政府采購社會資本合作伙伴的方式
——兩階段招標方式與最佳價值中標法分析
兩階段招標方式
聯(lián)合國國際貿易法律委員會2003年7月通過的《私人融資基礎設施項目示范立法條文》示范條款第10條建議，政府采購社會資本合作伙伴可以采取“兩階段招標”的方式，選擇最佳的社會資本合作伙伴。兩階段招標適用于如下情況：當政府部門不能在招標文件中以某種方式描述出項目的詳細說明，如項目的具體特征、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等，或者政府部門的描述不夠詳細、不夠精確，以至于投標人不能根據(jù)該招標文件作出最終投標，則政府部門應該采取兩階段招標的方式。
顧名思義，兩階段招標方式包括兩個階段：第一階段是技術投標，第二階段是商務投標。在第一階段，政府部門通過公開招標或邀請招標的方式，在招標文件中，要求所有投標人就項目的詳細說明、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等內容向政府部門投標；政府部門組成評標委員會，與各投標人討論招標文件、投標文件及相關資料中涉及的問題。這個過程其實是政府部門請求社會資本投標人幫助制定符合其要求的招標文件的過程。政府部門欲實施PPP項目，但是由于自身在專業(yè)知識、技術能力、人力資源等方面的不足，不能提出符合其要求的招標文件，所以通過兩階段招標的方式，在第一階段，采取技術招標，招標在該PPP項目建設方面有實力的社會資本，利用他們的專業(yè)知識與技術能力，綜合各個投標人提出的技術方案，最終制定出包含PPP項目各項任務詳細說明的招標文件。
在第二階段，政府部門向參加第一階段投標的所有投標人發(fā)布通過第一階段制定的招標文件，各投標人根據(jù)該招標文件，提出包含PPP項目的具體特征、履行安排、融資安排、具體合同條款等內容的最終投標文件，政府部門組成評標委員會對各投標人的最終投標進行評比，確定最佳的社會資本合作伙伴。第二階段的招標類似于只有一階段的招標的全過程。由于技術問題已在第一階段解決了，第二階段往往涉及投標人對項目的報價問題，因此第二階段被稱為商務投標。但是，在PPP項目的招投標中，報價雖然是重要因素，卻不是決定性因素，第二階段不僅僅考察項目的報價問題，而是綜合考察各投標人整體的PPP執(zhí)行方案，因為PPP項目涉及項目的融資、設計、建設、運營、維護和管理等多個環(huán)節(jié)，各投標人如何制定PPP項目各個環(huán)節(jié)的具體安排和合同的具體條款，是政府部門最關心的問題。
最佳價值中標法
通過兩階段招標方式采購社會資本合作伙伴時，應采用最佳價值中標法（又稱最經濟有利中標法）來確定中標人，而不是最低價中標法。對于選擇社會資本合作伙伴來說，最低價中標法并非最好的評標辦法，在長期的合作關系中，一個合作伙伴的最佳價值是至關重要的。
當政府部門為了開展設計-建造項目或設計-建造-運營等項目而選擇社會資本合作伙伴時，政府部門希望社會資本合作伙伴能夠創(chuàng)造性地滿足項目需求，因而鼓勵使用最佳價值中標法。這是因為，對一個項目來說，構成“價值”的因素包括但不限于項目設計、項目交付時間安排、創(chuàng)新性、專業(yè)人士、項目融資等。最佳價值中標法就是綜合PPP項目的所有價值因素，以此作為評判標準，對所有投標人的項目方案的各項價值因素進行綜合評比，選擇綜合價值因素最佳的投標人作為社會資本合作伙伴的方法。
當政府部門決定采用PPP模式為公眾提供基礎設施或公共服務時，下一步就是找到合適的社會資本合作伙伴。在作出決定時，政府部門必須將獲取最佳價值貫穿于采購的全過程，而不是僅僅追求最低價格。為創(chuàng)造競爭性的公平的采購環(huán)境，政府部門應將“最佳價值”適用于采購程序的各個階段，包括資格預審、評標等。
歐盟2014年公共采購指令第67條和歐盟2014年公用事業(yè)采購指令第82條都著重強調了最經濟有利中標法，廢除了歐盟2004年公共采購指令中規(guī)定的最低價中標法。歐盟2014年采購指令規(guī)定，在不損害國家法律、法規(guī)或行政規(guī)章對公共產品或服務的價格及報酬的規(guī)定的情況下，公共部門應將采購合同授予最經濟有利的投標人。
從政府部門的角度來看，最經濟有利中標法總體上來說應以價格和成本為基礎，使用成本有效性的方法，例如項目的全生命周期成本分析，對與合同標的密切相關的質量、環(huán)境、社會等方面的標準進行性價比評估。最經濟有利的具體評判標準應與PPP合同標的密切相連，這些具體標準有：質量標準，包括技術優(yōu)勢、美學特性、功能特性、可獲取性、適用于所有用戶的設計、社會特性、環(huán)境特性、創(chuàng)新性及交易條件；組織標準，即委任履行合同的工作人員的資質和經驗，因為工作人員的資質和經驗對合同的履行具有重要影響；售后服務和技術援助標準，含供應期日、供應程序、供應期間或完成期間在內的供應條件，供應擔保方面的承諾。
雖然歐盟指令中規(guī)定的最經濟有利中標法與最佳價值中標法名稱不同，但從本質上來看，二者均要求綜合考察投標方案中PPP項目實施和PPP合同安排的各個因素的價值，從中選出綜合價值因素最優(yōu)的、最經濟有利的投標人作為社會資本合作伙伴。
我國《政府采購法實施條例》第三十四條規(guī)定，綜合評分法為“投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法”。從相關法律法規(guī)對綜合評分法的界定來看，綜合評分法本質上與最佳價值中標法是一致的，即對投標人提供方案的各項指標進行綜合評判，從中選出綜合評分最高的，也即具有最佳價值或最經濟有利的中標人。但是，在具體評標標準的細節(jié)上應注重與PPP合同標的密切相連。（張春玲 何紅鋒 南開大學法學院）
來源：中國政府采購報
