論遏制公共資源流失的執(zhí)法保障機(jī)制
http://lureaesthetics.com/index.php
發(fā)布日期：2015年03月26日
摘要: 我國(guó)公共資源加速流失的主要原因是地方政府同時(shí)行使公共資源收益權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)而導(dǎo)致保護(hù)公共資源的法律形同虛設(shè)。為保障執(zhí)法的中立性和有效性，在上下級(jí)政府間配置公共資源收益權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，除了應(yīng)遵循事務(wù)影響范圍與行使監(jiān)督權(quán)力的選民范圍相一致、事務(wù)的重要程度與權(quán)力行使者的級(jí)別相匹配以及輔助性和正當(dāng)程序等原則外，還應(yīng)采取“兩權(quán)分離”模式，建立兩權(quán)分離機(jī)制。該機(jī)制的具體內(nèi)容是：原則上應(yīng)將收益權(quán)向上級(jí)政府傾斜，執(zhí)法權(quán)向下級(jí)政府傾斜，并由上級(jí)政府保障下級(jí)政府的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。在兩權(quán)必須同屬中央政府時(shí)，應(yīng)建立垂直管理的行政執(zhí)法體系，將公共資源特許費(fèi)交給公共資源基層管理單位實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，引進(jìn)包括公共資源特許管理咨詢(xún)委員會(huì)等在內(nèi)的公眾參與機(jī)制，并通過(guò)完善中央層面的橫向制約機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)縱向制約機(jī)制的不足。
關(guān)鍵詞: 公共資源；收益權(quán)；行政執(zhí)法權(quán)；縱向權(quán)力配置；特許權(quán)人
《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第1條、第5條、第6條等條款規(guī)定，社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度；我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制；社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度；我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！稇椃ā返?條、第10條和第12條還規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，礦藏等自然資源都屬于國(guó)家所有，社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。顯然，這些規(guī)定之間存在內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，并且從中可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)主義法治國(guó)家與資本主義法治國(guó)家的本質(zhì)區(qū)別在于，前者必須確保社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)服務(wù)于維護(hù)社會(huì)公平、消除剝削的社會(huì)主義目的，必須防止作為社會(huì)公眾日常生活所依賴(lài)的公共財(cái)產(chǎn)成為政府或者某些私人剝削社會(huì)公眾的工具。 [1] 然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)許多公共財(cái)產(chǎn)卻成了特定主體獲利的工具，如一些城市在道路兩側(cè)劃定了大量的停車(chē)位并向停車(chē)人收費(fèi)。在公共資源有償使用的旗號(hào)下，一些政府部門(mén)為追求經(jīng)濟(jì)效益，總是以招標(biāo)拍賣(mài)的方式配置公共資源，不僅導(dǎo)致公共資源的使用成了有錢(qián)人享有的特權(quán)，而且大量有形或無(wú)形的公共資源正由特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行排他性利用，成為剝削社會(huì)公眾的工具。“確實(shí)，國(guó)家讓人受益，也對(duì)人形成威脅?，F(xiàn)在它是朋友，但若不對(duì)朋友的權(quán)力加以制約，它就可能變成敵人。” [2] 從行政法學(xué)理論的研究現(xiàn)狀及行政法制實(shí)踐看，不僅理論界對(duì)公共資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)受何種限制缺乏深入研究，而且在立法層面缺乏用以維護(hù)公共資源公共用途的專(zhuān)門(mén)法律，公共資源國(guó)家所有權(quán)并未如傳統(tǒng)行政權(quán)一樣受到規(guī)范。在中央政府與地方政府的權(quán)力劃分上，學(xué)者們大多將視線(xiàn)聚焦于如何從總體上依據(jù)事權(quán)劃分財(cái)權(quán)的問(wèn)題， [3] 并未考察作為財(cái)權(quán)之一的公共資源收益權(quán)的配置對(duì)法律實(shí)施效果的影響。為此，筆者首先考察我國(guó)公共資源加速流失的現(xiàn)狀，分析公共資源保護(hù)法形同虛設(shè)的主要原因在于地方政府同時(shí)行使公共資源收益權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，然后就縱向行政組織關(guān)系方面如何分離兩權(quán)，并建立相應(yīng)的遏制公共資源流失的執(zhí)法保障機(jī)制作些探討。
一、公共資源的流失及其原因分析
(一)公共資源流失之現(xiàn)狀
原國(guó)民政府“最高法院”——位于江蘇省南京市中山北路101號(hào)，一座呈“山”形、寓意為“執(zhí)法如山”和“一碗水端平”的民國(guó)建筑，是全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，卻容納了近百家單位在里邊從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。據(jù)媒體報(bào)道，原國(guó)民政府“最高法院”成了大雜院和停車(chē)場(chǎng)，內(nèi)部墻體開(kāi)裂、木質(zhì)結(jié)構(gòu)腐朽……這個(gè)院落的產(chǎn)權(quán)單位是江蘇省省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局房產(chǎn)處。這幢樓確實(shí)存在對(duì)外出租的情況。 [4] 筆者曾多次前往走訪(fǎng)，也發(fā)現(xiàn)這里的大部分房屋已對(duì)外出租，游客要去里邊參觀，常遭商家阻攔。顯然，商家認(rèn)為自己獲得了排他性利用原國(guó)民政府“最高法院”這一公共資源的權(quán)利，再加上文物管理者和產(chǎn)權(quán)單位未對(duì)承租人的行為施加必要的限制和監(jiān)管，使得原國(guó)民政府“最高法院”逐步淪為商家和管理者的獲利工具。
