創(chuàng)新促進型政府采購 創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的助推器
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發(fā)布日期：2014年12月31日
政府采購是支持企業(yè)創(chuàng)新活動、引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方向、保護和扶持國內(nèi)工業(yè)、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。主要有兩種功能，一是通過集中采購為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，降低采購成本，防止腐敗；二是支持和促進企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動，通過企業(yè)競爭力的提升來增強國家的競爭優(yōu)勢。長期以來，中國政府采購的政策取向主要側(cè)重于節(jié)約資金、預(yù)防腐敗等方面，沒有體現(xiàn)通過政府采購強化對企業(yè)創(chuàng)新活動支持的政策取向，政府采購對創(chuàng)新活動的支持和拉動作用十分有限。探索建立符合國際規(guī)則的創(chuàng)新促進型政府采購，是我國加快實施實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心面臨的一項重要課題。
創(chuàng)新促進型政府采購的內(nèi)涵認(rèn)知
作為需求側(cè)創(chuàng)新政策的重要工具之一，創(chuàng)新促進型政府采購是技術(shù)采購?fù)卣古c延伸。創(chuàng)新促進型政府采購是指，由公共部門購買尚不存在的，但可在合理期限內(nèi)開發(fā)出來的商品和服務(wù)的行為。政府采購者對商品和服務(wù)提出明確的功能要求，但不應(yīng)對其功能做出過于具體的規(guī)定。運用創(chuàng)新促進型政府采購這種創(chuàng)新政策工具的根本動因在于滿足人類需要或解決社會問題，以應(yīng)對人類面臨的巨大挑戰(zhàn)。創(chuàng)新促進型政府采購并不否認(rèn)常規(guī)型政府采購所具有的創(chuàng)新促進作用，只不過在常規(guī)型政府采購中，創(chuàng)新并非有意而為之，它僅僅是采購過程的副產(chǎn)品，而創(chuàng)新促進型政府采購則是一種帶有明確創(chuàng)新意圖的創(chuàng)新政策工具。
政府采購作為一種創(chuàng)新政策的主要優(yōu)勢在于，政府可以提出它理想中的一種產(chǎn)品或服務(wù)，并將它交給具有創(chuàng)新能力的私營企業(yè)，并用最有效和高效的技術(shù)來滿足其需求。無論政府采購是否以創(chuàng)新為導(dǎo)向，都會對創(chuàng)新活動產(chǎn)生影響，政府采購作為地方需求的重要組成部分，是影響跨國公司區(qū)位選擇和地方創(chuàng)新活力的重要因素；政府采購?fù)ㄟ^有效識別、明確表達與成功整合碎片化的個體需要，可有效解決創(chuàng)新活動中的市場失靈（信息不對稱）和系統(tǒng)失靈（生產(chǎn)者與使用者缺乏互動）問題；運用創(chuàng)新型的解決方案可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的整體水平，通過激發(fā)創(chuàng)新活力來實現(xiàn)政治目標(biāo)和提高治理績效。進一步地，政府采購可以為創(chuàng)新型服務(wù)或產(chǎn)品創(chuàng)造需求，建立起先導(dǎo)市場，為新產(chǎn)品和新服務(wù)開拓市場產(chǎn)生示范效應(yīng)，幫助企業(yè)更容易的獲得第三方投資，降低企業(yè)創(chuàng)新活動所面臨的技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險，加速新產(chǎn)品和服務(wù)商業(yè)化、擴散和應(yīng)用的關(guān)鍵，從而對創(chuàng)新活動產(chǎn)生激勵作用。
