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法治周末記者 趙晨熙
戰(zhàn)場，并不一定都是硝煙彌漫，與敵人“正面迎戰(zhàn)”，也存在著在看似公允規(guī)范的機制下，進行著不為人知的殘酷“暗戰(zhàn)”。
政府采購招標正是這樣一個“戰(zhàn)場”，混跡多年后，陳升（化名）在兩年前選擇了離開。
據財政部統(tǒng)計數據顯示，2015年，全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，首次突破了兩萬億元。但與此同時，政府采購實踐中，質次價高、惡性競爭、效率低下等問題也飽受社會詬病，采購招標的公平公正性也受到一定程度的質疑。
對此，2017年7月18日，財政部對外公布了新的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱《辦法》），提出了一系列針對性措施，包括采購人經市場調查和價格測算后，可以在預算內合理設定最高限價；不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣等?！掇k法》將于今年10月1日起施行。
在北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水看來，真正解決政府采購招標中暗藏的種種問題，光靠制度約束顯然遠遠不夠，逐步加大政府采購的公開透明力度，形成部門、企業(yè)乃至全民監(jiān)管之勢應是重中之重。
新規(guī)：壓縮回扣空間
一套普通的工作制服需要多少錢？在政府采購的市場里，價格可能會顛覆很多人的常識。
2014年，湖北省黃石市藥監(jiān)局被曝用49萬元預算采購150套制服，有媒體報道，其平均每套制服3266元的價格明顯高于《食品藥品監(jiān)督管理人員制式服裝及標志式樣標準》等規(guī)定的國家標準。
中國科學院空間科學與應用研究所采購一條“惠普128M內存條”的價格為6247元；深圳寶安區(qū)花31萬元買了3棵樹來搞綠化……近年來被媒體曝出的一系列有悖于市場正常價格的“天價”政府采購事件在不斷刺激著民眾敏感的神經。
盡管事件發(fā)生后，相關單位大多給出了相對“合理”的解釋，但政府采購的公平公正性依然飽受質疑。
此前，中國社會科學院發(fā)布的《法治藍皮書》中也曾表示，在部分地方政府采購辦公用品中，有近80%的商品高于市場價格。
作為規(guī)范政府采購貨物和服務招標投標活動的基礎性部門規(guī)章，此次《辦法》是對財政部2004年頒布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的修訂。
針對被民眾詬病多年的天價采購，《辦法》中特別增設了采購人根據市場調查和價格測算后，可以在采購預算額度內合理設定最高限價。
莊德水對法治周末記者表示，此前一些政府天價采購案例的背后，很多情況下都涉及到采購人吃回扣的問題，用高價購買次品，從中收受賄賂或私吞差價。
這樣的例子比比皆是，比如，此前曝光的云南省某醫(yī)院用220多萬元采購了一臺市場售價160多萬元的醫(yī)療器械，最終包括醫(yī)院院長在內的多人因從采購中“吃回扣”被判受賄罪；湖南省邵陽縣斥資1500萬元為全縣中小學生采購10萬套課桌椅，采購來的卻全是“殘次品”……
“在合理范圍內設定采購的最高限價，可以在一定程度上壓縮和遏制政府招標中吃回扣的空間?！鼻f德水說。
此前有觀點認為，《辦法》中僅設定最高限價，沒有設定最低限價可能存在一定漏洞。因為在實際中也出現過一些公司為了中標，將價格壓到最低，甚至用低于成本的價格來競標，在這種完全沒有利潤空間的情況下，最終只得以次充好，提供偽劣產品。
盡管認同這種說法，但莊德水認為，從當前實際情況來看，政府采購中標除了有價格因素外，還要綜合考量資質、效率等多重因素，并非一味壓縮價格者就可以中標，因此對最低價進行限制的緊迫性遠不如最高限價的規(guī)定。
“暗戰(zhàn)”首先拼的是人脈