無(wú)論是江蘇省鎮(zhèn)江市宋元八座糧倉(cāng)遭野蠻破壞事件， [5] 還是最近幾年煤老板暴富，都表明公共資源特許人的活動(dòng)因缺乏有效監(jiān)管而導(dǎo)致公共資源正在加速流失。其中，公共資源遭破壞或者流失最嚴(yán)重的又莫過(guò)于以下幾個(gè)領(lǐng)域。
1.礦產(chǎn)資源開(kāi)采領(lǐng)域。該領(lǐng)域突出的問(wèn)題是，因礦難、土地塌陷和環(huán)境破壞等造成的損害未能完全讓采礦權(quán)人承擔(dān)，采礦權(quán)人在低價(jià)獲得采礦權(quán)后卻通過(guò)股權(quán)交易轉(zhuǎn)移暴利，并將責(zé)任留給國(guó)家和社會(huì)。
2.公用事業(yè)特許領(lǐng)域。以燃?xì)夤?yīng)特許為例，該領(lǐng)域突出的問(wèn)題是，特許經(jīng)營(yíng)者通常先通過(guò)非法甚至違法的方式給政府官員“好處費(fèi)”，再以所謂的招標(biāo)拍賣(mài)方式獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后向用戶(hù)或者開(kāi)發(fā)商收取“開(kāi)戶(hù)費(fèi)”來(lái)建設(shè)公用燃?xì)夤艿涝O(shè)施，再以投資成本過(guò)高、無(wú)法收回投資為由向用戶(hù)收取較高的使用費(fèi)，并利用對(duì)公用燃?xì)夤艿涝O(shè)施的獨(dú)占性，排擠所有潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，以便獲得暴利。
3.文物保護(hù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域突出的問(wèn)題是，在一些地方政府支持的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，文物遭破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，安徽省泗縣為開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，將文物保護(hù)單位釋迦寺毀壞。 [6] 被國(guó)務(wù)院列為第五批國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位的番國(guó)古城遺址，屢次遭到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的蓄意破壞。 [7] 全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——土城子古城遺址的墓葬區(qū)也遭到開(kāi)發(fā)商的毀壞。 [8] 黃埔軍校同學(xué)會(huì)舊址被改造成夜總會(huì)。 [9] 由于文物保護(hù)的價(jià)值在文物保護(hù)單位所處地段的巨大商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值面前黯然失色，因此，文物保護(hù)單位慘遭地方政府遺棄的現(xiàn)象比比皆是。
4.風(fēng)景名勝區(qū)管理領(lǐng)域。該領(lǐng)域突出的問(wèn)題是，在旅游開(kāi)發(fā)和滿(mǎn)足居民居住需要的名義下，風(fēng)景名勝區(qū)資源往往為少數(shù)人所獨(dú)享。例如，以江蘇省南京市莫愁湖為代表的湖泊成了城市的“洗腳盆”和臨湖富豪的“私家花園”；云南省大理市洱海的情人湖則被別墅群所取代；而江蘇省南京市中山陵地區(qū)除不斷擴(kuò)建的帝豪別墅外，220萬(wàn)平方米的高爾夫別墅及球場(chǎng)、78萬(wàn)平方米的馬術(shù)場(chǎng)以及占地20萬(wàn)平方米的天泓山莊等高檔地產(chǎn)項(xiàng)目不斷誕生 [10] ……可以說(shuō)，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)正在遭受著有史以來(lái)最嚴(yán)重的破壞，商業(yè)化、城市化和私有化侵蝕風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)象愈演愈烈。
5.環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域突出的問(wèn)題是，一些地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，大量引進(jìn)高污染和高能耗的企業(yè)，環(huán)保法律形同虛設(shè)。于是，越來(lái)越多的“癌癥村”相繼出現(xiàn)，如河南省沈丘縣的東孫樓村、黃孟營(yíng)村，江蘇省鹽城市阜寧縣古河鎮(zhèn)洋橋村和楊集鎮(zhèn)東進(jìn)村，江蘇省無(wú)錫市廣益鎮(zhèn)廣豐村 [11]……甚至連“長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)”也出現(xiàn)了癌癥村。
(二)導(dǎo)致公共資源流失之原因
事實(shí)上，我國(guó)并不缺乏保護(hù)公共資源的法律，并且這些法律通過(guò)建立以公平競(jìng)爭(zhēng)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)制、特許權(quán)人服務(wù)與價(jià)格管制機(jī)制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制等，對(duì)特許權(quán)人的利益施加了必要的限制，形成了具有中國(guó)特色的公共資源保護(hù)法律體系。之所以會(huì)出現(xiàn)公共資源加速流失的現(xiàn)象，是因?yàn)槲覈?guó)公共資源收益權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)全部集中于地方政府或其所屬機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致執(zhí)法者對(duì)特許權(quán)人的活動(dòng)監(jiān)管不力以及法律形同虛設(shè)的問(wèn)題。
按照法治國(guó)家的要求，公共資源上的權(quán)利初始分配與收益權(quán)的行使應(yīng)以法律為唯一標(biāo)準(zhǔn)。然而，在我國(guó)公共資源管理領(lǐng)域，政府既作為公共資源的權(quán)利初始分配者，行使占有、使用、收益和處分公共資源的權(quán)力，從而使自身財(cái)政需要得到滿(mǎn)足，又作為公共資源的保護(hù)者或監(jiān)護(hù)人，有責(zé)任依法保護(hù)公共資源。當(dāng)行政機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)這兩種職能的時(shí)候，就很可能發(fā)生錯(cuò)位，可能與公共資源特許權(quán)人形成利益共同體，并以地方財(cái)政利益最大化作為公共資源分配的標(biāo)準(zhǔn)，默許或放任特許權(quán)人從事?lián)p害公共資源的活動(dòng)。顯然，中央政府和地方政府之間如何配置公共資源的行政執(zhí)法權(quán)與收益權(quán)，直接影響著我國(guó)公共資源法實(shí)施的效果。這里僅舉以下幾例予以說(shuō)明。
