[摘 要] 政府集中采購作為我國政府采購的主要組織模式，在改革實踐中面臨著以下十對矛盾關系：規(guī)模和規(guī)范，效率和效果，服從和服務，程序和調(diào)控，價格和質(zhì)量，執(zhí)行和創(chuàng)新，協(xié)作和制約，京內(nèi)和京外，目錄內(nèi)和目錄外，貨物、服務和工程。能否處理好這些關系直接影響著集中采購工作的成效和改革的進展。
[關鍵詞] 政府采購；集中采購機構；十大關系
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
政府集中采購是政府采購的主要組織實施模式，這種制度設計下，通過采購行為的集中，實現(xiàn)貨物、服務、工程的使用主體與采購活動組織實施主體分離、制衡，達到分散采購權力的目的。集中采購機構作為這項制度的承載者，是政府與市場的連接體、改革震動的傳導體、利益沖突的集合體。《政府采購法實施條例》的出臺推進了政府采購法治化進程，重構了政府采購改革目標。在新的歷史條件下，集中采購機構能否處理好對內(nèi)、對外各種對立統(tǒng)一的矛盾關系，直接影響改革目標的落實和集中采購制度功效的發(fā)揮。
一是規(guī)模和規(guī)范的關系。采購規(guī)模是政府采購工作的重要標志，它既體現(xiàn)著一定階段政府采購法貫徹實施的力度和廣度，也反映著政府采購制度的完善和健全。沒有一定的規(guī)模，政府采購的制度優(yōu)勢就難以發(fā)揮，集中采購機構的權威性也難以確立。規(guī)模大了，意味著政府采購涵蓋的單位多、范圍廣，采購人執(zhí)行政府采購的意識也比較強。同樣，只有規(guī)模上去了，政府采購的政策功能才能得到充分體現(xiàn)。幾年來，政府采購規(guī)模持續(xù)增長，從全國范圍看，政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2014年的17305億元。但是與國外發(fā)達國家相比，我國政府采購的規(guī)模和比例仍然相對較小。根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或占到當年財政支出的30%～40%。2014年我國GDP總量為63.6萬億元，財政支出為15.2萬億元，政府采購占GDP的比重僅為2.7%，占財政支出的比重僅為11.2%，現(xiàn)有規(guī)模與財政總支出及增長水平還很不匹配，政府采購工作還不能完全適應當前改革發(fā)展的要求。因此，擴大規(guī)模仍然是當前政府集中采購工作的重要任務。隨著法律約束的增強，政治環(huán)境的改善，政府采購“應采盡采”的力度會進一步加大，越來越多的項目會納入政府采購法制化軌道，政府采購的規(guī)模也會日益擴大。
強調(diào)采購規(guī)模，不等于不要規(guī)范。什么是政府采購的規(guī)范？政府采購的規(guī)范就是政府所需要的貨物、服務、工程按照法定的程序和要求予以實現(xiàn)，最大限度避免人為因素對采購活動的干擾。規(guī)范是一個相對標準，政府采購的規(guī)范是一個逐步完善的過程。改革初期更多是擴大公開招標，通過從程序上約束公開招標行為來規(guī)范整個采購活動。隨著改革的推進，尤其是《政府采購法實施條例》的出臺，非招標采購方式成為重點規(guī)范的對象，提高非公開招標的透明度也成為規(guī)范政府采購行為的重要內(nèi)容。
規(guī)模與規(guī)范是有內(nèi)在聯(lián)系的。規(guī)模的增長離不開規(guī)范作保障，沒有規(guī)范的規(guī)模只能是量的積累，很難實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。同樣，規(guī)范的提高也離不開規(guī)模作基礎，沒有規(guī)模的規(guī)范就失去了存在的價值。沒有規(guī)模的規(guī)范是沒有影響力的，沒有規(guī)范的規(guī)模是沒有生命力的。