創(chuàng)新促進型政府采購的操作框架
創(chuàng)新促進型政府采購是公共部門（主要是政府機構(gòu)）為實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)（解決特定的社會問題、滿足公共需求或改善公共服務(wù)的效率和質(zhì)量），對尚不存在或擁有新性能的商品或服務(wù)提出明確需求，以促進創(chuàng)新成果（技術(shù)、產(chǎn)品或流程）的開發(fā)、擴散或應(yīng)用的采購活動。
一個典型的創(chuàng)新型政府采購可大致分為以下幾個階段：由公共部門整合并表達人們尚未滿足的需求，正確識別懸而未決的社會問題，明確所面臨的挑戰(zhàn)；由政府采購機構(gòu)將所確定的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為對產(chǎn)品或服務(wù)的明確的功能要求；開始招標(biāo)過程，公開投標(biāo)過程，要求供應(yīng)商提出能夠?qū)⒐δ芤筠D(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)要求的說明書，之后，由潛在供應(yīng)商遞交標(biāo)書；由采購機構(gòu)對標(biāo)書進行評估優(yōu)選后簽訂購買合同；產(chǎn)品或服務(wù)的研發(fā)、生產(chǎn)和交付。需指出的是，對創(chuàng)新型政府采購進行階段性劃分，并不意味著創(chuàng)新型政府采購是一個簡單的線性過程，這些步驟是相互聯(lián)系的一個復(fù)雜整體。
具體而言，創(chuàng)新促進型政府采購需考慮采購過程、采購者與供應(yīng)商三方面的問題。其中，在采購過程方面，需要考慮的問題包括：現(xiàn)階段所面臨的挑戰(zhàn)/問題/未被滿足的需求是什么？這些是否關(guān)乎政府機構(gòu)使命的實現(xiàn)？所采購的產(chǎn)品（有形商品或無形服務(wù)）或系統(tǒng)，是否是為了應(yīng)對挑戰(zhàn)有意而為之的結(jié)果？是面向所有潛在供應(yīng)商的競爭性公開招標(biāo)？還是將招標(biāo)范圍限定在選定的供應(yīng)商之內(nèi)？這將關(guān)系到采購者和供應(yīng)商在采購過程中的合作程度。屬于哪種類型的采購？對所識別的挑戰(zhàn)/需求/問題會產(chǎn)生什么意外的影響？政策的意外效果（例如對收益、出口等）有哪些？補貼的類型與資金來源有哪些，如何保證對未來訂單的采購，并給予經(jīng)濟回報？是否需運用其他創(chuàng)新政策工具作為創(chuàng)新促進型政府采購的補充？
在采購者方面，需要考慮的問題包括：誰是采購者？為了實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，哪些政府部門是采購者？在發(fā)起創(chuàng)新促進型政府采購之前，采購者是否提出了明確的性能或技術(shù)要求說明（或離職兼而有之）？采購機構(gòu)是如何形成提出這些說明的？誰是創(chuàng)新促進型政府采購產(chǎn)品的最終使用者？
在供應(yīng)商方面，需要考慮的問題包括：誰是供應(yīng)商？為了實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，哪些組織/公司將成為供應(yīng)商？中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為何，潛在供應(yīng)商中標(biāo)所需滿足哪些條件？
創(chuàng)新促進型政府采購面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)