1.根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)第55條第2款的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)實(shí)行中央與地方三七分成。這說(shuō)明國(guó)有建設(shè)用地的收益權(quán)主要?dú)w屬于地方。根據(jù)《土地管理法》第52條、第53條、第56條的規(guī)定，建設(shè)用地的行政管理權(quán)也主要?dú)w屬于地方政府所屬的土地、規(guī)劃等部門(mén)。而該領(lǐng)域違法征地行為猖獗的現(xiàn)象表明，《土地管理法》限制地方政府征地的條款并未得到有效的實(shí)施。
2.根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第33條第2款和《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》第33條的規(guī)定，對(duì)道路停車(chē)泊位進(jìn)行行政管理的主體是“城市人民政府有關(guān)部門(mén)”。根據(jù)《江蘇省道路交通安全條例》第31條第1款的規(guī)定，停車(chē)泊位的收費(fèi)及使用管理辦法由省人民政府制定。這說(shuō)明對(duì)停車(chē)泊位行使收益權(quán)的主體屬于地方政府。而城市道路兩側(cè)到處都是停車(chē)泊位的現(xiàn)象表明，《道路交通安全法》限制設(shè)置道路停車(chē)泊位的條款基本上沒(méi)有得到有效的實(shí)施。
3.根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文物保護(hù)法》)、《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《航道管理?xiàng)l例》)以及《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自然保護(hù)區(qū)條例》)第23條的規(guī)定，國(guó)家并未授權(quán)地方政府可以向使用文物、航道以及自然保護(hù)區(qū)的人收取費(fèi)用，僅規(guī)定管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)責(zé)。根據(jù)《文物保護(hù)法》第8條、第13條、第16條、第18條，《航道管理?xiàng)l例》第6條以及《自然保護(hù)區(qū)條例》第11條、第20條、第21條的規(guī)定，依據(jù)文物、航道、自然保護(hù)區(qū)的不同級(jí)別，我國(guó)實(shí)行分級(jí)管理，即行政執(zhí)法權(quán)由中央和地方共享。從執(zhí)行效果看，除那些尚未歸入國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位的重要文物很容易遭到地方政府支持的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的破壞外，《自然保護(hù)區(qū)條例》、《航道管理?xiàng)l例》的執(zhí)行效果相對(duì)較好。
4.根據(jù)《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》)第37條、第38條的規(guī)定，門(mén)票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)歸屬于地方，專(zhuān)款專(zhuān)用，并實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理。該條例第40條、第41條以及第43條至第45條還規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的行政執(zhí)法權(quán)力主要由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有。然而，風(fēng)景名勝區(qū)商業(yè)化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重的現(xiàn)狀表明，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)為滿(mǎn)足自身的財(cái)政需要而根本不可能?chē)?yán)格執(zhí)行該條例的規(guī)定。
5.根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第10條的規(guī)定，中央與省、直轄市就礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行五五分成，與自治區(qū)實(shí)行四六分成。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》第2條的規(guī)定，采礦權(quán)價(jià)款收入實(shí)行中央與地方二八分成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源管理法》第11條至第22條以及第45條的規(guī)定，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的具體執(zhí)法權(quán)主要?dú)w屬于地方。而最近十多年各地反復(fù)出現(xiàn)的礦難事件表明，該領(lǐng)域有關(guān)安全生產(chǎn)的法律條款并未得到切實(shí)的實(shí)施。
由上可見(jiàn)，我國(guó)不僅公共資源的收益權(quán)主要?dú)w屬于地方政府，而且行政執(zhí)法權(quán)也主要?dú)w屬于地方政府或其所屬的行政機(jī)構(gòu)。此種將兩類(lèi)相互沖突的職能交由同一級(jí)地方政府或其所屬機(jī)構(gòu)行使的制度安排，在地方政府必須從特許權(quán)人那里獲得收益時(shí)，極易導(dǎo)致行政執(zhí)法者與特許權(quán)人之間存在緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。再加上地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)(主要由政府官員組成)制定的地方性法規(guī)(如《江蘇省道路交通安全條例》)也是執(zhí)法的依據(jù)，地方立法的目的又著重于保護(hù)本地人的利益，而外地人的利益和全國(guó)性的公共利益在地方立法程序中并沒(méi)有代表者，因此這類(lèi)利益很難得到地方行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有效保護(hù)。
