對(duì)改變政府采購(gòu)價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低的思考
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發(fā)布日期：2015年05月25日
當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)政府采購(gòu)“價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低”的指責(zé)較為常見。每年人大、政協(xié)、各種滿意度調(diào)查、行風(fēng)評(píng)議關(guān)于政府采購(gòu)的話題，基本都與這三個(gè)問(wèn)題相關(guān)。那么，政府采購(gòu)真的價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低嗎？采購(gòu)實(shí)踐中應(yīng)如何解決這三個(gè)問(wèn)題？
發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)可遏制價(jià)高問(wèn)題
政府采購(gòu)法第十七條規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求，而對(duì)分散采購(gòu)卻未作出價(jià)格等方面的規(guī)定。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵就在于集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
當(dāng)前，通用類產(chǎn)品普遍采用協(xié)議采購(gòu)方式，且多數(shù)采取雙輪制。第一輪是資格入圍，第二輪由采購(gòu)人自行選擇入圍產(chǎn)品進(jìn)行采購(gòu)。這一模式帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題：一是“集而不中”，供應(yīng)商經(jīng)過(guò)第一次招標(biāo)入圍后，其采購(gòu)訂單量不能確定，即最終有多少采購(gòu)量無(wú)法確定。因此，供應(yīng)商入圍的價(jià)格難免存在“水分”，以應(yīng)對(duì)采購(gòu)人的壓價(jià)或進(jìn)行二次營(yíng)銷。二是對(duì)采購(gòu)結(jié)果的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化。多數(shù)采購(gòu)人并非專業(yè)人士，較難判斷產(chǎn)品的價(jià)值和價(jià)格。在一些采購(gòu)人看來(lái)，用足采購(gòu)預(yù)算是當(dāng)前制度安排下較為合理的選擇，所以采購(gòu)人議價(jià)、節(jié)約財(cái)政資金的動(dòng)力不足。對(duì)于供應(yīng)商而言，維持較高的價(jià)格，可以為自己向采購(gòu)人提供的服務(wù)留下更大空間，獲得更多的超額收益。在這一模式下，整個(gè)協(xié)議采購(gòu)的過(guò)程更像集中采購(gòu)名義下的分散采購(gòu)。
那為何不按照法律規(guī)定加快推進(jìn)批量集中采購(gòu)呢？在筆者看來(lái)，當(dāng)前存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致這項(xiàng)工作進(jìn)展較慢。
誤區(qū)一：批量集中采購(gòu)不能滿足采購(gòu)人的特殊需求，且履約率低。
事實(shí)上，批量集中采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求較為明確，具有一定的標(biāo)準(zhǔn)。集中采購(gòu)目錄內(nèi)確實(shí)有特殊要求的，采購(gòu)人可向財(cái)政部門申請(qǐng)自行采購(gòu)；如果是部門特殊要求，也可以通過(guò)分設(shè)標(biāo)項(xiàng)或部門集中采購(gòu)予以解決。而采購(gòu)人、供應(yīng)商以種種理由拒絕批量集中采購(gòu)項(xiàng)目的履約，則是一種有悖于政府采購(gòu)誠(chéng)信原則的違約行為，應(yīng)予以處罰，更不能當(dāng)作攻擊批量集中采購(gòu)的借口。
誤區(qū)二：批量集中采購(gòu)易導(dǎo)致壟斷。
筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心有些多余。第一，政府采購(gòu)只占社會(huì)采購(gòu)總量的一部分，政府采購(gòu)市場(chǎng)之外，還有廣大的企業(yè)采購(gòu)、社會(huì)采購(gòu)市場(chǎng)；第二，批量集中采購(gòu)中，供應(yīng)商必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得訂單，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；第三，政府采購(gòu)可通過(guò)預(yù)留采購(gòu)份額、評(píng)審優(yōu)惠等，扶持中小微企業(yè)、殘疾人企業(yè)等，促進(jìn)社會(huì)更加公平、公正；第四，政府采購(gòu)可通過(guò)分設(shè)標(biāo)項(xiàng)等舉措，培育更多市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。
誤區(qū)三：批量集中采購(gòu)倒退回實(shí)物配發(fā)年代，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，批量集中采購(gòu)限制了采購(gòu)人自由選擇的權(quán)利，不符合市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這一精神，也違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。該觀點(diǎn)同時(shí)認(rèn)為，只有還權(quán)于采購(gòu)人，使其在市場(chǎng)上自由交易，才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)。
