政采績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從“產(chǎn)出導(dǎo)向”向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變
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發(fā)布日期：2015年02月10日
當(dāng)前，有兩種關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的主流觀點(diǎn)，一種是“產(chǎn)出導(dǎo)向”，一種是“結(jié)果導(dǎo)向”。二者在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施階段、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、評(píng)價(jià)目標(biāo)等方面存在差異。以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向的績(jī)效觀偏于片面，無(wú)法完整地反映政府采購(gòu)項(xiàng)目的所有成效，也無(wú)法全面、真實(shí)地反映績(jī)效水平?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”績(jī)效觀重點(diǎn)考察需求相關(guān)性、過(guò)程規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性、宏觀有效性，是較為科學(xué)的績(jī)效觀念。
◆政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求
政府采購(gòu)是政府參與和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，是政府政策傳導(dǎo)的重要鏈條。對(duì)于采購(gòu)績(jī)效的評(píng)估應(yīng)遵循獨(dú)立性、客觀性、科學(xué)性和公正性等原則。在具體操作實(shí)踐中，政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求有如下幾點(diǎn)：
第一，政府采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果評(píng)價(jià)必須在相應(yīng)法律法規(guī)的框架下進(jìn)行。政府采購(gòu)是政府的重要行政行為，其結(jié)果關(guān)系到政府行政效率，關(guān)系到公民福祉，因此政府采購(gòu)的結(jié)果評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障。必須制定政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，在人員、機(jī)制、監(jiān)督等方面作出安排，保證政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)在法律框架內(nèi)運(yùn)行。
第二，政府采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果評(píng)價(jià)必須建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政府采購(gòu)項(xiàng)目千差萬(wàn)別，而在不同階段和不同時(shí)期，政府的政策目標(biāo)各不相同。因此，要全面分析影響采購(gòu)結(jié)果的因素，按照相關(guān)性、重要性、可靠性、成本效益等原則，建立一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
第三，政府采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果評(píng)價(jià)要注重績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督檢查相結(jié)合。以政府采購(gòu)管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估，能夠?yàn)樨?cái)政部門提供新的監(jiān)督檢查實(shí)現(xiàn)方式。政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)估可以通過(guò)一系列定量指標(biāo)來(lái)反映。將這些評(píng)價(jià)指標(biāo)作為監(jiān)督檢查的依據(jù)，可為監(jiān)管部門提供效果較好、成本較低的監(jiān)管檢查方式，實(shí)現(xiàn)由主觀判斷到客觀判斷、由定性分析到定量分析、由定期定時(shí)到實(shí)時(shí)跟蹤的轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)政府采購(gòu)事后監(jiān)管。同時(shí)，將政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整等納入評(píng)價(jià)體系，比傳統(tǒng)模式下檢查、抽查、定性分析的結(jié)論更具說(shuō)服力。
第四，政府采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果評(píng)價(jià)要注重理想化和可行性的平衡。理想化的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估體系，依托于較為成熟的電子化商務(wù)平臺(tái)，需要完善的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、較強(qiáng)的數(shù)據(jù)管理能力，需要采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、供應(yīng)商的配合支持，以及成交、訂單、結(jié)算數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)進(jìn)行。而在實(shí)際操作中，政府要根據(jù)自身情況和技術(shù)水平，按照因地制宜、循序漸進(jìn)、先易后難的原則構(gòu)建結(jié)果評(píng)價(jià)體系。
