PPP項(xiàng)目在完成項(xiàng)目識別和項(xiàng)目準(zhǔn)備后，能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在于采購環(huán)節(jié)。財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）、《政府和社會資本合作政府采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對PPP項(xiàng)目采購方式和采購程序作了明確規(guī)定。集中采購機(jī)構(gòu)接受委托組織PPP項(xiàng)目采購時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照政府采購法律法規(guī)，根據(jù)《指南》《辦法》規(guī)定的方式和程序組織實(shí)施。通過近年來的工作實(shí)踐和思考，筆者對集采機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目的采購流程作了如下梳理。
步驟1：做好項(xiàng)目采購前的準(zhǔn)備工作
與一般的政府采購項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目方案復(fù)雜，采購環(huán)節(jié)多、周期長。集采機(jī)構(gòu)在拿到一個(gè)PPP項(xiàng)目后，首先要對項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行分析，了解項(xiàng)目內(nèi)容和特點(diǎn)；要與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，就項(xiàng)目方案進(jìn)行溝通、協(xié)商，了解項(xiàng)目在識別、準(zhǔn)備階段的有關(guān)情況，熟悉項(xiàng)目方案的具體內(nèi)容和要求。在此過程中，需要對項(xiàng)目方案中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查，查驗(yàn)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批手續(xù)的齊備性和項(xiàng)目資料的完整性；必要時(shí)，可組織專家進(jìn)行方案論證，并與潛在的社會資本及相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行溝通，全面掌握項(xiàng)目建設(shè)方案、預(yù)算構(gòu)成、收益及回報(bào)和項(xiàng)目運(yùn)營、執(zhí)行、移交等過程中的相關(guān)內(nèi)容。其次，要與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，明確委托代理事項(xiàng)以及雙方在項(xiàng)目采購中的權(quán)利和義務(wù)。
步驟2：選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?/p>
根據(jù)《指南》《辦法》有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源?！掇k法》對公開招標(biāo)方式適用范圍作了界定，同時(shí)提出，應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目情況和采購需求特點(diǎn)，依照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞?。需要注意的是，PPP項(xiàng)目一般都會超過公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，如因情況特殊需采取公開招標(biāo)以外的非招標(biāo)方式，應(yīng)在采購活動開始前報(bào)設(shè)區(qū)的市級財(cái)政部門審批。一般來說，PPP項(xiàng)目方案在完成識別、準(zhǔn)備工作后，就已經(jīng)擬定了采購方式，集采機(jī)構(gòu)可按照方案中批準(zhǔn)的方式組織采購。
步驟3：開展資格預(yù)審
《指南》《辦法》均明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審，也就是說，不管采取何種方式進(jìn)行采購，都必須實(shí)施資格預(yù)審。在一般的政府采購項(xiàng)目中，資格預(yù)審并非強(qiáng)制性的前置程序，而在PPP項(xiàng)目中，無論采取哪種方式，都要求對參加采購活動的社會資本進(jìn)行資格預(yù)審。這是因?yàn)?，PPP的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，在PPP項(xiàng)目中，政府需要與企業(yè)建立長期的合作關(guān)系，因而希望通過前置的資格預(yù)審程序，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對參與投標(biāo)的社會資本進(jìn)行更為嚴(yán)格的篩選和把控，保障后期項(xiàng)目安全運(yùn)行。在PPP項(xiàng)目采購中，通過發(fā)布資格預(yù)審公告，能夠邀請更多的社會資本參與采購，實(shí)現(xiàn)充分競爭。具體說來，《指南》《辦法》明確，PPP項(xiàng)目采購資格預(yù)審包括準(zhǔn)備資格預(yù)審文件、發(fā)布資格預(yù)審公告、邀請社會資本參與、進(jìn)行資格預(yù)審、提交資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告等環(huán)節(jié)。
（一）編制資格預(yù)審文件。集采機(jī)構(gòu)開展資格預(yù)審，需要編制資格預(yù)審文件，明確資格預(yù)審的程序和辦法。資格預(yù)審文件需明確PPP項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、需求、采購方案以及對社會資本的資格要求、社會資本申請資格預(yù)審須知、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、資格預(yù)審申請響應(yīng)文件的格式和編制、提交要求和資格預(yù)審程序、辦法以及擬確定參與競爭的合格社會資本的辦法、標(biāo)準(zhǔn)等。資格預(yù)審文件編制完成后，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核同意。
（二）發(fā)布資格預(yù)審公告。資格預(yù)審文件經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核同意后，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)編寫并發(fā)布資格預(yù)審公告。資格預(yù)審公告包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會資本資格的要求、社會資本提交資格預(yù)審申請文件的地點(diǎn)和截止時(shí)間。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級及以上財(cái)政部門指定的政府采購信息公告媒體上發(fā)布。提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
