近年來，由于政府建設(shè)步伐的加快，投資規(guī)模的擴(kuò)大，政府債務(wù)在激增，加之部分社會(huì)資本存在投資需求。因此，為減緩政府債務(wù)的壓力，拓寬社會(huì)資本投資渠道，政府在加速助推PPP項(xiàng)目落地生根。
一、何謂PPP模式
PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，構(gòu)建 “利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
世界各國(guó)對(duì)PPP內(nèi)涵并沒有一個(gè)確切的共識(shí)，PPP是一個(gè)集合概念，而中國(guó)特色PPP模式是指政府和社會(huì)資本合作模式，即：政企合作模式。
合作目的----政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，分流支付周期，化解債務(wù)壓力，加快社會(huì)資本流通。
合作方式----通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式。
合作原則----政企建立利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系
合作關(guān)系----伙伴關(guān)系、利益關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)關(guān)系。
二、PPP模式與傳統(tǒng)“公建公營(yíng)”的區(qū)別
公共產(chǎn)品傳統(tǒng)供給（公建公營(yíng)）模式系花別人錢辦別人的事，無論是運(yùn)營(yíng)效率、質(zhì)量，還是增收節(jié)支等方面均缺乏主觀動(dòng)能。很難能從項(xiàng)目全生命周期考慮規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，人為割裂項(xiàng)目生命周期運(yùn)營(yíng)整體，設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)主要來自合同承包單價(jià)與成本的差價(jià)，因此，項(xiàng)目承包人只考慮施工過程的施工效益，并不考慮建設(shè)產(chǎn)品在運(yùn)營(yíng)階段的實(shí)際需求。
而PPP模式下，社會(huì)資本方會(huì)從項(xiàng)目全生命周期綜合效益最優(yōu)考慮，規(guī)劃設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)主要來源為規(guī)劃設(shè)計(jì)階段確定90%左右的工程造價(jià)，施工階段僅占5%左右。通過設(shè)計(jì)施工深度交叉，可以達(dá)到縮短工期，保證質(zhì)量，降低造價(jià)的效果，建設(shè)過程中，項(xiàng)目公司會(huì)有機(jī)融合運(yùn)營(yíng)階段的實(shí)際需求，進(jìn)行方案優(yōu)化，保證項(xiàng)目整體性、前瞻性和適用性。
三、PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)
PPP項(xiàng)目說到底，是一種融資模式，它在一定程度上緩解了政府因投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，而導(dǎo)致的財(cái)政支付壓力。通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，可成功替代目前以城投主導(dǎo)的融資模式，也破解了傳統(tǒng)供給模式存在的效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高的困局。同時(shí)，該模式拓寬了社會(huì)資本方與金融機(jī)構(gòu)的投資渠道，并為其帶來長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益來源，可謂一舉多得。因此，PPP項(xiàng)目受政府和有實(shí)力的社會(huì)資本方以及金融機(jī)構(gòu)的廣泛青睞，其發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>
四、PPP項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)
由于PPP項(xiàng)目是契約精神很高的一種合作模式，要求政府方、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)必須按項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等合同要求依諾履約。各方主體要厘清項(xiàng)目條件邊界、權(quán)利義務(wù)邊界、交易條件邊界、履約保障邊界、調(diào)整銜接邊界。確保邊界清晰、權(quán)責(zé)分明、履約到位，項(xiàng)目方可成功。但現(xiàn)實(shí)很“骨感”，想順利實(shí)施PPP項(xiàng)目絕非想法那么簡(jiǎn)單?？赡軙?huì)面臨諸多問題，甚至這些問題會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定其風(fēng)險(xiǎn)種類的多樣性和特殊性。大致風(fēng)險(xiǎn)如下：
（一）政府信用風(fēng)險(xiǎn)：政府調(diào)研、評(píng)估、決策效率低下致使項(xiàng)目失?。徽A(yù)期估計(jì)失誤導(dǎo)致欠費(fèi)；合作中后期利益未能有效協(xié)調(diào)促使政府違約等。
（二）政治風(fēng)險(xiǎn)：政策非延續(xù)性和繼承性；征收、征用；匯兌限制風(fēng)險(xiǎn)；戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂風(fēng)險(xiǎn)；政府違約風(fēng)險(xiǎn)；延遲支付風(fēng)險(xiǎn)。
（三）公眾監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和支出的公眾監(jiān)督；公眾認(rèn)為收費(fèi)過高；反對(duì)價(jià)格上漲。
（四）法律風(fēng)險(xiǎn)：法律不完善風(fēng)險(xiǎn)；法律變更風(fēng)險(xiǎn)。
（五）環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)：公眾反對(duì)有損環(huán)保的項(xiàng)目。
（六）技術(shù)更新風(fēng)險(xiǎn)：導(dǎo)致項(xiàng)目成果交付產(chǎn)品與預(yù)期的項(xiàng)目成果之間發(fā)生偏差的可能性的一種度量。
（七）項(xiàng)目公司破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)：因經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致項(xiàng)目公司難以為繼情況。
（八）腐敗風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)營(yíng)過程中，項(xiàng)目實(shí)施中心或項(xiàng)目公司產(chǎn)生嚴(yán)重貪腐情況，危及項(xiàng)目正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展。
（九）商業(yè)類風(fēng)險(xiǎn)：合約結(jié)構(gòu)復(fù)雜帶來的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目本身的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)務(wù)模型不符合實(shí)際。
