“怎么買”與“買得值”——對(duì)政府購買公共服務(wù)的思考
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發(fā)布日期：2015年01月21日
政府采購公共服務(wù)是公共資源集中交易管理的新課題。我們武進(jìn)區(qū)集中交易平臺(tái)成立兩年來，服務(wù)類采購經(jīng)歷了項(xiàng)目由少到多，范圍由小到大的變化。2014年，政府采購總金額4.87億元，其中服務(wù)類采購1.52億，占政府采購總量的31.2%，范圍涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財(cái)務(wù)審計(jì)、課題規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審計(jì)、培訓(xùn)、會(huì)展、保險(xiǎn)（放心保）等多個(gè)領(lǐng)域。隨著國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，以及市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，將會(huì)有越來越多的服務(wù)職能交由政府采購社會(huì)服務(wù)，對(duì)此必須有充分的準(zhǔn)備。
"怎么買"與"買得值"始終是所有交易項(xiàng)目不可回避的核心問題，政府采購公共服務(wù)也是一樣，但是在具體實(shí)施中卻有不同的特點(diǎn)和要求。
所謂"服務(wù)"是指?jìng)€(gè)人或社會(huì)組織為消費(fèi)者直接或憑借某種工具、設(shè)備、設(shè)施、媒體等所做的工作或進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，旨在滿足對(duì)方某種特定需求。服務(wù)類項(xiàng)目與工程和貨物類不同，它們的不同之處有：（1）形式不同：服務(wù)類項(xiàng)目提供無形的服務(wù)，需人們感知，如信息的提供、課程的研究等；而工程、貨物類項(xiàng)目提供有形的是物質(zhì)，這是服務(wù)類項(xiàng)目與工程、貨物類項(xiàng)目之間最大的區(qū)別。（2）時(shí)效性不同：服務(wù)只能在客戶需要時(shí)提供，錯(cuò)過時(shí)期可能導(dǎo)致客戶不需要或者服務(wù)商不能提供服務(wù)，如身體不適，不同的人不同的時(shí)間有各種不同的需求，需要醫(yī)護(hù)人員因人適時(shí)地提供服務(wù)。而工程、貨物類，供應(yīng)商沒有這些困擾可預(yù)先訂制實(shí)施方案。（3）商品品質(zhì)不同：工程、貨物類在相同的技術(shù)參數(shù)下，不同的供應(yīng)商可能提供相同的工程、貨物，而服務(wù)類項(xiàng)目在相同需求下不同供應(yīng)商提供的服務(wù)質(zhì)量是難以事先衡量的，因?yàn)樗麄兯冻龅姆?wù)質(zhì)量是潛在的，他們的服務(wù)質(zhì)量取決于供應(yīng)商的服務(wù)技能和服務(wù)態(tài)度能否良好體現(xiàn)。
正是由于以上的不同之處，如果服務(wù)類項(xiàng)目的采購延襲傳統(tǒng)工程或貨物類項(xiàng)目的采購方式，將面臨諸多困惑。一是項(xiàng)目需求難以表達(dá)清楚。服務(wù)類項(xiàng)目采購需求的描述比較難以具體化，有些采購單位只知道服務(wù)達(dá)到的理想狀態(tài)，不清楚行業(yè)內(nèi)操作辦法，不能做到知己知彼，難以準(zhǔn)確表達(dá)采購需求。二是難以設(shè)置對(duì)服務(wù)商的資質(zhì)要求。由于服務(wù)商起步晚、發(fā)展慢，現(xiàn)有的服務(wù)商規(guī)模小、數(shù)量少，服務(wù)市場(chǎng)未成氣候，政府部門往往急于采購各種類別的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)服務(wù)市場(chǎng)缺少深入的調(diào)查研究，對(duì)質(zhì)量要求拿揑不準(zhǔn)，要求設(shè)置高了，一時(shí)沒有滿足需求的供應(yīng)商；要求設(shè)置低了，又不能達(dá)到理想的服務(wù)需求。三是對(duì)服務(wù)商的資質(zhì)要求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分辦法難以設(shè)定。對(duì)于服務(wù)類項(xiàng)目的評(píng)分辦法除一些項(xiàng)目需求比較單一的，提供的服務(wù)，國家或行業(yè)內(nèi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如城市管道視頻檢測(cè)，可以采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，其余的項(xiàng)目大都采用綜合評(píng)分法，但對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目的綜合評(píng)分很難量化，往往造成評(píng)分結(jié)果與實(shí)際需求有較大的偏差。
政府購買服務(wù)"怎么買"？我們的體會(huì)是要合理設(shè)定采購需要和采購方式。
首先科學(xué)、規(guī)范、客觀、清晰地描述政府到底需要什么樣的服務(wù)，對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)應(yīng)有明確的要求。在國外通常用兩階段招標(biāo)，第一階段征集建議書，第二階段征集供應(yīng)商。我們可以在采購時(shí)先預(yù)發(fā)公告，把需購買的服務(wù)告知供應(yīng)商，由供應(yīng)商來完善項(xiàng)目要求和資質(zhì)條件；也可充分發(fā)揮專家的作用，由專家完善審核供應(yīng)商的資質(zhì)條件和項(xiàng)目要求。