（三）成立資格預(yù)審評審小組。集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立資格預(yù)審評審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審評審工作。資格預(yù)審評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上的單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可在政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取，如專家?guī)鞂＜也蛔?，可由?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)推薦選定，但評審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加資格預(yù)審的評審。
（四）提交資格預(yù)審申請文件。社會資本應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件的要求，編制資格預(yù)審申請文件，并在提交資格預(yù)審申請文件截止時(shí)間之前，向集采機(jī)構(gòu)提交書面資格預(yù)審申請文件以及能證明其資格、資質(zhì)的文件資料。
（五）進(jìn)行資格預(yù)審。資格預(yù)審評審小組按照資格預(yù)審文件規(guī)定的評審辦法，對社會資本提交的資格申請文件及證明文件進(jìn)行審查，判定其是否具備資格。資格預(yù)審分為基本資格審查和專業(yè)資格審查。其中，基本資格審查主要審查社會資本成立及開展經(jīng)營活動所具備的資格條件是否合法有效，如法人營業(yè)執(zhí)照等證照是否合法有效；專業(yè)資格審查主要審查社會資本是否具有完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營所要求的專業(yè)資質(zhì)條件，以及是否具有完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營所需的能力和業(yè)績等。經(jīng)過評審，有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，集采機(jī)構(gòu)可繼續(xù)開展采購活動。通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審文件、公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審。經(jīng)重新進(jìn)行資格預(yù)審后合格的社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。經(jīng)批準(zhǔn)采用競爭性磋商方式的，通過資格預(yù)審的社會資本只有兩家的，可繼續(xù)開展采購；只有1家的，則采購應(yīng)予以終止。經(jīng)批準(zhǔn)采用單一來源方式的，參與競爭的社會資本可以是一家。
（六）編寫資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告。資格預(yù)審結(jié)束后，資格預(yù)審評審小組應(yīng)匯總資格預(yù)審評審情況，編寫資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告。資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告應(yīng)說明資格預(yù)審的程序、方法，參與申請的社會資本數(shù)量、通過資格預(yù)審合格的社會資本名單、不合格的社會資本名單及不合格的原因等。評審小組成員應(yīng)在資格預(yù)審結(jié)果報(bào)告上簽字，對預(yù)審結(jié)果有異議的應(yīng)在報(bào)告上注明；既不簽字又不注明的，視為同意資格預(yù)審結(jié)果。資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)告知所有參與資格預(yù)審的社會資本，并將資格預(yù)審的評審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。
步驟4：編制項(xiàng)目采購文件
資格預(yù)審結(jié)束后，若通過資格預(yù)審的社會資本數(shù)量符合規(guī)定，則需編制項(xiàng)目采購文件。按照所選擇的采購方式，PPP項(xiàng)目采購文件可分為招標(biāo)文件、競爭性談判文件、競爭性磋商文件、單一來源采購文件。無論是何種采購文件，其內(nèi)容一般都應(yīng)包括采購邀請，項(xiàng)目內(nèi)容和要求，合同主要條款，競爭者須知，競爭者的資格、資質(zhì)要求以及應(yīng)提交的資格、資質(zhì)、資信及業(yè)績證明文件，競爭者須提交響應(yīng)文件的格式、內(nèi)容和編制要求，對采購程序的規(guī)定和相關(guān)政策依據(jù)說明，提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、保證金交納的數(shù)額和方式及不予退還的情形，項(xiàng)目評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)，確定中標(biāo)或成交的原則以及具體程序，對簽訂項(xiàng)目合同的程序和要求等內(nèi)容。
應(yīng)注意的是，PPP項(xiàng)目與一般政府采購項(xiàng)目的一大區(qū)別在于，PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要取得政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)。因此，PPP項(xiàng)目采購文件中需明確政府對實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目立項(xiàng)的相關(guān)審批文件，還應(yīng)明確項(xiàng)目合同必須報(bào)請本級人民政府審核同意，在獲得政府同意前合同不得生效。PPP項(xiàng)目評審結(jié)束后，還要經(jīng)過采購結(jié)果確認(rèn)談判、簽署采購結(jié)果確認(rèn)談判備忘錄并公示談判結(jié)果后才能最終確定中標(biāo)、成交社會資本。因此，需在采購文件中對采購結(jié)果確認(rèn)談判、簽署談判結(jié)果備忘錄及采購結(jié)果公示作出規(guī)定。在PPP項(xiàng)目合同方面，如果項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要成立項(xiàng)目公司，則需在合同簽訂后，就項(xiàng)目公司與社會資本簽訂補(bǔ)充合同的內(nèi)容和程序作出相應(yīng)規(guī)定。此外，由于PPP項(xiàng)目采購必須進(jìn)行資格預(yù)審，采購文件中還應(yīng)明確是否允許未參加資格預(yù)審的社會資本參與競爭并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。
與一般的政府采購項(xiàng)目相同，PPP項(xiàng)目采購文件編制完成后，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審核、確認(rèn)同意。（作者：李平 單位：陜西省商洛市政府采購中心）
來源：中國政府采購報(bào)