這一觀點(diǎn)看似有理，實(shí)則不然。首先，批量集中采購(gòu)是政府為形成批量訂單以獲得較優(yōu)的市場(chǎng)博弈條件而采取的管理舉措，它限制的是采購(gòu)人不合理的特殊要求。批量集中采購(gòu)為開展公開、公平、公正的政府采購(gòu)活動(dòng)提供了標(biāo)的物基礎(chǔ)，更能保障供應(yīng)商平等參與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，也更易達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)的效果。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是競(jìng)爭(zhēng)，批量集中采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)規(guī)范采購(gòu)人的需求，限制尋租空間，盡可能地避免了市場(chǎng)規(guī)律的失靈，是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。最后，實(shí)物配發(fā)只是管理手段，并不等同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
低價(jià)未必低質(zhì)
有觀點(diǎn)認(rèn)為，批量集中采購(gòu)雖然價(jià)格低，但質(zhì)量較差。首先，相對(duì)于采購(gòu)人自行采購(gòu)，或者采購(gòu)人有較大選擇權(quán)的協(xié)議采購(gòu)甚至“豪華采購(gòu)”而言，批量集中采購(gòu)在滿足采購(gòu)人的特殊要求方面確實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，但這正是政府采購(gòu)預(yù)防和遏制腐敗、充分發(fā)揮財(cái)政性資金使用效益等政策目標(biāo)的體現(xiàn)。筆者為這樣的“差”喝彩。其次，產(chǎn)品質(zhì)量確實(shí)有高有低，但高價(jià)必然高質(zhì)，低價(jià)必然低質(zhì)嗎？答案是否定的。價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，質(zhì)量靠完善采購(gòu)需求和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格履約驗(yàn)收來(lái)保障，批量集中采購(gòu)亦是如此。
據(jù)筆者觀察，截至目前，并沒(méi)有任何數(shù)據(jù)證明推行批量集中采購(gòu)之后中標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題更為突出。另外，我們還可以充分利用采購(gòu)需求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、資格條件的限制，引導(dǎo)供應(yīng)商生產(chǎn)出更符合采購(gòu)人要求、質(zhì)量可靠的產(chǎn)品，而不是通過(guò)集中采購(gòu)分散化這種倒退的手段推卸責(zé)任。
在分散采購(gòu)方面，筆者曾分析過(guò)一些被指責(zé)“質(zhì)量差”的案例，總結(jié)起來(lái)無(wú)非存在三類問(wèn)題：一是采購(gòu)需求不明，讓供應(yīng)商鉆了空子；二是驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，讓供應(yīng)商有以次充好、以假亂真的機(jī)會(huì)；三是存在采購(gòu)人、供應(yīng)商合謀的嫌疑，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)失靈。實(shí)際上，這三類問(wèn)題都是采購(gòu)人的責(zé)任，通過(guò)充足的市場(chǎng)調(diào)研、嚴(yán)格的履約驗(yàn)收等手段，可以有效避免。
各個(gè)擊破效率低難題
目前，集中采購(gòu)項(xiàng)目大多采取一單一委托、一單一采購(gòu)的形式。以公開招標(biāo)為例，從采購(gòu)需求的調(diào)研、內(nèi)部的審批，到集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)受理委托、制作采購(gòu)文件、20天等標(biāo)期、開評(píng)標(biāo)后公告7個(gè)工作日，再到發(fā)出中標(biāo)通知書，簽訂采購(gòu)合同，最后進(jìn)行履約驗(yàn)收，整個(gè)過(guò)程一般不會(huì)少于40天。如果因?yàn)橘|(zhì)疑、投訴導(dǎo)致項(xiàng)目被暫停，或招標(biāo)失敗、重新招標(biāo)，那么時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。
但這些實(shí)際上都不能成為集中采購(gòu)效率低的理由。根據(jù)不同地區(qū)預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度，筆者歸納了以下三種方式，相信能夠有效提高采購(gòu)效率。
1.采購(gòu)預(yù)算編制準(zhǔn)確、規(guī)范的地區(qū)。可根據(jù)采購(gòu)預(yù)算歸集采購(gòu)需求，再按照產(chǎn)品特性及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作計(jì)劃，分期分批提前組織招標(biāo)。完成采購(gòu)后，按采購(gòu)人要求進(jìn)行實(shí)物配發(fā)。
2.采購(gòu)預(yù)算編制精細(xì)程度較為一般的地區(qū)。可采取由采購(gòu)人提前上報(bào)采購(gòu)需求、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定期組織采購(gòu)的模式。
3.采購(gòu)預(yù)算編制較粗的地區(qū)?？赏ㄟ^(guò)前三年的采購(gòu)量平均值，預(yù)估出本年度采購(gòu)量，采取按一定期限內(nèi)承諾包銷、供應(yīng)商階梯報(bào)價(jià)的模式。如果未達(dá)到預(yù)期采購(gòu)量，可延長(zhǎng)履約期或以階梯價(jià)結(jié)算，保障雙方權(quán)益，如浙江余姚的模式。
這三種方式均能實(shí)現(xiàn)提前采購(gòu)、即時(shí)供貨，有助于解決一單一委托、一單一采購(gòu)導(dǎo)致的效率低下問(wèn)題。