◆政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的理論依據(jù)
政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的理論依據(jù)包括公共產(chǎn)品理論、契約理論、新公共管理理論等內(nèi)容。
第一，公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品是滿足社會(huì)共同需要的產(chǎn)品，由于公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，市場(chǎng)機(jī)制在公共產(chǎn)品配置方面缺乏效率，因此公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供。既然公共產(chǎn)品的主要提供者是國(guó)家，那么國(guó)家有哪些經(jīng)濟(jì)職能，應(yīng)當(dāng)提供哪些公共產(chǎn)品，就成為公共產(chǎn)品理論首先要研究的問(wèn)題。當(dāng)然，政府通過(guò)國(guó)家行為直接提供商品和服務(wù)以及改善人民福利并不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。政府應(yīng)為市場(chǎng)提供條件，并通過(guò)有效的公共政策支持市場(chǎng)運(yùn)行，只有將政府手段和市場(chǎng)手段結(jié)合起來(lái)，才能使公共產(chǎn)品的供給達(dá)到或者趨于最優(yōu)狀態(tài)。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品，比如國(guó)防、外交等，應(yīng)當(dāng)由政府全額負(fù)擔(dān)費(fèi)用，不能由社會(huì)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如教育、社保、公共衛(wèi)生等，政府不必全額承擔(dān)，只對(duì)其具有社會(huì)效益的方面提供資金，其余部分通過(guò)市場(chǎng)向用戶收費(fèi)來(lái)解決。
政府采購(gòu)屬于政府提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，公共產(chǎn)品理論是進(jìn)行政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)研究的理論基石。
第二，契約理論。契約理論的創(chuàng)始人是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯。在1937年發(fā)表的《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，科斯解釋了企業(yè)存在的原因，并從交易費(fèi)用的角度對(duì)企業(yè)的性質(zhì)和邊界問(wèn)題作出闡釋?？扑惯€從理論邏輯上證明了市場(chǎng)交易費(fèi)用的存在，認(rèn)為市場(chǎng)與企業(yè)是資源配置中兩種可互相替代的手段。此后，麥克林、詹森、布坎南、張五常等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)契約理論進(jìn)行了補(bǔ)充完善，契約理論也成為近30年來(lái)發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之一。
契約理論包括激勵(lì)理論、不完全契約理論和新制度交易成本理論，契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法主要包括公共選擇、產(chǎn)權(quán)理論、代理理論與交易成本理論四種。其中，布坎南提出了契約主義的財(cái)政學(xué)，主張用契約理論研究公共財(cái)政問(wèn)題，開(kāi)辟了公共財(cái)政、公共選擇的新領(lǐng)域。
由于政府采購(gòu)中存在著公共選擇、委托代理、交易成本等一系列問(wèn)題，因此，契約理論是政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的重要理論基礎(chǔ)。
第三，新公共管理理論。新公共管理理論淡化了公共部門與私營(yíng)部門在管理上的區(qū)別，認(rèn)為二者管理上并無(wú)本質(zhì)差別，政府應(yīng)借鑒和采納私營(yíng)部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)。新公共管理理論認(rèn)為，私營(yíng)企業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)具有優(yōu)越性。企業(yè)在管理的創(chuàng)新能力、管理效率、服務(wù)的水平和質(zhì)量上都比公共部門更勝一籌，政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)及手段。
在政府采購(gòu)的結(jié)果評(píng)價(jià)方面，新公共管理理論認(rèn)為，政府采購(gòu)的績(jī)效應(yīng)體現(xiàn)為以結(jié)果為本的目標(biāo)控制，并實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，評(píng)價(jià)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。
◆政府采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)的績(jī)效觀念選擇
績(jī)效(Performance)在英文中是一個(gè)相當(dāng)寬泛的名詞，其原意為“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”等，現(xiàn)在也可以引申為“性能”“成績(jī)”“成就”“成果”等。從管理學(xué)的角度看，績(jī)效是指完成工作的效率和效能，或是經(jīng)過(guò)評(píng)估的工作行為、方式和結(jié)果。