創(chuàng)新導(dǎo)向型政府采購?fù)瑫r服務(wù)于兩個不同的政策目標(biāo)：一是公共部門采購優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的基本目標(biāo)，二是支持公私部門研發(fā)和創(chuàng)新的潛在目標(biāo)，如何兼顧與協(xié)調(diào)以上兩個目標(biāo)，是政府采購部門面臨的首要難題。運用政府采購促進新產(chǎn)品或新服務(wù)需求的過程中還涉及一些技術(shù)、組織和社會以及市場方面的風(fēng)險，公共部門風(fēng)險規(guī)避的特性使創(chuàng)新導(dǎo)向型采購活動變得更具挑戰(zhàn)性。其中，技術(shù)風(fēng)險源于待采購的商品或服務(wù)的技術(shù)特性，相比采購標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)成產(chǎn)品的項目，創(chuàng)新產(chǎn)品所固有的不確定性使在合同中如何形成激勵措施以減少或消除風(fēng)險變得更為困難。在這種情況下，公共部門可通過合同設(shè)計（如使用成本補償或激勵性合同）或使用框架性協(xié)議或多階段采購流程的方法有效應(yīng)對此類風(fēng)險。
組織和社會風(fēng)險源于采購機構(gòu)內(nèi)部和（或）使用產(chǎn)品或服務(wù)的用戶，采購機構(gòu)吸收能力不足、現(xiàn)有技術(shù)或程序不兼容等原因，將導(dǎo)致采購項目的失敗。在這種情況下，公共部門可通過確立清晰透明的采購目標(biāo)，使公共或私有部門的領(lǐng)先使用者以及早期參與采購過程的用戶共同開展前瞻性研究來應(yīng)對此類風(fēng)險。
市場風(fēng)險同時存在于需求側(cè)和供給側(cè)。在需求側(cè)，對于全新的創(chuàng)新型項目來說風(fēng)險最大，公共機構(gòu)可以通過實施某些需求側(cè)政策（如開展用戶培訓(xùn)、有效整合需求尤其是整合公共部門的需求）來降低此類風(fēng)險。在供給側(cè)，主要風(fēng)險是沒有足夠的供給商響應(yīng)投標(biāo)。為減少此風(fēng)險，采購部門必須與內(nèi)部或外部專家的充分交流，從而具備對市場容量的深度分析能力。
創(chuàng)新導(dǎo)向型政府采購的政策支持
因此，創(chuàng)新型政府采購的順利推進，需構(gòu)建一個有利于創(chuàng)新的采購制度框架，處理好鼓勵競爭和優(yōu)先支持國貨之間的張力；公共部門（政府機構(gòu)）內(nèi)部需要通力協(xié)作，以解決采購部門社會收益的正外部性問題，這是創(chuàng)新型政府采購實施的組織條件；決策者要學(xué)會尋找公共需求與私人需求的契合點，為創(chuàng)新產(chǎn)品的市場拓展與細(xì)分奠定基礎(chǔ)；在創(chuàng)新過程開始之前和整個過程中都要保持生產(chǎn)者和使用者的互動溝通，在需求和供給之間建立起有效的聯(lián)系；政府采購部門及其人員的遠(yuǎn)見卓識、對創(chuàng)新風(fēng)險性的正確認(rèn)識和較高的接受程度，以及精深的專業(yè)技能和果敢的決斷能力是保證創(chuàng)新型政府采購成功不可或缺的能力要素。然而，實踐中，能同時滿足以上條件的情況并不多見，在運用創(chuàng)新型政府采購的過程中，總會遇到這樣或那樣的問題，這就需要公共部門采取措施，配合使用相關(guān)政策工具支持創(chuàng)新型政府采購的順利實施。
當(dāng)前，運用政府采購刺激創(chuàng)新已成為世界主要國家較為普遍的做法，中國有必要修訂《政府采購法》，通過實施有效的政府采購政策促進本國企業(yè)加大研發(fā)投入，激勵企業(yè)進行創(chuàng)新活動，通過企業(yè)競爭力的提升來增強國家的競爭優(yōu)勢。值得注意的是，雖然各國通過政府采購保護本土自主創(chuàng)新的現(xiàn)象比比皆是，但總體都是通過"巧妙"的立法設(shè)計，從而在符合WTO規(guī)則及《政府采購協(xié)定》的框架之內(nèi)實施。建立符合國際規(guī)則的創(chuàng)新促進型政府采購政策體系，需要修訂相關(guān)法規(guī)中的定義表述、探索由政府和民間共同組建機構(gòu)承擔(dān)政府采購職能的法理依據(jù)等措施，在有序銜接關(guān)于政府采購的世界通行規(guī)則的基礎(chǔ)上，保護和促進本土自主創(chuàng)新，避免來自國際社會的不合理非議。（作者：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任朱春奎）
來源： 政府采購信息報