正如有的學(xué)者所指出的，“政制的最核心問(wèn)題是權(quán)力和利益的分配”， [12]而“政府間關(guān)系的核心問(wèn)題是財(cái)政關(guān)系”。 [13] 財(cái)政關(guān)系如果不能使各級(jí)政府的實(shí)際需要得到滿(mǎn)足，那么財(cái)政需求得不到滿(mǎn)足的政府就會(huì)以犧牲全國(guó)性的公共利益或者個(gè)人利益來(lái)?yè)Q取自身所需要的利益，行政權(quán)力分配關(guān)系就會(huì)被扭曲。一個(gè)典型的例子是，江蘇省某縣級(jí)市人民政府為完成2012年度的房屋拆遷任務(wù)，依然沿襲前幾年的做法，要求各部門(mén)下令所在單位中與被拆遷人有關(guān)的工作人員全部放下手中的工作，回去做被拆遷人的工作，迫使被拆遷人拆遷。 [14]再如，美國(guó)黃石公園的主管之所以關(guān)閉了公園里的一個(gè)盈利的野營(yíng)地，是因?yàn)橐盃I(yíng)地的運(yùn)營(yíng)花費(fèi)了公園有限的預(yù)算資金，而運(yùn)營(yíng)收入?yún)s并不屬于公園，而是屬于美國(guó)財(cái)政部。 [15] 就地方政府而言，一旦地方利益與全國(guó)性的公共利益發(fā)生沖突，維護(hù)全國(guó)性公共利益(如保護(hù)耕地的利益)的法律就很容易被虛置。這也是地方政府有關(guān)官員與公共資源特許權(quán)人“攜手”導(dǎo)致大量公共資源流入少數(shù)私人之手、文物和環(huán)境遭嚴(yán)重破壞、耕地被大規(guī)模轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、公用事業(yè)特許權(quán)人“刁難”消費(fèi)者(如為消費(fèi)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙)以及公用事業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管失靈的主要原因。因此，如何在上下級(jí)政府間合理配置公共資源收益權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)，避免下級(jí)政府或其所屬部門(mén)同時(shí)行使兩種權(quán)力，從而切斷執(zhí)法者與特許權(quán)人的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，是保障我國(guó)公共資源保護(hù)法得以有效實(shí)施的前提性問(wèn)題。然而，在建立具體的縱向配置兩權(quán)的機(jī)制之前，還有必要從理論上就上下級(jí)政府間合理配置兩權(quán)的基本原理作些探討，以便為執(zhí)法保障機(jī)制的建立提供理論基礎(chǔ)。
二、上下級(jí)政府間配置公共資源收益權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的基本原理
(一)一般原則
1.需要遵循事務(wù)影響范圍與行使監(jiān)督權(quán)力的選民范圍相一致原則。人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的后果范圍不同，就需要不同層面的政府進(jìn)行調(diào)控，即對(duì)于一定范圍內(nèi)的事務(wù)，由一定范圍內(nèi)的人民決定；對(duì)于諸如國(guó)家公園之類(lèi)全國(guó)性事務(wù)，應(yīng)由全國(guó)人民決定?！肮卜?wù)應(yīng)當(dāng)由那些能夠涵蓋服務(wù)的收益和成本的最低層次的政府承擔(dān)?！?nbsp;[16] 由于地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)， [17]比較熟悉純粹涉及地方利益的事務(wù)且更能回應(yīng)當(dāng)?shù)厝嗣竦男枰?，更能受到?dāng)?shù)剡x民有效的監(jiān)督，而中央政府相對(duì)地方政府而言存在較高的信息費(fèi)用、交易成本、控制成本， [18]不能完全顧及地區(qū)差異，不能滿(mǎn)足不同地區(qū)的人的不同需要，因此，由地方政府來(lái)維護(hù)和管理地方事務(wù)更為適宜。 [19]反過(guò)來(lái)，對(duì)于超越地方范圍的事務(wù)，地方選民不能涵蓋所有利益受影響的當(dāng)事人，地方民主不能正常發(fā)揮“內(nèi)部政治制衡”作用，因而在利益超過(guò)各地方的選民范圍、涉及地方保護(hù)或者地方民主制衡失靈時(shí)，就應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)政府或中央政府來(lái)進(jìn)行調(diào)控和管理，而不能考慮相應(yīng)的事項(xiàng)是否重要。
2.需要遵循事務(wù)的重要程度與權(quán)力行使者的級(jí)別相匹配原則。雖然由事務(wù)影響的重要性并不能當(dāng)然得出有重要影響的事務(wù)必須由中央政府或者上級(jí)政府處理的結(jié)論，因?yàn)橛行┲匾聞?wù)可能只是地方政府管理的事務(wù)，按照重要程度劃分權(quán)限可能導(dǎo)致“一刀切”，或者上級(jí)政府的決定不符合地方的需要， [20]但是就一般情形而言，按照目前行政級(jí)別管轄權(quán)限劃分的基本原則，越是最重要的事務(wù)就越應(yīng)由負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全局的上級(jí)政府或中央政府來(lái)處理。
3.需要遵循輔助性原則。按照輔助性原則，處理特定類(lèi)別事務(wù)的政府權(quán)力應(yīng)集中于最適合處理這類(lèi)問(wèn)題的、規(guī)模最小的政府組織之手。 [21]因此，“凡是地方能處理的事務(wù)，中央不得任意干涉，狹域地方自治團(tuán)體能處理的事務(wù)，廣域自治團(tuán)體亦不宜介入，亦即在權(quán)限的分配上宜采地方優(yōu)先的‘上升分配’方式為原則”。 [22]由于選民只關(guān)心影響自己利益的活動(dòng)或事務(wù)，且只有活動(dòng)范圍影響內(nèi)的政府才可能感覺(jué)到進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控的政治壓力，因此，如果中央政府管理僅具有地方影響的事務(wù)，那么不受影響的其他地方選民就不可能關(guān)心該事務(wù)并對(duì)中央產(chǎn)生政治壓力；地方政府如果管理具有全國(guó)影響的事務(wù)，那么因不受其他地區(qū)政治壓力的影響，因而其通過(guò)的措施未必適合這些地區(qū)的利益，或者多個(gè)地方政府制定的適合本地利益的措施之間可能發(fā)生沖突。據(jù)此，我國(guó)在將市民廣場(chǎng)、步行街、城市道路等公共資源交由各級(jí)地方政府管理的同時(shí)，還應(yīng)在法律上將一些重要的、具有國(guó)家或民族意義的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的煤炭等自然資源轉(zhuǎn)交中央政府管理，即這類(lèi)公共資源的行政執(zhí)法權(quán)和收益權(quán)都應(yīng)收歸中央政府，建立類(lèi)似美國(guó)國(guó)家公園管理體系 [23]的公共資源管理體系。