二是效率和效果的關系。追求效率是政府采購的永恒目標，也是所有政府管理活動的宗旨。所謂政府采購的效率，是指政府采購的工作速度、水平、質(zhì)量和實效等,是講怎么做的，重在指做事的方式。而政府采購的效果是政府采購活動產(chǎn)生的結果，是講做得怎么樣，重在關注最終成果。效率強調(diào)正確做事，效果強調(diào)做正確的事，兩者對立統(tǒng)一，相輔相成。
政府采購的效率和效果的關系之所以復雜，在于政府采購涉及采購人、集中采購機構和供應商等多個主體。政府采購的效果既包括財政資金的支出效果、政策目標的實現(xiàn)程度，還包括采購人對產(chǎn)品或服務的滿意程度、供應商以及社會公眾對政府采購的評價等多種因素。而政府采購效率的高低直接會影響到采購人、供應商以及社會公眾對政府采購的評價，由此可見，政府采購效率本身就是影響政府采購效果的一個重要因素。
政府采購效率和效果這種復雜的關系，決定了實現(xiàn)政府采購效率和效果辯證統(tǒng)一的重要性。這就要求集中采購機構在追求政府采購效果的同時，也必須高度關注采購效率。因為，實行集中采購后，采購活動經(jīng)歷了委托代理的過程，勢必會帶來一定效率的損耗，但集中采購機構充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，也會在很大程度上提升采購效率，例如為采購人提供專業(yè)化的產(chǎn)品及市場咨詢服務，免去采購人自行做市場調(diào)研的過程；提供協(xié)議供貨、定點采購這種便捷化的采購方式，為采購人提供更多產(chǎn)品選擇空間等。
總之，實踐中，集中采購機構一方面要將采購效果放在第一位，嚴格執(zhí)行國家的法律政策，確保各項采購目標的實現(xiàn)，還要充分考慮采購人、供應商的要求和利益，最大限度實現(xiàn)多贏。另一方面，要在保證采購效果的基礎上，不斷提高采購效率，進而取得更好的采購效果。
三是服從和服務的關系。集中采購機構的職能最終體現(xiàn)在政府采購制度功效的發(fā)揮，這種作用的發(fā)揮是通過為各部門廣大采購人提供服務而體現(xiàn)出來的。政府采購活動必須服從國家大局，發(fā)揮政策導向功能。同時，政府采購的基本職能是為政府部門的正常運轉(zhuǎn)提供保障的，這就決定了政府采購本質(zhì)上是一項服務性工作，為采購人提供優(yōu)質(zhì)服務是政府采購工作的根基。
集中采購機構在采購活動中扮演著重要角色，一手連著國家，一手連著采購人，如何將服從國家政策和服務采購人有機連接起來是一項考驗。集中采購機構要做到“要什么有什么”，通過豐富的、多樣化的產(chǎn)品為采購人提供最好的服務，但不是“想要什么有什么”，不能無原則一味迎合采購人。盡管從根本上來講，國家和采購人的利益是一致的，但在某些局部，又存在著利益沖突。例如，國家要求采購節(jié)能、環(huán)保、自主創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人更愿意采購物美價廉的產(chǎn)品；國家要求扶持中小企業(yè)，而采購人往往對中小企業(yè)難以信賴。采購中心處在利益平衡點上，既要從國家大局出發(fā)，嚴格落實國家的政策規(guī)定，又要為采購人提供良好的服務，維護采購人的合法權益。只有服務水平提高了，采購人滿意了，才能更好地發(fā)揮政府采購的政策功能。但是，一旦國家利益和采購人的要求發(fā)生沖突，作為集中采購機構，理所當然地要堅決執(zhí)行國家政策法令，維護國家利益。只有堅持這一準則，政府采購的服務才能上升到一種更高的境界。
四是程序和調(diào)控的關系。遵循嚴格的程序，是政府采購工作能夠順利進展的重要保障。所謂政府采購的程序，是指按照政府采購的法律、法規(guī)所確立起來的一套規(guī)范體系。而政府采購的調(diào)控，是指在既定的程序下，對采購流程中的不同環(huán)節(jié)進行有效的調(diào)節(jié)和控制，使政府采購活動按照既定的目標和價值取向順利進展。
