加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理的實(shí)踐與思考
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發(fā)布日期：2015年02月11日
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，分散采購(gòu)是政府采購(gòu)的組織形式之一，其范圍是除本級(jí)政府納入集中采購(gòu)目錄以外的政府采購(gòu)項(xiàng)目。作為一名從事政府采購(gòu)十幾年的基層工作人員，筆者以寧波市江北區(qū)為例談一些看法和見(jiàn)解。從近幾年江北區(qū)政府采購(gòu)實(shí)施情況看，分散采購(gòu)量在政府采購(gòu)總量中占絕對(duì)份額，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011~2012年江北區(qū)分散采購(gòu)合同金額分別占總采購(gòu)額度的88.1%、79.4%。但在實(shí)際工作中，與集中采購(gòu)的規(guī)范操作相比，分散采購(gòu)的管理相對(duì)比較松散，操作較為隨意，嚴(yán)重影響了江北區(qū)政府采購(gòu)的整體形象。
一、分散采購(gòu)中存在的主要問(wèn)題
近幾年來(lái)，江北區(qū)將未納入政府集中采購(gòu)目錄，但在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上（人民幣10萬(wàn)元）并應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)制度規(guī)定的項(xiàng)目列為政府分散采購(gòu)項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目一般通過(guò)委托具有政府采購(gòu)業(yè)務(wù)代理資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，在江北區(qū)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員配備較為薄弱的情況下，中介代理機(jī)構(gòu)對(duì)擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍、提高采購(gòu)效率等方面起到了重要作用。但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題：
(一)采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。江北區(qū)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在實(shí)際工作中能做到對(duì)大部分項(xiàng)目的采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)方式等進(jìn)行“事前”審查，而對(duì)采購(gòu)的“事中及事后”管理，包括采購(gòu)文件備案、開(kāi)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、合同備案等主要環(huán)節(jié)缺乏必要的有效監(jiān)管。
（二）采購(gòu)代理行為不規(guī)范。采購(gòu)文件違反規(guī)定隨意設(shè)置歧視性甚至唯一性條款，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意更改采購(gòu)方式，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家泄密現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，評(píng)標(biāo)會(huì)議組織混亂，評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)隨意發(fā)表或縱容業(yè)主評(píng)委發(fā)表傾向性意見(jiàn)等，導(dǎo)致很多項(xiàng)目的采購(gòu)流于形式，高于市場(chǎng)價(jià)的情況時(shí)常發(fā)生。
（三）代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。部分人員未經(jīng)過(guò)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)程序的系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不具備從事招標(biāo)采購(gòu)代理工作的能力和素質(zhì)；部分人員為趕進(jìn)度、節(jié)省時(shí)間，不潛心研究項(xiàng)目需求，忽視各類(lèi)采購(gòu)文件的差異性，在編制招標(biāo)文件時(shí)生搬硬套，漏洞百出。
二、問(wèn)題成因分析
政府分散采購(gòu)中存在的諸多問(wèn)題，究其根本原因是當(dāng)前缺乏政府分散采購(gòu)的管理機(jī)制和管理辦法，從江北區(qū)實(shí)際情況來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面：
（一）政府采購(gòu)管理體制不到位。法定監(jiān)管單位財(cái)政部門(mén)（采購(gòu)辦）因限于人員編制，多年來(lái)無(wú)政府采購(gòu)管理專(zhuān)職人員，只設(shè)一名兼職人員且人員崗位不穩(wěn)定，因政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性及業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，為此在實(shí)際工作中無(wú)法進(jìn)行深層次的監(jiān)管。
（二）采購(gòu)人責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前采購(gòu)人雖然對(duì)政府采購(gòu)工作基本無(wú)抵觸情緒，但是對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)依然不夠重視，往往不認(rèn)真研究項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，大多項(xiàng)目都指定一家潛在投標(biāo)人或意向單位提供項(xiàng)目需求方案，并在未經(jīng)充分論證的情況下直接將項(xiàng)目需求方案提供給代理機(jī)構(gòu)，造成項(xiàng)目需求方案往往具有很強(qiáng)的歧視性甚至唯一性。
（三）中介代理機(jī)構(gòu)重“拉業(yè)務(wù)”、輕“做業(yè)務(wù)”。當(dāng)前寧波市內(nèi)具有政府采購(gòu)代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)有三十多家，競(jìng)爭(zhēng)激烈。為獲得采購(gòu)業(yè)務(wù)，往往聽(tīng)命于采購(gòu)單位，在項(xiàng)目操作中背離公開(kāi)、公平、公正的原則過(guò)分迎合采購(gòu)單位意愿，而忽視對(duì)員工業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)和提高。
三、規(guī)范政府分散采購(gòu)行為的實(shí)踐探索
為切實(shí)解決政府分散采購(gòu)中存在的問(wèn)題，2013年以來(lái)，江北區(qū)結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府分散采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易活動(dòng)的通知》，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)備案登記，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)交易行為的方式，在推進(jìn)分散采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索。主要措施有以下幾方面：
