案例回顧■■■
2015年10月10日，某市公安局委托市集采機(jī)構(gòu)以公開招標(biāo)方式實施電梯采購。該項目涉及一部新建乘客電梯和一部舊乘客電梯的升級改造。為便于統(tǒng)一管理和后期維保服務(wù)，采購人要求將新舊電梯進(jìn)行捆綁采購，不得分包拆項投標(biāo)。招標(biāo)公告發(fā)布后，共有10家供應(yīng)商報名參加。評標(biāo)當(dāng)日，7家供應(yīng)商放棄投標(biāo)，因參與投標(biāo)的3家供應(yīng)商所投產(chǎn)品均為同一品牌，根據(jù)招標(biāo)文件“所投產(chǎn)品為同一品牌的不同供應(yīng)商視為一個投標(biāo)人”的規(guī)定，該項目宣布廢標(biāo)。12月1日，采購人再次將該項目委托集采機(jī)構(gòu)實施公開招標(biāo)，采購需求無任何變化。最終，該項目因?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的投標(biāo)人不足3家再次廢標(biāo)。
經(jīng)與放棄投標(biāo)的供應(yīng)商溝通核實，集采機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，該項目的焦點問題在于要求新舊電梯捆綁打包采購。原來，2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二十二條規(guī)定，“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應(yīng)許可的單位進(jìn)行”，因此，舊電梯的升級改造只能由原制造廠商承擔(dān)。采購人試圖通過舊電梯捆綁新電梯打包采購的方式，來限制其他供應(yīng)商參與競爭。
案例點評■■■
上述案例反映了政府采購工作中亟需反思的兩個問題：一是采購人應(yīng)如何編制采購需求；二是集采機(jī)構(gòu)應(yīng)如何對待采購人提出的采購需求。
關(guān)于第一個問題，可從以下方面著手解決。
一是落實主體責(zé)任，圍繞采購需求確定采購方式。為了適應(yīng)政府采購“先明確采購需求、后競爭報價”交易規(guī)則的變革需要，從法律層面進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)對等問題，財政部在通過《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》賦予采購人明確或選擇采購需求、推薦供應(yīng)商、選擇專家等自主權(quán)的同時，又通過《政府采購法實施條例》等一系列規(guī)定強(qiáng)調(diào)了采購人的法律責(zé)任。“制度合力”的方向就是還權(quán)責(zé)于采購人，使采購人按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定和市場交易規(guī)則實施采購，并對其行為負(fù)責(zé)，突出采購人的主體地位和責(zé)任意識。因此，采購人有責(zé)任編制明確的采購需求，并圍繞采購需求的特點選擇合理的采購方式。本案中，新電梯的采購可采用公開招標(biāo)方式，但舊電梯的升級改造，依照《特種設(shè)備安全法》相關(guān)規(guī)定，需要采用單一來源方式實施采購。
二是堅持合法原則，合理分包打包。政府采購招標(biāo)過程中，打包采購是一種常見的做法，旨在提升集中采購的價格優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。但打包采購需要根據(jù)項目特點和產(chǎn)品類別合理分配，既要有利于采購人監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和驗收，又要保證供應(yīng)商能夠充分競爭，全面組織實施。如根據(jù)《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，本案中，舊電梯的升級改造只能由原制造廠商或其授權(quán)的供應(yīng)商進(jìn)行，硬將其與新電梯打包采購，勢必會限制其他供應(yīng)商參與競爭。因此，在確定打包時，除考慮項目內(nèi)容、技術(shù)、服務(wù)原因外，還須考慮打包的項目要求是否會限制供應(yīng)商的競爭。
三是杜絕“拿來主義”，科學(xué)編制采購需求。實踐中，不少采購人制定采購需求時習(xí)慣采取“拿來主義”的態(tài)度，或由供應(yīng)商協(xié)助完成，有些供應(yīng)商甚至直接代勞，容易導(dǎo)致采購需求不準(zhǔn)確、不完整或具有傾向性。本案中，采購人將新舊電梯打包采購、限定了某一品牌，恰恰屬于《政府采購法實施條例》第二十條第三款規(guī)定的“采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”情形，即以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。
因此，采購人要落實好政府采購需求制定的主體責(zé)任，一是要進(jìn)行充分的市場調(diào)研，全面了解產(chǎn)品性能及價格，確定采購需求是否滿足競爭性、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理；二是要細(xì)化產(chǎn)品的功能標(biāo)準(zhǔn)，從滿足必要功能出發(fā)，盡可能地以可量化指標(biāo)和可驗證指標(biāo)體現(xiàn)采購需求，如汽車采購按照排氣量、電腦按CPU、內(nèi)存空間等確定功能標(biāo)準(zhǔn)，提高采購需求的針對性和適用性。
集采機(jī)構(gòu)應(yīng)如何對待采購人提出的采購需求？
一是注重問題導(dǎo)向，以扎實的工作作風(fēng)推進(jìn)專業(yè)化。善于從采購需求中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，是衡量集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化能力、服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵要素?！墩少彿▽嵤l例》第十三條第二款明確，“采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高確定采購需求，編制招標(biāo)文件、談判文件、詢價通知書，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專業(yè)化服務(wù)水平”。但就目前情況而言，集采機(jī)構(gòu)實際操作中往往將注意力集中在程序代理和采購權(quán)的行使上，缺乏需求研究和專業(yè)化發(fā)展動力。這種現(xiàn)象反映到具體項目人身上，就是項目人缺乏專業(yè)能力和發(fā)現(xiàn)問題的能力。以本案為例，第一次組織采購時，參與投標(biāo)的供應(yīng)商所投產(chǎn)品均為同一品牌，項目人未注意到采購文件可能存在缺陷，也未深究原因、了解情況，這種專業(yè)水準(zhǔn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到政府和社會對集采機(jī)構(gòu)的期望和要求。按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)［2009］35號）的有關(guān)要求，政府采購代理機(jī)構(gòu)必須走專業(yè)化道路，加強(qiáng)對貨物和服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)及招標(biāo)文件的研究，逐步規(guī)劃政府采購從業(yè)人員的職業(yè)化發(fā)展方向，必要時可以根據(jù)從業(yè)人員特點確定重點代理領(lǐng)域，提高細(xì)分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平，真正做大做強(qiáng)。
二是恪守法律法規(guī)，推進(jìn)依法采購、規(guī)范采購?！墩少彿▽嵤l例》第六十一條第二款規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購人的本級人民政府財政部門報告，財政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。本案中，采購人要求將新舊電梯打包采購看似合情合理，但其本意是打著《特種設(shè)備安全法》有關(guān)規(guī)定旗號，利用舊電梯升級改造來限制其他電梯廠商參與競爭，明顯屬于對供應(yīng)商實行差別待遇的情形。因此，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)向采購人解釋《特種設(shè)備法》及政府采購有關(guān)規(guī)定，建議其分包采購，即新電梯采購采用公開招標(biāo)方式、舊電梯采用單一來源方式。若采購人仍無法接受，堅持要求將新舊電梯打包采購，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)及時上報財政部門，由財政部門依法對其進(jìn)行處理。
法規(guī)連接■■■
《政府采購法實施條例》第十三條、第二十條、第六十一條
《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二十二條
《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)［2009］35號）
?。ㄗ髡撸和跤冷h 單位：天津市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