而在提高分散采購(gòu)效率方面，采購(gòu)人的作用至關(guān)重要。在分散采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)需求由采購(gòu)人提出，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)由采購(gòu)人聘請(qǐng)，采購(gòu)合同簽訂由采購(gòu)人牽頭完成，所以采購(gòu)人只要做好方案，提前啟動(dòng)，充分準(zhǔn)備，理論上來(lái)說(shuō)就能有效避免效率低的問(wèn)題。當(dāng)然，提高效率建立在規(guī)范采購(gòu)的基礎(chǔ)上，事前論證、市場(chǎng)調(diào)查、需求討論、方案形成、采購(gòu)組織、合同簽訂、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)必須按部就班完成。
供應(yīng)鏈管理理論值得借鑒
近年來(lái)，針對(duì)政府采購(gòu)“價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低”三大問(wèn)題，各地進(jìn)行了很多積極探索，如網(wǎng)上賣場(chǎng)、電子反拍等。筆者認(rèn)為，要解決這三個(gè)問(wèn)題，必須立足于問(wèn)題根源，采取有針對(duì)性的策略。即在遵循政府采購(gòu)法的前提下，運(yùn)用供應(yīng)鏈管理理論，借助互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)，打造政府采購(gòu)集中采購(gòu)供應(yīng)鏈和分散采購(gòu)供應(yīng)鏈。
供應(yīng)鏈?zhǔn)怯晒?yīng)商、制造商、倉(cāng)庫(kù)、配送中心和渠道商等構(gòu)成的物流網(wǎng)絡(luò)。所謂供應(yīng)鏈管理，是指使供應(yīng)鏈運(yùn)作達(dá)到最優(yōu)化、花費(fèi)的成本最少。它涵蓋從采購(gòu)開始到滿足最終客戶的全過(guò)程。有效的供應(yīng)鏈管理能夠縮短現(xiàn)金周轉(zhuǎn)時(shí)間，降低企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
打造以集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為核心責(zé)任人的集中采購(gòu)供應(yīng)鏈。在集中采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施中，由于采購(gòu)人廣泛，采購(gòu)需求相對(duì)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)，可明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為核心責(zé)任人，由其組織協(xié)調(diào)采購(gòu)人、供應(yīng)商、評(píng)審專家等力量完成采購(gòu)活動(dòng)、組織履約驗(yàn)收。采購(gòu)人作為使用者，可向其提出標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)需求的建議，并對(duì)采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。
其信息化改造流程主要包括：
1.根據(jù)財(cái)政部門編制的采購(gòu)預(yù)算，歸集標(biāo)準(zhǔn)化的集中采購(gòu)項(xiàng)目，形成批量的采購(gòu)需求；
2.集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)合理安排采購(gòu)計(jì)劃，通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)完成采購(gòu)活動(dòng)。
3.集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)事前抽查、在線物流系統(tǒng)、事后評(píng)價(jià)等手段，牽頭組織履約驗(yàn)收工作。
4.形成在線、直觀的供需雙方誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。
打造以采購(gòu)人為核心責(zé)任人的分散采購(gòu)供應(yīng)鏈。筆者認(rèn)為，“還權(quán)于采購(gòu)人”所指的“權(quán)”，在分散采購(gòu)項(xiàng)目中能夠得到集中體現(xiàn)。在分散采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人應(yīng)被確立為核心責(zé)任人，由其組織協(xié)調(diào)供應(yīng)商、專家等力量完成采購(gòu)活動(dòng)、組織履約驗(yàn)收，并對(duì)采購(gòu)結(jié)果承擔(dān)最終責(zé)任。行使采購(gòu)權(quán)的同時(shí)，采購(gòu)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最主要的措施是盡可能實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的公開，接受采購(gòu)活動(dòng)參與者、監(jiān)管部門、社會(huì)公眾的監(jiān)督。
為實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)供應(yīng)鏈的高效運(yùn)作，在開發(fā)方面，還可引入云技術(shù)和架構(gòu)，以利于今后的大數(shù)據(jù)分析。具體思路為：以云技術(shù)為手段，以商品庫(kù)、用戶庫(kù)、供應(yīng)商庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表為底層，搭建政府采購(gòu)云平臺(tái)；同時(shí)，以網(wǎng)上超市、在線詢價(jià)、電子化招投標(biāo)、誠(chéng)信評(píng)價(jià)及監(jiān)督預(yù)警功能模塊為重點(diǎn)，整合采購(gòu)人需求管理、電子采購(gòu)、物流跟蹤、供應(yīng)商ERP系統(tǒng)、采購(gòu)人資產(chǎn)管理等系統(tǒng)，貫通信息流、資金流，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈全流程閉環(huán)運(yùn)行。(八奮)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