（一）把好采購(gòu)文件備案審查關(guān)。江北區(qū)在《關(guān)于加強(qiáng)公共資源交易統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中，規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目、工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)等須統(tǒng)一納入?yún)^(qū)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行交易，并明確了區(qū)公共資源交管辦對(duì)全區(qū)公共資源交易工作履行綜合協(xié)調(diào)管理的職能。為填補(bǔ)監(jiān)管空白，由區(qū)公共資源交管辦嘗試對(duì)進(jìn)場(chǎng)交易的政府分散采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)文件進(jìn)行合規(guī)性審查，主要是盡可能減少設(shè)置針對(duì)某一供應(yīng)商或品牌的傾向性條款，以增加競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)為規(guī)范招標(biāo)文件文本，要求公開(kāi)招標(biāo)文件推行采用“浙江省政府采購(gòu)招標(biāo)示范文本”。2013年以來(lái)，我們對(duì)電梯、太陽(yáng)能熱水器等一些采購(gòu)量較大且技術(shù)較為復(fù)雜、易產(chǎn)生投訴的項(xiàng)目，嘗試專(zhuān)門(mén)對(duì)招標(biāo)文件重要條款（主要包括投標(biāo)資格條件、評(píng)標(biāo)辦法等）擬訂參考標(biāo)準(zhǔn)，效果較為明顯。
（二）實(shí)行采購(gòu)文件網(wǎng)上下載制度。全面公開(kāi)進(jìn)場(chǎng)交易的采購(gòu)項(xiàng)目所有信息，采購(gòu)文件在寧波市政府采購(gòu)網(wǎng)、江北區(qū)公共資源交易網(wǎng)等媒介發(fā)布，可免費(fèi)下載，盡可能吸引潛在供應(yīng)商參與投標(biāo)，以增加項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，并接受社會(huì)監(jiān)督。
（三）改進(jìn)評(píng)審專(zhuān)家抽取制度。以前是由代理機(jī)構(gòu)直接到財(cái)政部門(mén)（采購(gòu)辦）現(xiàn)場(chǎng)抽取并通知專(zhuān)家的模式，為防止評(píng)審專(zhuān)家開(kāi)標(biāo)前泄密，改為代理機(jī)構(gòu)向交易中心提出專(zhuān)家抽取申請(qǐng)后，由交易中心專(zhuān)人負(fù)責(zé)至財(cái)政部門(mén)（采購(gòu)辦）抽取并通知專(zhuān)家。
（四）統(tǒng)一開(kāi)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化操作程序。在開(kāi)標(biāo)及評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備會(huì)議中，中介代理機(jī)構(gòu)須宣讀交易中心統(tǒng)一制訂的“開(kāi)標(biāo)會(huì)議發(fā)言稿”及“評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備會(huì)議發(fā)言稿”；為進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)審紀(jì)律，交易中心統(tǒng)一錄制了評(píng)標(biāo)紀(jì)律語(yǔ)音系統(tǒng)，由現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員或代理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)播放。
（五）加強(qiáng)合同管理。實(shí)行由中介代理機(jī)構(gòu)對(duì)合同進(jìn)行簽證制度，對(duì)合同主要條款與中標(biāo)單位的投標(biāo)文件及其他補(bǔ)充文件等是否相符進(jìn)行簽證；合同文本原則上采用交易中心統(tǒng)一制訂的“政府采購(gòu)格式合同”，以推進(jìn)合同的規(guī)范化管理。
（六）推行中介代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制。在對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案登記時(shí)，要求參加江北區(qū)政府采購(gòu)代理的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及專(zhuān)職人員，均須獲得財(cái)政部門(mén)政府采購(gòu)資格培訓(xùn)合格證書(shū)，其中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)具有招標(biāo)師或相關(guān)專(zhuān)業(yè)中級(jí)以上職稱(chēng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人須對(duì)采購(gòu)文件審核并簽字確定，同時(shí)出席開(kāi)評(píng)標(biāo)會(huì)議。
從近一年的實(shí)踐來(lái)看，江北區(qū)的政府分散采購(gòu)代理行為進(jìn)一步得到規(guī)范，采購(gòu)信息更加公開(kāi)透明，項(xiàng)目節(jié)資效果較為顯著，投訴也大大減少。但由于區(qū)公共資源交管辦不是法定的監(jiān)管部門(mén)，且自身管理力量尚待提高，無(wú)法履行相關(guān)采購(gòu)監(jiān)管職能，分散采購(gòu)中依然存在著很多突出問(wèn)題。
四、進(jìn)一步加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理的思考
在今后的工作中，應(yīng)根據(jù)江北區(qū)實(shí)際，從理順政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制著手，著力完善制度體系建設(shè)，規(guī)范采購(gòu)代理行為，主要有以下幾點(diǎn)：
（一）管理體制創(chuàng)新。從江北區(qū)實(shí)際情況看，加強(qiáng)分散采購(gòu)管理關(guān)鍵是落實(shí)責(zé)任單位并強(qiáng)化管理人員力量，主要有以下兩條途徑：一是充實(shí)法定監(jiān)管部門(mén)的政府采購(gòu)管理業(yè)務(wù)人員，并統(tǒng)一進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)辦公，受公共資源交管辦的統(tǒng)一管理；二是將監(jiān)管權(quán)限（處罰權(quán)除外）由財(cái)政部門(mén)直接授權(quán)給公共資源交管辦，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)力量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，無(wú)疑第二條途徑更便于統(tǒng)一管理。