五、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范
要規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)確保作為合同當(dāng)事主體符合PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定要求；要切實(shí)存在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的客體；合作過程要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)部門規(guī)定的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序。只有主體、客體、程序均符合相關(guān)合規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到位、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)確、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)及時(shí)、風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)，方能最大限度地規(guī)避PPP項(xiàng)目失敗可能。
PPP項(xiàng)目中，政府及社會(huì)資本合作可采取以下措施來應(yīng)對(duì)：
（一）做好前期項(xiàng)目準(zhǔn)備。
政府和社會(huì)資本合作中心應(yīng)認(rèn)真對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研工作，從交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集新建、改建項(xiàng)目和存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目，財(cái)政部門（社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門及時(shí)制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃，從定性和定量進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的10%。同時(shí)，社會(huì)資本方不能將政府給予“天花亂墜”的承諾當(dāng)作市場(chǎng)的實(shí)際需求，要規(guī)避政府失信的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）健全項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
要想項(xiàng)目成功運(yùn)行，務(wù)必建立健全項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。按照相關(guān)要求，明確政府、行業(yè)管理部門或事業(yè)單位，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問題的決策與政府進(jìn)行有效溝通，做好總指導(dǎo)工作；項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體工作的開展，做好PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施及合作期滿移交等工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助做好項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購工作。
（三）加強(qiáng)政府學(xué)習(xí)功能。
政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)PPP知識(shí)的學(xué)習(xí)，依托PPP項(xiàng)目的部門規(guī)章和相關(guān)政策來開展工作，積極打造優(yōu)質(zhì)寬松的投融資環(huán)境、持續(xù)穩(wěn)定的政治環(huán)境和配套健全的服務(wù)設(shè)施。建立專家咨詢團(tuán)隊(duì)，完善科學(xué)的決策機(jī)制；通過建立收費(fèi)可調(diào)價(jià)機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段，應(yīng)付非常情況下對(duì)PPP項(xiàng)目的掌控權(quán)，以確保公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量不降低；建立重大事項(xiàng)公示制度，對(duì)關(guān)涉民生、公眾利益事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)公示，讓公眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，有效維護(hù)公眾權(quán)益；合同雙方均應(yīng)聘請(qǐng)PPP方面專家對(duì)合作協(xié)議進(jìn)行嚴(yán)格把控，逐條進(jìn)行推敲，去除不切實(shí)施的承諾條款，保證項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（四）確定風(fēng)險(xiǎn)合理負(fù)擔(dān)。
在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)公平合理分擔(dān)機(jī)制。原則上，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來承擔(dān)，要合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。
（五）強(qiáng)化項(xiàng)目全程監(jiān)督。
一要強(qiáng)化項(xiàng)目準(zhǔn)入把關(guān)。政府在選擇社會(huì)資本合作方時(shí)不僅僅要考慮對(duì)方的資金能力，還應(yīng)當(dāng)綜合評(píng)估其專業(yè)資質(zhì)、組織架構(gòu)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等，擇優(yōu)選擇資金實(shí)力強(qiáng)、人才資源豐、管理水平高、社會(huì)信用優(yōu)的合作伙伴。
二要強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)功能。要加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)水平和財(cái)務(wù)管理等方面的監(jiān)督管理，針對(duì)政府補(bǔ)貼或付費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)建立基于社會(huì)績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，基于環(huán)境效益付費(fèi)機(jī)制。定期開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)完成、運(yùn)營(yíng)狀況、資金投放、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼和支付。
來源：泗陽縣公共資源交易中心 王秀瓊 田 冰