目前，政府采購程序執(zhí)行中最大的問題是，由于法律本身不健全，導致執(zhí)行的結果偏離了程序所設定的目標，甚至有悖于法律的基本精神。比如，采購活動中經(jīng)常會出現(xiàn)采購人干預評標、專家評標有傾向性、供應商惡性競爭等現(xiàn)象，以至于項目被廢標。這些問題不僅影響了政府采購活動的順利進行，更影響到了政府采購的公信力。同時，由于集中采購機構受職能定位所限，對于采購活動中的不規(guī)范行為缺乏有效制約手段，致使有些采購活動陷入僵局。
作為采購項目的組織實施主體，集中采購機構要發(fā)揮主觀能動性，積極履行執(zhí)行中的管理權，對采購流程中的重點環(huán)節(jié)實施有效的監(jiān)督和調(diào)控。這種調(diào)控要依靠機制，而不是簡單地依靠人。例如，細化評標辦法，減少專家自由裁量權；建立專業(yè)評標室，對采購活動實行全程監(jiān)控，強化評審現(xiàn)場人員的自我約束；對采購需求進行公示論證，防止“帶病”項目進入采購程序。一方面嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的政策規(guī)定，把握采購程序，不出漏洞，不留死角；另一方面，在一些政策盲點上，建立有效的制度約束機制，最大限度地從內(nèi)部和外部兩方面防止違規(guī)，實現(xiàn)對采購程序重點環(huán)節(jié)的有效調(diào)控。尤其是隨著《政府采購法實施條例》頒布，政府采購由程序?qū)蛳蚪Y果導向轉(zhuǎn)變的改革目標以及集中采購機構專業(yè)化發(fā)展定位都愈加清晰，集中采購機構要熟練掌握政策，靈活運用規(guī)則，積極發(fā)揮在執(zhí)行層面的調(diào)控作用，最大限度確保采購結果公平公正。
五是價格和質(zhì)量的關系。政府采購的價格從本質(zhì)上講是由價值決定的，并要受到市場規(guī)律的支配和影響。在采購活動中，價格問題常常是最敏感，也是最核心的問題之一，采購價格也受到了社會普遍關注。政府采購的產(chǎn)品質(zhì)量，是產(chǎn)品滿足采購人各種需求的特性綜合，包括產(chǎn)品性能、配置、服務等多種因素。對于某些產(chǎn)品，甚至還要看是否是廠家原裝貨，預裝的是否是正版軟件等。
政府采購的產(chǎn)品質(zhì)量直接關系政府管理活動正常運行。如果質(zhì)量出現(xiàn)問題，不僅會影響政府采購的聲譽，也會對采購人造成一定損失。由此可見，產(chǎn)品質(zhì)量對政府采購工作至關重要。同時，政府采購法明確規(guī)定，集中采購的采購價格應低于市場平均價格。這就要求集中采購要通過發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，獲得良好的采購價格。因此，在處理質(zhì)量和價格的關系時，堅持質(zhì)量優(yōu)先、價格合理是必須遵循的準則。
解決價格問題的核心是要增強價格的靈活性，使政府采購價格能夠及時反映市場價格，甚至優(yōu)于市場價格，而方法就是借助市場的力量。近幾年，通過實行批量采購、開發(fā)網(wǎng)上商城、與電商對接等方式，政府采購價格問題得到了很大改善，但還需要進一步探索政府采購價格與市場價格的聯(lián)動機制。政府采購強調(diào)質(zhì)量的優(yōu)先地位，并不意味著政府采購要買檔次最高的產(chǎn)品，而是以滿足政府公務活動的需求為標準。在這個前提下，追求產(chǎn)品最高的性價比，以體現(xiàn)政府采購的優(yōu)勢。
六是執(zhí)行和創(chuàng)新的關系。政府采購的執(zhí)行是指將法律、法規(guī)以及相關政策規(guī)定的內(nèi)容付諸實施的活動。而政府采購的創(chuàng)新是指將創(chuàng)造力運用到采購活動中，并不斷產(chǎn)生新的理念、方法以及對原有制度不斷完善的過程。