其次，盡可能解決綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可操作性的問題。針對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)難以量化的特點(diǎn)，可以采取近似量化的方法。（1）設(shè)置樣本，貨物類項(xiàng)目我們可以要求供應(yīng)商提供貨物樣品作為評(píng)委評(píng)判的依據(jù)，服務(wù)類項(xiàng)目沒有實(shí)物樣品，但我們可以要求投標(biāo)人提供的樣本作為評(píng)分的依據(jù)。2014年我們采購體育局全民健身設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，我們把武進(jìn)區(qū)所有室內(nèi)、室外1300余個(gè)健身點(diǎn)進(jìn)行篩選，選擇典型性的一個(gè)健身點(diǎn)作為健身設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目的模擬對(duì)象，要求投標(biāo)的供應(yīng)商在進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上制定服務(wù)報(bào)告的樣本，再由評(píng)委對(duì)投標(biāo)人遞交的調(diào)研報(bào)告樣本進(jìn)行評(píng)審，就報(bào)告的完整性、真實(shí)性、詳細(xì)程度及電子文檔的格式、內(nèi)容、形式等按照優(yōu)、良、中、差4個(gè)級(jí)別由評(píng)委酌情打分。這種評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)客觀地反映了投標(biāo)人的自身素質(zhì)和能力。（2）注重綜合實(shí)力的比較。2014年我們采購車輛維護(hù)項(xiàng)目中，把各個(gè)供應(yīng)商的自己的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范匯總，再將其分類（如營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量及分布、辦事效率、服務(wù)承諾、等待時(shí)間、人員素質(zhì)），設(shè)置優(yōu)、良、中、差評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，讓評(píng)委根據(jù)各供應(yīng)商的描述、承諾、響應(yīng)方案進(jìn)行相互比較，酌情評(píng)分，這樣做出的評(píng)價(jià)，雖然不能完全反映各供應(yīng)商的整體情況，但基本上對(duì)供應(yīng)商的總體實(shí)力有較好準(zhǔn)確的評(píng)判。（3）讓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)答辯。對(duì)于服務(wù)類項(xiàng)目來說，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目整體管理、服務(wù)方案、服務(wù)內(nèi)容的理解程度高低對(duì)于如何具體實(shí)施服務(wù)計(jì)劃起著很重要的作用。評(píng)委根據(jù)各個(gè)供應(yīng)商的項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)本項(xiàng)目特點(diǎn)、服務(wù)要求及招標(biāo)文件具體內(nèi)容的了解程度，對(duì)其回答是否具有針對(duì)性、準(zhǔn)確性，邏輯是否嚴(yán)密等內(nèi)容作判斷，對(duì)其答題內(nèi)容是否符合相關(guān)法規(guī)、政策以及是否具有一定的創(chuàng)意和深度等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯進(jìn)行綜合評(píng)審，這樣的評(píng)審能夠客觀地反映項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)施的可靠性。
政府購買服務(wù)怎樣"買得值"？對(duì)于服務(wù)類項(xiàng)目"買得值"的問題關(guān)鍵在于要做好兩個(gè)方面監(jiān)管工作。
一方面經(jīng)濟(jì)制約。在招標(biāo)文件中設(shè)置履約保證金或第三方履約保函（如銀行履約保函）來約束供應(yīng)商，在簽訂合同前必須交到采購單位或第三方賬戶上，為供應(yīng)商做好合同履約作經(jīng)濟(jì)保障。與此同時(shí)可利用付款方式來約束供應(yīng)商，因?yàn)榉?wù)項(xiàng)目的實(shí)施是逐步釋放的過程，所以付款方式應(yīng)根據(jù)對(duì)供應(yīng)商履約考核情況的進(jìn)行分期付款，使履約結(jié)果直接跟經(jīng)濟(jì)掛鉤。
另一方面加強(qiáng)制度監(jiān)管。一是加強(qiáng)對(duì)過程的管理。預(yù)先在招標(biāo)文件、合同中設(shè)置詳細(xì)具體的考核評(píng)分細(xì)則，如我區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔項(xiàng)目中預(yù)設(shè)《環(huán)衛(wèi)精細(xì)化作業(yè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)及扣分細(xì)則》、《環(huán)衛(wèi)作業(yè)考評(píng)獎(jiǎng)懲辦法》），簽訂合同后，采購人組織有關(guān)人員（專家、行業(yè)內(nèi)的供應(yīng)商）定期、不定期的對(duì)照考核評(píng)分細(xì)則進(jìn)行考核，考核成績?cè)谡块T內(nèi)部公開或者邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與考核，考核結(jié)果向社會(huì)公告。以人為對(duì)象的公共服務(wù)項(xiàng)目，考核時(shí)還可按一定比例邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見。二是要建立完善績效評(píng)價(jià)與后續(xù)采購相銜接的管理制度。對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的供應(yīng)商，在同類項(xiàng)目的采購中同等條件下可以優(yōu)先考慮。如：供應(yīng)商的履約考核結(jié)果，作為下一年度同類采購項(xiàng)目中評(píng)分依據(jù)之一。（楊曉怡）
來源： 政府采購信息網(wǎng)
