我國推行政府購買服務的行動已遠落后于西方國家，為加快推進政府購買服務改革的步伐，我國政府出臺了一系列購買服務的政策方針，各地區(qū)也在積極響應。如今，我國政府購買服務已在養(yǎng)老、教育、農(nóng)業(yè)、就業(yè)、體育、文化、住房保障、金融、保險、公共衛(wèi)生等各領(lǐng)域全面開展，但隨之而來的諸多問題也亟待研究解決。
政府購買服務的現(xiàn)狀與特點
至2013年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，各地政府不斷推進購買服務的工作，拓寬購買服務范圍，在一定程度上取得了良好的成績。
但就全國范圍而言，政府購買服務尚處于在發(fā)展初期，存在缺乏政策支持、社會組織發(fā)展不充分、績效評價機制不健全等問題。事實上，這些問題均是由購買服務自身具有的復雜性、公益性及差異性等特點決定的。
政府購買服務的復雜性表現(xiàn)在各個方面，其中最為突出的是服務需求、服務標準、服務合同與履約合同過程的復雜性。正是因為購買服務的復雜性使得操作過程中糾紛較多，直接影響到項目的進度。
政府購買服務有別于其他服務的最顯著特點在于其公益性，主要表現(xiàn)在人人平等，人人都可享用，且服務的資源向全社會開放、共享，使公共服務資源可以得到最大最優(yōu)化的利用。如公共交通工具服務、圖書館服務等。
同時，政府購買服務也存在著差異性，主要體現(xiàn)在購買同樣服務時，也會因地域、 服務水平、風俗、文化底蘊、服務對象的不同，造成服務采購項目結(jié)果的不同。如為豐富農(nóng)民業(yè)余生活，購買戲曲下鄉(xiāng)項目，老百姓在情感的角度更容易理解和接受的當然是符合當?shù)仫L俗的戲曲文化。如若不考慮服務的差異性，而一味的循規(guī)蹈矩搬弄“死教條”，恐怕只會得到吃力不討好的結(jié)局。
現(xiàn)階段政府購買服務的成效
凡屬事務性管理的服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在引入市場競爭機制后，政府購買服務的工作在克服政府服務專業(yè)性的缺失、減少財政資金的浪費、減輕腐敗等方面取得了以下一系列成效：
首先體現(xiàn)在財政資金浪費的減少。政府購買服務的推廣，促使社會團體、組織、企業(yè)、事業(yè)單位在同一平臺、同一起跑線上競爭。相對于以往服務項目的單一來源采購或直接委托，成交金額大大降低，采購資金節(jié)約率提高不少，能有效減少財政資金的浪費。
其次，減輕采購招標腐敗的作用也很明顯。隨著政府大力推行購買服務，部分服務類事業(yè)單位與政府部門之間脫鉤。社會組織參與競爭的過程就是打破部分公共服務行業(yè)壟斷的過程。政府購買服務引入競爭，使得采購程序更規(guī)范、更透明、更充分，對抑制政府與供應商相互勾結(jié)，官員腐敗起到重大作用。
此外，政府購買服務能促進服務質(zhì)量的提高。引入社會組織和企業(yè)多元化參與服務項目競爭，將促使市場環(huán)境向良性發(fā)展。在競爭中，很多單位會通過提高服務品質(zhì)與服務質(zhì)量，使得自身在市場中占有一席之地。
現(xiàn)階段政府購買服務的不足
政府購買服務推行至今已取得了一定成效，然而其面臨的實際問題與不足仍有不少：
一是表現(xiàn)在制度建設(shè)的不健全。政府購買服務的購買方式、購買內(nèi)容、購買程序以及驗收考核等方面均為有明確的文件規(guī)定與細化，在實際操作過程中又存在著程序透明度不高、合同條文不夠清晰嚴謹、競爭度不夠以及在選擇服務提供者時較多使用“定向”方式而非市場化程度更高的“招投標”方式等問題，導致很多時候中標對象仍是那些政府體系內(nèi)的事業(yè)單位。