就政府采購的執(zhí)行而言，不折不扣地執(zhí)行現(xiàn)行的法律、制度是集中采購機構必須遵循的原則，所有采購活動都要依法、依程序開展，凡是與法律規(guī)定不相符的做法，都必須糾正，這是集中采購工作的前提和基礎。就政府采購的創(chuàng)新而言，對政府采購的發(fā)展也會產(chǎn)生重要的影響。政府采購立法先于實踐，在當前法律體系不夠健全、實踐不很充分、經(jīng)驗比較缺乏的情況下，創(chuàng)新的重要性更加凸顯。創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力，要以創(chuàng)新的、與時俱進的精神開展工作，不斷探索政府采購新的工作方法和管理模式，把握政府采購的時代脈搏，認識政府采購的內(nèi)在規(guī)律。但集中采購的創(chuàng)新有一個基本前提，就是不能與法律相沖突。集中采購機構的創(chuàng)新應把握三個基本原則：首先，創(chuàng)新不是為了圖虛名，而是以推進工作為出發(fā)點；其次，創(chuàng)新要有利于維護公開公平公正；再次，創(chuàng)新以制度的形式呈現(xiàn)，個人創(chuàng)新得到共識后要上升為中心規(guī)則，因為制度創(chuàng)新更能體現(xiàn)政策公允性，更能強化政策執(zhí)行力。結合當前政府采購中存在的突出問題，集中采購機構的創(chuàng)新應集中在兩個方面：一是運行機制創(chuàng)新，改變目前來一單做一單手工操作的方式，更多運用標準、規(guī)則和機制去采購，真正實現(xiàn)集中采購的規(guī)模優(yōu)勢；二是管理手段創(chuàng)新，充分借助電商等網(wǎng)絡資源，增加市場化管理手段，更加注重對現(xiàn)有采購數(shù)據(jù)的梳理和運用，采用大數(shù)據(jù)理念和方法，總結采購規(guī)律，為決策部門提供實踐依據(jù)。
七是協(xié)作和制約的關系。政府采購活動是涉及多個行為主體的互動過程，在一定的制度框架下，每個主體發(fā)揮著不同的作用。因此，協(xié)作就成為政府采購活動最重要的特征之一。具體來說，采購人是采購項目的使用主體，采購中心是采購項目的實施主體，供應商是產(chǎn)品和服務的提供主體。任何一個采購項目的實施都離不開三方主體的共同參與和有效配合。
同樣，建立政府采購制度的初衷就是從約束和規(guī)范人的行為開始的。強化政府采購各方主體之間的相互制約，成為實現(xiàn)良性政府采購的最重要的途徑。尤其是采購人和集中采購機構之間，隨著采購權的讓渡，兩者天然形成了相互制衡的關系。采購各方主體在采購活動中扮演的角色和承擔的使命是有差異的，采購中心要維護國家利益，采購人要滿足自身需求，供應商要獲取合理利潤。這些差異決定了政府采購的制度設計必須具有內(nèi)在的相互監(jiān)督、相互制約的工作機制，維護各自的相對獨立性。
政府采購的協(xié)作和制約是對立統(tǒng)一的。表面上看，二者之間有一定的沖突和矛盾，但在實際工作中，是你中有我、我中有你的關系。也就是說，在協(xié)作中加強制約，在制約中體現(xiàn)協(xié)作。但從政府采購制度的內(nèi)在要求來講，強化制約，確保財政資金的合理使用是其最主要的目標。在這個前提下，要最大限度地體現(xiàn)協(xié)作精神，實現(xiàn)和諧采購。
八是京內(nèi)和京外的關系。京內(nèi)單位是政府采購的主力軍，是政府采購規(guī)模的主要來源，因此，是集中采購機構的主要服務對象。同時，京外單位的重要性也不可忽視。一方面，雖然京外單位采購需求較為零散，但由于單位數(shù)量大，需求總規(guī)模仍相當可觀，甚至超過京內(nèi)單位的需求總量；另一方面，由于京外單位遍布全國，涉及面廣，其政府采購工作的好壞對政府采購聲譽有著很大影響。
