有10多年歷史，通過長期的實踐摸索，逐步得到了發(fā)展，并形成了一定的操作模式。但隨著采購項目越來越多，從最初采購部分辦公用品發(fā)展到目前包括貨物、工程、服務等80多個項目，采購規(guī)模也越來越大。2002年該縣政府采購中心成立，當年政府采購金額為477.6萬元，2010年達到4501多萬元，到2011年已突破7000萬元。面對如此繁重的采購任務，仍由財政部門既采又管的操作模式已經(jīng)不能適應新時期發(fā)展的要求，不能有效提高政府采購透明度，很難真正做到“陽光采購”、“和諧采購”，與反腐倡廉建設、搞好干部廉潔自律的有關規(guī)定不相協(xié)調，亟需制定更加完善和徹底實行管采分離的運行機制。
一、管采徹底分離應運而生
江西省財政廳、江西省監(jiān)察廳于2010年6月份下發(fā)《關于實行政府采購集中采購機構職能市場化的意見》（贛財購[2010]15號），明確三條意見：一、嚴格實行“管采徹底分離”。指出江西省市、縣（區(qū)）政府采購“管、“采”體制分為以下三種情況：一是監(jiān)督管理機構和集中采購機構合二為一，既履行政府采購監(jiān)督管理職能，又履行集中采購職能；二是監(jiān)督管理機構和集中采購機構在同一管理部門內(nèi)部實行分設；三是監(jiān)督管理機構設立在財政部門，集中采購機構設立在政府其他部門。這三種“管”、“采”體制不利于充分發(fā)揮政府部門管理和監(jiān)督職能，不利于政府采購領域的廉政建設，不利于政府采購工作的持續(xù)健康發(fā)展。各級政府和財政部門應嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》有關“采購監(jiān)督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動，以及采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系”等規(guī)定，全面推進“管、采”分離，并于2011年6月30日前完成政府采購“管、采”分離工作。二、全面推行政府集中采購機構職能市場化。“管、采”分離后，實行政府集中采購由采購人委托有資質的社會中介機構代理采購辦法，建立政府采購監(jiān)督管理部門、采購人和社會中介機構相互制約監(jiān)督機制，提高政府采購的透明度及政府采購的質量和效率。各設區(qū)市應在2010年12月31日前、縣（市、區(qū)）2011年6月30日前撤銷政府部門設立的政府集中采購機構，由采購人委托社會中介機構代理采購，做到政府采購“管、采”徹底分離。三、財政部門要嚴格履行政府采購監(jiān)督管理職能。實施政府集中采購機構職能市場化后，財政部門作為政府采購的主管部門，要嚴格履行好監(jiān)管職責，切實提高監(jiān)督管理水平。要建立健全政府采購監(jiān)督管理機構，嚴格執(zhí)行政府采購法等法律法規(guī)，規(guī)范監(jiān)督管理制度，加強對政府采購中介代理機構招標行為的監(jiān)督管理；要加強政府采購預算管理，規(guī)范采購人和政府采購中介代理機構的采購行為；要建立健全政府采購領域預防腐敗長效機制，堵塞政府采購過程中容易產(chǎn)生腐敗的漏洞，全面推進政府采購領域廉政建設，著力打造政府采購公正、透明、陽光形象，促進全省政府采購工作更好更快發(fā)展。
二、政府采購集中采購機構職能市場化的利弊分析
政府采購集中采購機構職能市場化是《政府采購法》的規(guī)定，也是規(guī)范采購程序，強化采購監(jiān)管，嚴格執(zhí)行“管采分離”的需要。每項改革工作都會有利弊兩個方面影響，但我們改革的前提是更有利于工作，更符合國家相關法律規(guī)章制度的要求。
1、執(zhí)行的可行性
（1）能夠全面推行政府集中采購機構職能市場化，有利于整合社會中介代理機構的專業(yè)技術力量，可以建立政府采購監(jiān)督管理部門、采購人和社會中介機構相互制約的監(jiān)督機制。
（2）中介代理機構作為非生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)法人，能夠獨立承擔權利義務，熟悉市場化運作模式，能夠不受任何干擾完成委托事項，能夠處理好經(jīng)濟效益和社會效益的關系，公平、公正地對待所有投標人。