4.需要遵循正當(dāng)法律程序原則。如果不能按照正當(dāng)法律程序劃分上下級(jí)政府間的權(quán)限，那么就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)政府不擇手段地爭(zhēng)奪公共資源收益的局面。目前，由于我國(guó)公共資源收益權(quán)和執(zhí)法權(quán)在上下級(jí)政府間的配置在某種意義上是雙方在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部“博弈”的結(jié)果，并未考慮相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)是適宜由上級(jí)政府行使還是由下級(jí)政府行使，以及收益權(quán)的配置是否可以切斷行政執(zhí)法者與特許權(quán)人的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，因此并未遵循正當(dāng)法律程序的要求。例如，在《土地管理法》修訂之前，雖然中共中央、國(guó)務(wù)院和原國(guó)家土地管理局希望通過(guò)新增建設(shè)用地使用費(fèi)分配方案的調(diào)整(新增建設(shè)用地使用費(fèi)全部上交中央)，來(lái)加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，但是由于受到地方政府的壓力，《土地管理法》修訂草案關(guān)于土地使用費(fèi)的分配先后經(jīng)歷了從“全部上交中央”到“四六分成”再到最后的“三七分成”的過(guò)程。 [24]這就說(shuō)明，我國(guó)公共資源收益權(quán)的縱向配置，從表面上看似乎是向制度化的配置邁進(jìn)了一大步，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置的法定化，可實(shí)質(zhì)上仍是過(guò)去中央政府與地方政府之間“協(xié)商辦事”思路的延續(xù)。這說(shuō)明中央政府在分成問(wèn)題上并無(wú)“獨(dú)斷專(zhuān)行”的能力，立法者對(duì)這樣的分成結(jié)果也不可能說(shuō)明正當(dāng)理由。《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！憋@然，要使這樣的原則得到貫徹和落實(shí)，既不能依靠中央政府的“恩賜”，也不能依靠各地方政府聯(lián)合起來(lái)與中央政府進(jìn)行“抗衡”，更不能依靠過(guò)去常用的協(xié)商辦事的思路；相反，應(yīng)在“通過(guò)修憲科學(xué)、合理地界定中央與地方各級(jí)人民政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍” [25]的前提下，通過(guò)正當(dāng)法律程序授予代表實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域范圍內(nèi)共同利益的各級(jí)政府相應(yīng)財(cái)權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，并對(duì)其施加相應(yīng)的限制。
(二)配置模式
上下級(jí)政府間應(yīng)當(dāng)如何配置收益權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，可以以中央政府和地方政府之間的權(quán)力配置為例來(lái)說(shuō)明。從理論上講，公共資源收益權(quán)歸屬主體與行政執(zhí)法權(quán)歸屬主體會(huì)有不同的組合，并形成不同的權(quán)力配置模式，具體見(jiàn)下表。
在此需要說(shuō)明的是：A=主要或全部歸中央政府，B=主要或全部歸地方政府，C=由中央政府和地方政府共享
在上述權(quán)力配置模式中，最好的模式是(B，A)或(A，B)兩種模式。在這兩種模式下，兩權(quán)歸屬主體重合度最小，并且相互之間可以保持較大程度的制約，因而可以有效避免各級(jí)政府不受限制地追求自身財(cái)政收入最大化的沖動(dòng)。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)情況看，由中央政府和地方政府共享兩權(quán)是無(wú)法避免的現(xiàn)象。次優(yōu)的分權(quán)模式是兩權(quán)中有一項(xiàng)或兩項(xiàng)由中央政府和地方政府共享的情形，即(C，A)、(C，B)、(A，C)、(B，C)、(C、C)模式。在這些模式下，中央政府和地方政府之間存在一定程度的制約，因而可在一定程度和范圍內(nèi)保護(hù)公共利益或者地方居民利益。(B，B)模式是最劣的模式。然而，它卻是目前我國(guó)公共資源管理領(lǐng)域主要采取的縱向權(quán)力配置模式。其最大的缺點(diǎn)是分散的公眾利益尤其是全國(guó)性公共利益和外地人利益極易成為地方政府追求自身財(cái)政收入最大化的犧牲品。正如有的學(xué)者所言，如果一個(gè)行政機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)河流的污染控制，又承擔(dān)污水處理職能，那么它就會(huì)成為最主要的污染者。 [26]許多城市道路停車(chē)泊位之所以越劃越多并成為城市道路擁堵的主要原因，是因?yàn)榈胤秸鶎賵?zhí)法機(jī)構(gòu)(市政府所屬公安交通管理局)負(fù)責(zé)施劃停車(chē)泊位，而市政府所屬城市管理局則向停車(chē)泊位使用者收取停車(chē)費(fèi)。在地方燃?xì)夤檬聵I(yè)管制中，地方政府不僅根據(jù)特許合同的規(guī)定向燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)者收取特許費(fèi)(這種特許費(fèi)最終都轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者)，因而是收益權(quán)歸屬主體，而且熱衷于通過(guò)采用燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)合同的方式(規(guī)定發(fā)生糾紛通過(guò)仲裁解決以及仲裁決定為終局決定)來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府政策和確保地方的絕對(duì)控制， [27]以免受上級(jí)政府壓力和司法權(quán)力的制約，因而其行使的是不受限制的行政裁量權(quán)。顯然，此種集兩權(quán)于一身而基本不受上級(jí)政府限制和人民法院限制的制度安排，很容易導(dǎo)致對(duì)公共資源特許權(quán)人的管制失靈以及競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者利益得不到充分保護(hù)的后果。(A，A)模式雖然存在不利于調(diào)動(dòng)地方積極性等缺陷，但是采用這一模式卻難以避免。例如，經(jīng)常涉及跨省級(jí)的利益沖突以及對(duì)一個(gè)國(guó)家至關(guān)重要的公共資源的行政執(zhí)法權(quán)和收益權(quán)就應(yīng)交給中央政府行使。
三、遏制公共資源流失的執(zhí)法保障機(jī)制之內(nèi)容
顯然，要保障公共資源執(zhí)法的中立性和有效性，從理論上講就應(yīng)選擇公共資源收益權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)分離(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)分離”)的模式，即(B，A)、(A，B)模式，并建立相應(yīng)的兩權(quán)分離機(jī)制作為執(zhí)法保障機(jī)制。而在兩權(quán)必須同屬中央政府時(shí)，就應(yīng)在中央政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系內(nèi)部建立兩權(quán)分離機(jī)制作為執(zhí)法保障機(jī)制。
(一)“兩權(quán)分離”模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