政府績(jī)效在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”“政府生產(chǎn)力”“政府業(yè)績(jī)”等，是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷來(lái)重視對(duì)政府績(jī)效的研究。為推進(jìn)政府的績(jī)效管理，英國(guó)政府成立了雷納評(píng)審效率小組，不斷完善績(jī)效管理方法，并引入外部市場(chǎng)和公眾評(píng)價(jià)主體，市場(chǎng)和公民成為新的力量參與到政府治理中。美國(guó)政府為改善政府績(jī)效，在公共管理中引入新的管理工具。從上個(gè)世紀(jì)60年代的“計(jì)劃-方案-預(yù)算系統(tǒng)”到70年代的零基預(yù)算，再到80年代的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理，其主要目的都是提高政府績(jī)效，使公共資源得到有效配置和利用。我國(guó)政府也非常重視政府行政效率和績(jī)效問(wèn)題，提高行政效率已成為當(dāng)前行政管理體制改革的基本目標(biāo)之一。
績(jī)效觀是人們對(duì)績(jī)效的總體看法和根本觀點(diǎn)，是如何履行職責(zé)、追求何種績(jī)效的根本認(rèn)識(shí)和態(tài)度。不同的績(jī)效觀念對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響巨大。對(duì)于政府采購(gòu)績(jī)效觀的認(rèn)識(shí)，主流觀點(diǎn)有兩種，一種是“產(chǎn)出導(dǎo)向”，一種是“結(jié)果導(dǎo)向”。
所謂政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的“產(chǎn)出導(dǎo)向”，是指在衡量政府采購(gòu)績(jī)效時(shí)注重考察采購(gòu)實(shí)現(xiàn)、項(xiàng)目執(zhí)行、過(guò)程的實(shí)施、資金的結(jié)算，注重監(jiān)督考核政府采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范性、完整性。而政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的“結(jié)果導(dǎo)向”，則反映了包括需求相關(guān)性、過(guò)程規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性、宏觀有效性等方面的全部結(jié)果的績(jī)效水平，涵蓋了所有相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)出，需要分析項(xiàng)目執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后所有制約采購(gòu)績(jī)效產(chǎn)出的因素。
“產(chǎn)出導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”的區(qū)別主要有以下幾個(gè)方面：
第一，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施階段不同。政府采購(gòu)項(xiàng)目從提出采購(gòu)需求到組織實(shí)施再到完成采購(gòu)遵循一定的邏輯關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施始于采購(gòu)需求，政府采購(gòu)項(xiàng)目的邏輯起點(diǎn)是確立經(jīng)過(guò)規(guī)劃的合理需求。需求確立之后就是編制政府采購(gòu)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及政府采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)。政府采購(gòu)項(xiàng)目除了完成相關(guān)物品的采購(gòu)、滿足采購(gòu)需求外，可能還包含政府要實(shí)現(xiàn)的多重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，如促進(jìn)節(jié)能、環(huán)保、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持中小微企業(yè)發(fā)展等，因此，在政府采購(gòu)項(xiàng)目完成后，還要分析采購(gòu)項(xiàng)目的成效和影響。
“產(chǎn)出導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重分析采購(gòu)需求、預(yù)算的編制和執(zhí)行、采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)。而“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)價(jià)需對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程進(jìn)行分析，不但包括采購(gòu)需求、預(yù)算編制和執(zhí)行、采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)重點(diǎn)分析政府采購(gòu)項(xiàng)目完成后的成效和社會(huì)影響。
第二，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)不同?！爱a(chǎn)出導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)價(jià)考察的重點(diǎn)是政府采購(gòu)的規(guī)范性和完整性，即考察政府采購(gòu)的程序是否規(guī)范、采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)能否滿足需求?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)價(jià)考察的重點(diǎn)是需求相關(guān)性、過(guò)程規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性、宏觀有效性。