（3）有較強的專業(yè)隊伍，熟知市場運行規(guī)律，工作經(jīng)驗豐富，有很強的規(guī)律性，其行為不受市場規(guī)律調節(jié)，其監(jiān)督體系也是全方位的，有能力規(guī)范完成采購任務。
2、執(zhí)行中存在的弊端
（1）中介代理機構作為獨立的社會單元，其生存必須依靠實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化來保證。在提供優(yōu)質服務的同時，心須收取相應費用，因此，選擇中介機構執(zhí)行，心然增加采購成本。
（2）在縣級具有財政部門批準的貨物、工程、服務類政府采購資質的社會中介采購代理機構很少，我縣到目前為止就沒有，一般只有在市級才能找到相應招標代理機構，而每項采購招標往返大城市操作，對于標的較大的項目才具有實際操作意義，而對于標的較小的項目，一方面中介費用相應較低，中介代理機構不一定愿意承接業(yè)務，另一方面即使按程序交易成功，但包括操作成本在內(nèi)的實際采購總價很可能高于市場價，失去了集中采購的實際意義。目前，一般是代理機構在縣級設立分支機構承接業(yè)務，分支機構的人員多是從當?shù)嘏R時招聘的，業(yè)務素質、操作程序等方面很難保證，給政府采購的規(guī)范管理造成直接影響。
（3）在招標過程中，必須抽取專家評委對投標人的投標文件進行評審排序，這在投標人、相應人才專家等較為集中的大城市實施起來不成問題，而越到基層，由于采購批量小、應急要求多，部分同類商品的投標人競爭不充分，專家和專業(yè)人才稀少，采用這種程序和規(guī)則，很難全部實行和操作到位。
（4）只適應執(zhí)行較大規(guī)模的、較為復雜的政府采購項目，對于競爭性談判、單一來源采購等規(guī)模較小的政府采購項目沒有實際上的操作意義。
三、可行性意見及建議
政府集中采購功能所體現(xiàn)的行政性，是通過政府采購的政策指引體現(xiàn)的，并通過政府采購監(jiān)督管理來實現(xiàn)的，集中采購機構的專業(yè)技術力量也是重要因素，因此，采購執(zhí)行方是國家主管部門根據(jù)采購工作需要，通過了相關資質標準審批的市場機構是科學客觀的需要。委托社會中介機構執(zhí)行和成立政府集中采購機構執(zhí)行均符合有關政策法律規(guī)定，在理論與實際上都具有可行性和可操作性，它的作用是按照行政委托的授權，遵循政府采購的理念和政策引導，在市場規(guī)則的約束下，公平、公正、透明的完成政府采購任務。它在傳統(tǒng)操作模式的基礎上，進一步規(guī)范了程序，明確了責任，強化了監(jiān)管，并具有更強的專業(yè)操作性和更為廣泛的適應性，能更好地依法、有序、全面做好政府采購工作。由此，對于政府采購真正落實管采分離，提出以下在實施方面的探索意見及建議：
1、積極培育發(fā)展市場代理機構，專門負責政府采購有關事項的執(zhí)行和操作，強化政府采購監(jiān)督管理部門的職能，進一步規(guī)范政府采購監(jiān)督管理體制和政府采購程序，提高政府采購監(jiān)督管理水平。
2、盡快全面啟動政府集中采購機構職能市場化，達到公開招標限額的項目及詢價的項目一律由單位委托市場代理機構，經(jīng)采購監(jiān)督管理部門審批后，按照政府采購規(guī)定程序執(zhí)行。零星辦公用品采購，年初由代理機構進行協(xié)議供貨定點采購招標，采購監(jiān)管部門加強監(jiān)管。所有政府采購項目，均由政府采購辦履行事前審批、事中監(jiān)控、事后監(jiān)管等監(jiān)督管理職責。
3、制定出臺科學規(guī)范、操作性強的政府采購實施細則，明確操作規(guī)程，細化各有關部門的職責與分工，便于在實施過程中有據(jù)可依、有規(guī)可循，使政府采購工作真正實現(xiàn)管采分離，達到依法、廉潔、高效的目的。
4、充實采購監(jiān)管部門專業(yè)力量，有必要的話，要從其它單位選調或招聘相關的專業(yè)人員，采購管理部門至少配備5名工作人員，這樣可讓監(jiān)管部門在專業(yè)技術力量保障下放開手腳，科學監(jiān)管，大膽監(jiān)管。
來源： 政府采購信息報