按照權(quán)力縱向配置的原理和“兩權(quán)分離”模式的要求，分離兩權(quán)的具體機(jī)制可以設(shè)計(jì)如下：首先，負(fù)責(zé)分離兩權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是上下級(jí)政府之外而不受兩者制約的第三方，以保障配置的公正性。其次，兩權(quán)分離的結(jié)果應(yīng)當(dāng)法定化，以防止隨意調(diào)整。最后，第三方在上下級(jí)政府間配置兩權(quán)時(shí)應(yīng)遵循相應(yīng)的規(guī)則。詳述如下：
1.對(duì)于主要由本地居民使用的自然資源等公共資源，收益權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)遷就行政執(zhí)法權(quán)的分配，但是對(duì)于下級(jí)政府投資建設(shè)的公共資源而言，行政執(zhí)法權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)遷就收益權(quán)的分配。一方面，如果公共資源主要由本地居民使用，如小河、沙灘、水庫(kù)、小湖泊等，考慮到維護(hù)本地居民利益的重任宜由較低級(jí)別的政府承擔(dān)，那么應(yīng)由公共資源所在地的較低級(jí)別的政府依法對(duì)公共資源特許使用者的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，此時(shí)公共資源收益權(quán)的分配就應(yīng)遷就行政執(zhí)法權(quán)的分配，因而向特許使用者收費(fèi)的權(quán)力從理論上講就應(yīng)歸屬于上級(jí)政府。然而，向特許使用者收取的使用費(fèi)本質(zhì)上是對(duì)特許權(quán)人的活動(dòng)(如水力發(fā)電)給當(dāng)?shù)鼐用窭嫠鶐?lái)?yè)p害的一種補(bǔ)償，從理論上講又應(yīng)歸屬于較低級(jí)別的政府并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。若將其歸屬于上級(jí)政府，則對(duì)下級(jí)政府而言很不公平。因此，在將公共資源收益權(quán)歸屬于上級(jí)政府的情況下，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼下級(jí)政府或者通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)償特許使用者的活動(dòng)給地方居民利益帶來(lái)的負(fù)面影響。另一方面，如果主要供本地居民使用的公共資源屬下級(jí)政府投資建設(shè)，一般而言，從平衡上下級(jí)政府的利益看，相應(yīng)收益權(quán)主要應(yīng)歸下級(jí)政府，此時(shí)行政執(zhí)法權(quán)的分配就應(yīng)遷就收益權(quán)的分配，上級(jí)政府就應(yīng)享有行政執(zhí)法權(quán)和部分收益權(quán)。
2.配置公共資源行政執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)遵循輔助性原則等權(quán)力配置原則，并應(yīng)盡可能把行政執(zhí)法權(quán)交給下級(jí)政府。之所以在配置行政執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)向下級(jí)政府傾斜，除了確立輔助性原則所提及的原因外，是因?yàn)橛上录?jí)政府行使行政執(zhí)法權(quán)，更容易獲知有關(guān)信息，更能反映利害關(guān)系人的價(jià)值和偏好，更能適應(yīng)不斷改善的知識(shí)和不斷變化的環(huán)境，更可能作出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的決定。但是，如果公共資源并非主要由當(dāng)?shù)鼐用袷褂?，如長(zhǎng)城、故宮、張家界公園等，那么按照輔助性原則，上級(jí)政府或中央政府就不能將所有的行政執(zhí)法權(quán)都交給下級(jí)政府，相反應(yīng)保留足夠的權(quán)力，尤其是當(dāng)門(mén)票收入主要?dú)w屬于下級(jí)政府以及下級(jí)政府希望對(duì)公共資源進(jìn)行特別利用時(shí)，上級(jí)政府或者中央政府應(yīng)保有定價(jià)、審批等權(quán)力，以防止外地人利益或者公共利益受到損害。例如，在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審批權(quán)就應(yīng)屬于中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)而不是地方行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)門(mén)票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審批權(quán)就應(yīng)屬于中央物價(jià)主管部門(mén)而不是地方物價(jià)主管部門(mén)，否則很容易導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)成為漲價(jià)會(huì)。2012年峨眉山風(fēng)景區(qū)門(mén)票調(diào)價(jià)聽(tīng)證會(huì) [28]之所以最終成為漲價(jià)會(huì)，是因?yàn)閲?guó)家物價(jià)局放棄了價(jià)格執(zhí)法權(quán)力，將聽(tīng)證會(huì)交由四川省發(fā)展與改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“發(fā)改委”)委托四川省樂(lè)山市發(fā)改委組織。而四川省樂(lè)山市發(fā)改委為維護(hù)地方利益，必然對(duì)參與聽(tīng)證會(huì)的人員結(jié)構(gòu)組成和產(chǎn)生程序作出有利于漲價(jià)的安排。在參加聽(tīng)證的消費(fèi)者代表中，四川省樂(lè)山市本地的4個(gè)消費(fèi)者代表顯然會(huì)支持漲價(jià)方案，因?yàn)樵谡{(diào)價(jià)方案中本地居民享受的門(mén)票10元的優(yōu)惠待遇并未受到影響，而5個(gè)外地消費(fèi)者代表并非所有外地消費(fèi)者選出，因而也不能真正代表外地消費(fèi)者利益。唯一適合作為代表外地消費(fèi)者利益的人是超越地方利益的中央政府機(jī)構(gòu)委派的官員，但是在聽(tīng)證會(huì)上卻聽(tīng)不到他們的聲音。這一事例充分說(shuō)明了由上級(jí)政府保留足夠執(zhí)法權(quán)力的必要性。