二是體現(xiàn)在代理機構(gòu)水平的欠缺。與貨物和工程相比，服務作為一種特殊商品，其有著項目金額小、零散、專業(yè)性較強、驗收標準不定等特點。基于這些特點，購買服務的招標文件制作就有難度，對招標代理機構(gòu)從業(yè)人員業(yè)務水平的要求也較高。只有認真研究過相關(guān)配套政策或是經(jīng)過專業(yè)知識培訓的從業(yè)人員才能勝任此項工作。
三是服務機構(gòu)自身能力不足。目前很多服務機構(gòu)，尤其是社會公益機構(gòu)尚處于起步階段，機構(gòu)內(nèi)部的管理制度不健全且缺乏專業(yè)人士，工作人員經(jīng)驗不足，大都實力較弱、規(guī)模較小且服務難以跟上，這些均與實際需要及招標初衷相距甚遠，其服務能力直接制約了機構(gòu)的發(fā)展。
四是缺乏長效的管理考核機制。由于服務類項目具有非量化性、績效滯后等特點，雖然購買服務合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同雙方責權(quán)的規(guī)定，但往往表述得不夠明確，缺少具體的量化指標，事后對社會組織公共服務水平與治理的評估機制，使得一些社會組織在提供公共服務時有機可乘，品質(zhì)下降，導致公眾對政府購買社會組織公共服務的公信力下降。造成招標時轟轟烈烈，實施時草草收場，形成新的浪費和流于形式。
五是糾紛較多難以處理。政府購買服務的復雜性特點決定了參與購買服務的各方對于公共服務的理解偏差要明顯大于工程、貨物類的采購，這是政府購買服務糾紛多發(fā)的主要原因。糾紛的產(chǎn)生主要有政府單方面不履行或不適當履行義務、資格條件或合同條款中突出各種特殊的限制條件、投標人不符合條件的回應等原因。
建議與意見
政府購買服務是當前國家強力推進的重要工作，涉及面廣，政策性強，工作難度大。在實際操作過程中所顯現(xiàn)出的問題也較為突出，對此提出以下幾點建議：
一是要加強制度體系建設(shè)。各地方政府財政部門應認真研究《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求，根據(jù)其制定符合當?shù)貙嶋H的政府購買服務的指導意見及實施細則。在細則的制定過程中應多與民政、醫(yī)療、教育、文體等部門溝通，確保細則內(nèi)容規(guī)范、切合實際且實用性強。
二是優(yōu)選購買服務方式。政府購買服務項目有別于工程和貨物，從采購方式的選擇來說，實行公開招標采購自然是首選。但僅使用公開招標采購遠不能滿足各類公共服務采購，為使公共服務采購更加順利，可根據(jù)服務項目的采購特點，選用適當?shù)牟少彿绞?，如競爭性談判、競爭性磋商、特許經(jīng)營服務等。
三是支持社會組織發(fā)展。社會組織自身的服務能力直接影響到整個服務項目的質(zhì)量，政府應該鼓勵社會組織發(fā)展，支持發(fā)展不應是一句空話，而需有更健全的法規(guī)政策、有利于發(fā)展的措施。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織的活力，讓社會組織自身先動起來，做到“治標又治本”。
四是引入第三方監(jiān)督機構(gòu)。購買服務項目問題矛盾的多發(fā)階段多在服務過程中，成交人為追求利益最大化往往大大影響服務質(zhì)量，加之政府監(jiān)督的力度不夠，難免矛盾頻頻。這種情況下引入第三方監(jiān)督機構(gòu)就非常有必要，監(jiān)督機構(gòu)人員應該更加專業(yè)，對服務實行全過程監(jiān)督。該機構(gòu)的在服務過程中所處的身份類似于工程項目的監(jiān)理單位。（作者：高樹一 朱洪，江蘇省淮安市清浦區(qū)政府采購中心）
來源：中國政府采購報