（二）科學(xué)確定分散采購(gòu)范圍。分散采購(gòu)范圍的確定應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府采購(gòu)總量規(guī)模情況而定，對(duì)江北區(qū)而言，因采購(gòu)總量不大，可縮小分散采購(gòu)范圍，甚至嘗試取消分散采購(gòu)目錄，將所有采購(gòu)項(xiàng)目統(tǒng)一委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)操作，對(duì)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)尚無(wú)能力代理或滿(mǎn)足不了時(shí)間要求的項(xiàng)目再委托中介機(jī)構(gòu)操作，有助于政府采購(gòu)工作的強(qiáng)行入軌。
（三）出臺(tái)分散采購(gòu)管理辦法。根據(jù)《政府采購(gòu)法》等上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合江北區(qū)采購(gòu)工作實(shí)際情況制定具體制度，對(duì)分散采購(gòu)的程序、方式、采購(gòu)活動(dòng)組織、合同簽訂、資金支付、投訴處理、責(zé)任追究等事項(xiàng)進(jìn)行明確，從而使分散采購(gòu)能夠有法可依，有章可循。
（四）著力做好采購(gòu)文件備案審查、開(kāi)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、合同驗(yàn)收等主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。采購(gòu)文件合規(guī)性審查及開(kāi)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督是采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)管中工作量最大也是最重要的兩項(xiàng)工作。對(duì)于采購(gòu)文件的審查，可嘗試對(duì)一些區(qū)域內(nèi)采購(gòu)量較大的項(xiàng)目分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化研究，主要是擬訂采購(gòu)文件中投標(biāo)人資格條件、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等核心條款的參考標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)專(zhuān)家認(rèn)證會(huì)等方式對(duì)參考標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證，以達(dá)到科學(xué)監(jiān)管目的；對(duì)于開(kāi)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)作為一項(xiàng)日常性工作看待，可探索利用電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)督以減少工作量，對(duì)金額較大或影響較大的項(xiàng)目，必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，必要時(shí)可邀請(qǐng)監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)進(jìn)行全程跟蹤，以保證采購(gòu)結(jié)果的公正性。同時(shí)要著力解決項(xiàng)目合同驗(yàn)收這一短板，明確采購(gòu)人為責(zé)任單位，可規(guī)定統(tǒng)一由采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)牽頭，根據(jù)項(xiàng)目情況選擇采用委托國(guó)家檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)或?qū)＜因?yàn)收小組驗(yàn)收的方式，驗(yàn)收中一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為嚴(yán)格按照既定的懲戒措施處罰并記入不良行為記錄，以解決當(dāng)前實(shí)際供貨與投標(biāo)承諾及合同條款不一致這一突出問(wèn)題。
（五）嘗試推動(dòng)“先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的市場(chǎng)交易規(guī)則。從項(xiàng)目采購(gòu)而言，“先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的交易規(guī)則可以大大降低交易成本和采購(gòu)人員在采購(gòu)活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范采購(gòu)交易行為。一是要明確需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購(gòu)方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合這個(gè)交易規(guī)則；二是明確采購(gòu)人需求責(zé)任。引導(dǎo)采購(gòu)人建立項(xiàng)目需求專(zhuān)家認(rèn)證會(huì)制度，或在政府采購(gòu)指定網(wǎng)站上公開(kāi)征求項(xiàng)目需求意見(jiàn)的制度，力求需求標(biāo)準(zhǔn)的完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性。三是要改革現(xiàn)行評(píng)審制度。對(duì)采購(gòu)人提供明確需求的通用貨物或服務(wù)，原則上采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；對(duì)技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的項(xiàng)目可以采用綜合評(píng)分法，但評(píng)分因素應(yīng)當(dāng)設(shè)定在與報(bào)價(jià)相關(guān)的技術(shù)或服務(wù)上，且標(biāo)準(zhǔn)必須明確；對(duì)無(wú)法明確需求需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目，引入兩階段招標(biāo)或談判。
（六）引導(dǎo)中介代理機(jī)構(gòu)走差異化發(fā)展道路。引導(dǎo)中介代理機(jī)構(gòu)根據(jù)本單位人員的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)以及區(qū)域分散采購(gòu)目錄特點(diǎn)，確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，提高細(xì)分領(lǐng)域代理的專(zhuān)業(yè)化水平。同時(shí)采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)要完善對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的考核及檢查，建立健全相關(guān)考核和檢查指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)，推動(dòng)建立中介代理機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)采購(gòu)活動(dòng)向?qū)I(yè)化采購(gòu)轉(zhuǎn)變。 （作者：毛偉 單位：寧波市江北區(qū)公共資源交易中心）
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