3.收益權(quán)的配置應(yīng)盡可能向中央政府或者上級(jí)政府傾斜，而下級(jí)政府執(zhí)法經(jīng)費(fèi)之不足則由上級(jí)政府依法通過(guò)補(bǔ)貼或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)彌補(bǔ)。收益權(quán)的分配本質(zhì)上是利益的分配，考慮到行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能向下級(jí)政府傾斜，為避免下級(jí)政府濫用行政執(zhí)法權(quán)去獲得收益，收益權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)向中央政府或者上級(jí)政府傾斜。不過(guò)，此時(shí)中央政府或上級(jí)政府必須依法通過(guò)補(bǔ)貼或者財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付方式保障下級(jí)政府行政執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而保障下級(jí)政府可以公正地依法對(duì)公共資源特許權(quán)人的活動(dòng)施加必要的限制。同理，當(dāng)公共資源收益權(quán)歸屬于下級(jí)政府時(shí)，行政執(zhí)法權(quán)就應(yīng)歸屬于中央政府或者上級(jí)政府。
(二)“兩權(quán)合一”模式下的內(nèi)部縱向權(quán)力配置機(jī)制
雖然“兩權(quán)分離”模式令人向往，但是現(xiàn)實(shí)情況卻決定了不可能在所有領(lǐng)域都采用該模式；相反，在某些情況下還只能采用(A，A)和(B，B)這種“兩權(quán)合一”模式，如城市道路上的停車(chē)泊位和書(shū)報(bào)亭使用收費(fèi)權(quán)與道路執(zhí)法權(quán)就只能全部交給地方政府行使，因?yàn)槌鞘械缆分饕僧?dāng)?shù)鼐用袷褂茫瑢儆诘胤绞聞?wù)。這里的問(wèn)題是應(yīng)如何克服這種模式固有的弊端。對(duì)于地方政府同時(shí)行使兩權(quán)的情形，除了通過(guò)法律嚴(yán)格限制收益權(quán)外，還可以考慮通過(guò)完善地方自治制度以及適當(dāng)將行政執(zhí)法權(quán)移交給上級(jí)政府的方式來(lái)克服這種模式的弊端。考慮到公共資源領(lǐng)域的縱向權(quán)力配置格局在整體上應(yīng)當(dāng)從向地方政府傾斜轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛑醒胝畠A斜，尤其是中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)具有國(guó)家意義的公共資源同時(shí)行使收益權(quán)和執(zhí)法權(quán)，因此這里僅探討應(yīng)在中央政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立縱向權(quán)力配置機(jī)制的問(wèn)題。
由于目前對(duì)本應(yīng)由中央政府管理的公共資源并未建立起垂直管理的中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系，相應(yīng)的執(zhí)法依然需要借助地方行政執(zhí)法力量，而執(zhí)法經(jīng)費(fèi)往往都由地方政府負(fù)責(zé)或者從中央政府與地方政府分成收入中直接加以解決，并未采取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，因此，隸屬于地方政府的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因受制于地方政府而不可能采取損害本級(jí)政府財(cái)政利益的執(zhí)法行動(dòng)，再加上公眾參與公共資源管理決策的途徑不暢通、不存在民眾對(duì)公共資源特許權(quán)人違法行為直接向中央政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)的特殊管道、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員的制約機(jī)制不健全、中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)地方行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制約乏力等原因，監(jiān)管者為公共資源特許權(quán)人所“俘虜”的現(xiàn)象就難以避免。為確保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)敢于對(duì)特許權(quán)人的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管，防止公共資源的加速流失，建議在公共資源行政執(zhí)法權(quán)和收益權(quán)都?xì)w屬于中央政府的情況下，在中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立合理的分離兩權(quán)機(jī)制。
1.建立垂直管理和權(quán)力下放的公共資源行政執(zhí)法體系。有學(xué)者認(rèn)為，只有在橫向權(quán)力配置的基礎(chǔ)上實(shí)行縱向權(quán)力配置，才能更有效地防止權(quán)力的高度集中和壟斷，發(fā)揮分權(quán)制約機(jī)制的作用。 [29]但是，在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度之下，由于人民法院對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，因此，橫向權(quán)力配置的意義遠(yuǎn)沒(méi)有縱向權(quán)力配置來(lái)得重要。由此，在行政執(zhí)法體系內(nèi)部建立縱向制約機(jī)制，就成為我國(guó)防止公共資源流失的關(guān)鍵。以我國(guó)著名風(fēng)景名勝區(qū)的管理為例，建議在國(guó)務(wù)院下設(shè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園 [30]管理局(總部設(shè)在北京)，直接管理和保護(hù)諸如北京故宮、長(zhǎng)城、張家界公園、峨眉山公園、中山陵公園、黃山公園、杭州西湖、京杭大運(yùn)河等體現(xiàn)國(guó)家和民族歷史、文化和尊嚴(yán)的自然文化遺產(chǎn)或者歷史文化遺產(chǎn)，并下設(shè)跨行政區(qū)域的多個(gè)地區(qū)國(guó)家公園管理局，直接管理所在行政區(qū)域的國(guó)家公園，從而建立起“國(guó)務(wù)院——國(guó)家公園管理局——地區(qū)國(guó)家公園管理局——國(guó)家公園”這樣的垂直管理體制，并根據(jù)行政效率和輔助性原則進(jìn)行合理的權(quán)力下放。同時(shí)，實(shí)行必要的職能分離尤其是嚴(yán)格的政企分離制度，禁止國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)直接或間接從事與公園有關(guān)的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。