第三，評(píng)價(jià)的目標(biāo)不同。從政府采購(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互作用的關(guān)系來(lái)講，包括“行動(dòng)-結(jié)果-影響-反饋”等過(guò)程。“產(chǎn)出導(dǎo)向”績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)較為單一，將行動(dòng)作為評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效的依據(jù)。而“結(jié)果導(dǎo)向”績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)目標(biāo)是一個(gè)目標(biāo)族，綜合考慮了政府采購(gòu)的行動(dòng)、結(jié)果、影響和反饋。由于政府行為的復(fù)雜性，選擇單一目標(biāo)顯然不能滿足政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。
第四，“產(chǎn)出導(dǎo)向”績(jī)效評(píng)價(jià)具有一定的局限性。以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向的績(jī)效觀是片面的、非科學(xué)的績(jī)效觀?！爱a(chǎn)出”是結(jié)果的一部分，“產(chǎn)出”不能反映政府采購(gòu)項(xiàng)目所產(chǎn)生的全部結(jié)果，僅評(píng)價(jià)采購(gòu)實(shí)現(xiàn)、項(xiàng)目執(zhí)行、預(yù)算支出，無(wú)法完整地反映政府采購(gòu)項(xiàng)目的所有成效，也無(wú)法全面、真實(shí)地反映績(jī)效水平，甚至不能為加強(qiáng)政府采購(gòu)的事中、事后管理提供有力借鑒?！爱a(chǎn)出”是可以用錢買到的，而“結(jié)果”不能完全用錢買到。也就是說(shuō)，花錢可以實(shí)現(xiàn)交易、完成采購(gòu)，但不一定能帶來(lái)政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的所有績(jī)效結(jié)果。
◆結(jié)果導(dǎo)向的基本要義
結(jié)果導(dǎo)向是ISO質(zhì)量管理體系、績(jī)效管理理論中的基本概念和核心思想之一，即強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)、管理和工作的結(jié)果（經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益和客戶滿意度）。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向，也應(yīng)關(guān)注政府采購(gòu)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益以及公眾的滿意程度。
結(jié)合國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論，我們認(rèn)為，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向要點(diǎn)包括以下方面：
第一，遵循以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)理念和評(píng)價(jià)原則。按照項(xiàng)目目的、事物邏輯、執(zhí)行過(guò)程和關(guān)聯(lián)功能，全面分析政府采購(gòu)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。要分析項(xiàng)目在執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的各環(huán)節(jié)，采購(gòu)責(zé)任主體為確保采購(gòu)項(xiàng)目能夠產(chǎn)生好的績(jī)效所施加的干預(yù)活動(dòng)是否有力有效等等。
第二，評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的選擇。政府目標(biāo)價(jià)值的主觀性、資源使用條件以及技術(shù)可行性制約了績(jī)效評(píng)估的客觀性。但是，表面上千差萬(wàn)別的政府采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)抽象化分析后，其具有的一般性目標(biāo)便是共通性目標(biāo)。在實(shí)踐中，應(yīng)按照共通性目標(biāo)確定績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題，并按照不同類別采購(gòu)項(xiàng)目的特殊性目標(biāo)確定個(gè)性績(jī)效指標(biāo)。
第三，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即需求相關(guān)性、過(guò)程規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性、宏觀有效性。需求相關(guān)性是采購(gòu)結(jié)果與采購(gòu)需求的相關(guān)度分析。理想的采購(gòu)需求應(yīng)是滿足采購(gòu)需求規(guī)劃的要求，既不超需求采購(gòu)，又不會(huì)出現(xiàn)需求不足。過(guò)程規(guī)范性是政府采購(gòu)的基本要求。這一標(biāo)準(zhǔn)要求政府采購(gòu)方式合理、程序合法、評(píng)標(biāo)規(guī)則公平、各方誠(chéng)信履約、驗(yàn)收責(zé)任落實(shí)、代理服務(wù)專業(yè)和信息公開(kāi)合規(guī)。交易經(jīng)濟(jì)性則關(guān)注采購(gòu)項(xiàng)目的微觀效益，要求以最低的成本、最小的支出實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)計(jì)劃。功能有效性要求充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，兼顧眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。（河北省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦公室課題組）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