京內(nèi)單位和京外單位政府采購工作是相互促進的。京內(nèi)始終是根基，是集中采購機構做好京外采購工作的基礎。只有和京內(nèi)單位的工作關系理順了，才能依托京內(nèi)單位對系統(tǒng)內(nèi)的京外單位實行歸口管理。同時，如果把京外單位的采購工作做好，反過來也能有效地促進京內(nèi)單位的采購工作。今后，在做好京內(nèi)單位政府采購的基礎上，要進一步強化京外單位的政府集中采購工作。首先要消滅空白點，對于具備條件但還沒有執(zhí)行政府集中采購的京外單位，要爭取執(zhí)行；其次要生根開花，對于已經(jīng)執(zhí)行了的，要進一步強化，擴大范圍，加大力度。
做好京外單位政府采購工作應該把握兩個基本原則：一是要注意政策的靈活性，給京外單位更多的自主權，要更多地通過集中采購機構良好的品牌吸引京外單位自愿選擇服務，而不僅僅依靠硬性規(guī)定；二是要因地制宜，要根據(jù)不同地域的市場環(huán)境以及當?shù)卣胁少彊C構的實際情況，選擇不同的管理模式。
九是目錄內(nèi)和目錄外的關系。政府集中采購目錄是由政府部門頒布的執(zhí)行集中采購的品目范圍，納入目錄的項目必須執(zhí)行集中采購。目錄內(nèi)項目采購是集中采購機構的本職工作，必須要做好，在此基礎上，才能談目錄外項目采購。多年來，不少集中采購機構接受部委委托做了很多具有一定社會影響力的目錄外項目，涉及救災物資等公益性項目以及居家養(yǎng)老服務等政府購買服務項目，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，也為集中采購贏得了較好口碑。
目錄內(nèi)采購和目錄外采購是相輔相成的，通過目錄內(nèi)項目采購，積累了大量的采購經(jīng)驗，這是做好目錄外項目采購的基礎。同樣，目錄外項目采購經(jīng)過實踐探索，證明適合由集中采購機構統(tǒng)一組織實施，也可以被納入政府集中采購目錄，強制實行集中采購。例如，視頻會議系統(tǒng)采購由于需求集中，采購人委托量比較大，集中采購機構在多年實踐中積累了豐富的采購經(jīng)驗，最后被政策制定部門納入政府集中采購目錄。
十是貨物、服務和工程的關系。貨物、服務和工程構成了政府采購的主要對象。對于多數(shù)集中采購機構來講，貨物采購是這幾年工作的主要內(nèi)容，多年的貨物采購實踐積累了大量的招投標工作經(jīng)驗，為進一步做好服務和工程采購奠定了堅實基礎。但同時，也應該看到，服務和工程采購比重依然過低，這也成為政府集中采購規(guī)模進一步擴大的制約因素。從貨物和服務、工程采購的關系來講，貨物采購是集中采購工作的基礎，服務和工程采購是集中采購工作的深化，只有三者協(xié)調(diào)發(fā)展，改善目前采購結構失衡的狀況,才能為政府采購創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。
就服務采購來講，政府部門所需服務涵蓋面廣，政府采購法為服務的定義是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，這是一個無限概括的表述，《政府采購法實施條例》也進一步明確了政府采購的實施范圍，除政府自身消費以外，公共服務等更廣領域都屬于政府采購范圍。但目前通過政府集中采購方式實現(xiàn)的還僅限于保險、加油、印刷等以政府自身消費為主的傳統(tǒng)項目。隨著行政體制改革以及機關后勤社會化改革的深入，越來越多的服務項目將會逐漸通過政府采購的方式在社會上擇優(yōu)選擇。例如，對于城市規(guī)劃、園林建設、城市垃圾處理以及國有企業(yè)經(jīng)營權和公共事業(yè)管理權等服務項目，都可以通過政府采購的方式向市場和社會對外承包。
就工程采購來講，政府采購作為一個制度的產(chǎn)生是從工程開始的，真正能夠影響社會公共生活，同時政府又可以有效掌握采購需求的就是工程。但由于各種歷史原因，大量的基礎建設工程項目一直游離于政府采購管轄之外，從全國政府采購情況來看，工程采購所占比重還非常有限。如果工程采購不納入政府采購，政府采購就是“抓小放大”，這項制度所承載的各種政策功能也就難以實現(xiàn)。（汪雁，北京師范大學政府管理學院博士研究生，中央國家機關政府采購中心副處長。）
來源：行政管理改革