2.將公共資源特許費(fèi)交給公共資源基層管理單位實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。由于“有效設(shè)計(jì)的專(zhuān)款專(zhuān)用制度，可以限制政府——無(wú)論它是什么樣的政府——?jiǎng)兿骷{稅人的程度；可以使政府產(chǎn)生積極的動(dòng)機(jī)提供納稅人所需要的產(chǎn)品和服務(wù)”， [31]因此，中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制公共資源收益權(quán)人對(duì)來(lái)自公共資源的收益實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，并嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管。以應(yīng)由中央政府管理的“國(guó)家公園”為例，在公園特許活動(dòng)的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)屬于國(guó)家公園管理局或地區(qū)國(guó)家公園局的前提下，建議借鑒美國(guó)的做法，將國(guó)家公園特許收益存入財(cái)政部設(shè)立的專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，主要由特許活動(dòng)所在的公園實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用(用于對(duì)因設(shè)立國(guó)家公園而受到損害的人的補(bǔ)償)，并由國(guó)家公園管理局或?qū)徲?jì)署嚴(yán)格加以監(jiān)管，從而徹底分離行政執(zhí)法權(quán)人與收益權(quán)人，切斷國(guó)家公園行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與特許權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。
3.在公共資源管理領(lǐng)域引入公眾參與機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)公共資源行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約。由于公共資源直接服務(wù)的對(duì)象是公眾，中央政府或者行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并非公共利益的唯一監(jiān)護(hù)人，公眾自己才是公共利益最好的保護(hù)者，因此，不僅應(yīng)讓公眾能夠充分參與到有關(guān)公共資源的決策中來(lái)，建立類(lèi)似美國(guó)國(guó)家公園特許管理咨詢(xún)委員會(huì) [32]的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，建立公眾直接向中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)投訴的“直通車(chē)”，以及讓特許權(quán)人承擔(dān)公開(kāi)有關(guān)經(jīng)營(yíng)信息的義務(wù)，以確保其活動(dòng)能夠時(shí)刻受到公眾的監(jiān)督，而且應(yīng)建立公益訴訟制度，允許任何公民或者組織認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定損害到公共利益時(shí)向人民法院提起訴訟。同時(shí)，應(yīng)完善公共資源特許程序中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，以確保按照特許經(jīng)營(yíng)獲利機(jī)會(huì)的公平市場(chǎng)價(jià)格收取公共資源特許費(fèi)。
4.當(dāng)中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于建立一個(gè)垂直管理的行政執(zhí)法體系成本過(guò)高以及相應(yīng)領(lǐng)域的違法行為最有可能給附近居民帶來(lái)負(fù)面影響等因素的考慮，不得不將行政執(zhí)法權(quán)委托給地方行政機(jī)構(gòu)行使時(shí)，不能將公共資源特許收益直接交給地方行政機(jī)構(gòu)，而應(yīng)借鑒美國(guó)在國(guó)有煤炭開(kāi)采領(lǐng)域的做法， [33]由中央政府采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式為地方行政機(jī)構(gòu)提供執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，以確保其執(zhí)法的獨(dú)立性，同時(shí)應(yīng)實(shí)行執(zhí)法人員定期異地輪崗制，以避免執(zhí)法人員被公共資源特許權(quán)人所“俘虜”。當(dāng)然，為遏制地方行政機(jī)構(gòu)的尋租行為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為也應(yīng)當(dāng)受到法律的限制，并且為確保中央行政機(jī)構(gòu)對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)行為的必要控制，在實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為時(shí)還應(yīng)附加必要的條件。
不過(guò)，上述公共資源行政執(zhí)法體系內(nèi)部的縱向權(quán)力配置機(jī)制所存在的下屬機(jī)構(gòu)過(guò)度依賴(lài)和受制于上級(jí)機(jī)構(gòu)因而對(duì)中央行政機(jī)構(gòu)制約乏力的缺陷，還需通過(guò)完善中央層面的橫向制約機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)。在美國(guó)，每個(gè)國(guó)家公園的管理者既要遵守公園基本法，又要遵守各自的授權(quán)法或行政命令。國(guó)家公園管理局實(shí)施的任何行為，都不得損害建立這些國(guó)家公園單元時(shí)的價(jià)值和目標(biāo)，除非這種行為得到國(guó)會(huì)直接和特別的許可。 [34]在公共資源特許權(quán)授予程序中，內(nèi)政部長(zhǎng)在確定了最好的競(jìng)標(biāo)者后，必須將每年預(yù)期收入超過(guò)500萬(wàn)美元或者特許期限超過(guò)10年的特許合同草案提交眾議院資源委員會(huì)和參議院能源與自然資源委員會(huì)審議；在將合同草案告知兩個(gè)委員會(huì)至少60天內(nèi)，內(nèi)政部長(zhǎng)不得授予這類(lèi)合同。 [35]這些都說(shuō)明，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家公園管理局權(quán)力的行使施加了必要的控制。而公益訴訟制度的建立，又強(qiáng)化了法院對(duì)國(guó)家公園管理局的司法控制。同樣，為彌補(bǔ)公共資源行政執(zhí)法體系內(nèi)部縱向制約機(jī)制不足的缺陷，防止權(quán)力事實(shí)上過(guò)度集中于中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，我國(guó)也必須加強(qiáng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與立法控制，甚至應(yīng)將公共資源管理中的重大事項(xiàng)決策權(quán)尤其是利益初始分配權(quán)交由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)直接行使。（作者：肖澤晟）
來(lái)源：《法商研究》