為推進政府采購放管服改革，降低制度性交易成本，此次《意見》進一步強化保障了供應商的合法權益，通過要求采購代理機構一般不得要求投標人提供樣品；資格預審文件應當免費提供；采購單位應按期退還投標保證金等規(guī)定，降低了供應商參與投標的經濟成本和時間成本。
“這些新規(guī)對投標方來說肯定是有利好的，但卻不是他們最看重的?！弊鳛橐幻浕燠E在政府采購招標圈內的資深人士，陳升說如果能夠最終拿到政府采購項目，很多企業(yè)甚至愿意付出更高的成本去爭取。
據資料顯示，我國正式建立政府采購制度、設立專門的政府采購機構是在1998年，當年政府采購額就達到了31億元。
陳升正式“入行”是在2001年，算得上是參與政府采購招標的“元老”人物。入行后他才發(fā)現，“原來什么都是可以進行招投標的”，不論是路政、保障房這類實體工程項目，還是醫(yī)療、教育、后勤物資等方面，都有招投標的身影。
這其實符合政府設立采購機制意圖有效利用社會資源的初衷，但很快陳升就發(fā)現，“抓住”政府采購背后的“權力之手”才是“精髓”所在。
陳升第一次真正參與政府采購工作是在山東一家地產公司任職期間，當時他已經聽說過公司老板在當地是個“有背景”的人，此前為公司“拿下”了很多項目。
那次和老板跑的是一個外省市的項目，前期還找到了一個中間人，搭上了項目里一個能“說得上話”的官員，“上貢”（行賄）數額也還算到位。
但到了當地，陳升一行才得到內部消息，負責項目的另一位“大人物”已經有了屬意人選。比自己牽線的官員運作力更強，身在異地，短期內又無法搭上這位“大人物”，綜合衡量下，陳升的老板果斷選擇了退出。
“我們前期錢都花了，為什么不再試一試？”陳升對老板的行為很不解?！罢袠耸紫绕吹氖恰嗣}’，從根上我們就輸了?！碑敃r的陳升還不太能理解老板的這句話，但此后多年的從業(yè)經歷令他對此有了越來越深的體會。
后來陳升打聽過，那項工程最終被通過直接“定向派標”的形式交給了當地的一家企業(yè)，而這種做法也是政府招投標中常見的手法之一。
隱藏在正規(guī)流程下的陪標
“定向派標”，顧名思義，就是在招投標過程中通過“量身定制”直接讓想中標的企業(yè)中標。政府采購招標最基本的要求就是公開公正，但這種所謂的定向操作其實就隱藏在“明面”上。
一份要求極為嚴格的招標公告會讓人們感覺是出于對招標項目品質保證的要求，必須選出最優(yōu)的投標方；但在業(yè)內人士眼中，要求的條件越是嚴格苛刻，就越有可能達成“排他”的目的。
比如，一個地方政府的項目招標，除了正常要求企業(yè)具有相應資質外，如果還要求投標企業(yè)必須擁有某一領域的專利或曾經參與過某項具體工程的建設，那么全部符合條件的可投標企業(yè)范圍基本就已被限定，這時就要注意這個標很可能已經被“預定”了。
“有時候招標書上的一個具體要求，甚至是把‘或’換成‘和’這樣的一字之差，就能起到把其他投標單位順利剔除的目的?！标惿嬖V法治周末記者，這種“一個蘿卜一個坑”的招標方式也被業(yè)內形象地稱為“蘿卜招標”。
在陳升剛進入招投標領域的初期，類似這種“蘿卜招標”的現象還不太常見，因為那時政府采購制度才剛剛建立，監(jiān)管機制等相對松散，用陳升的話說，那時還不用“藏著掖著”，基本處在一種企業(yè)互拼“人脈”的“明戰(zhàn)”時代。
陳升就曾經在參與一個市級項目時被相關領導好心“勸告”，“項目承接方已經確定，都開始實際工作了，這只是個流程，別白費力氣了”。
這種情況在2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》正式施行后逐漸好轉，這部專門性法規(guī)的出臺也標志著我國政府采購制度開始在法治化的框架內逐步發(fā)展。
2006年3月14日，十屆全國人大四次會議表決通過了“十一五”規(guī)劃綱要的決議，對于政府采購制度發(fā)展來說，這又是極其重要的一步。因為“十一五”規(guī)劃中明確提出，要形成以財政部門為主體的預算編制體系，以政府集中采購機構為主體的預算執(zhí)行體系，以人大為主體的監(jiān)督體系。
政府采購開始建立并不斷完善“管采分離”的體制，意圖使制度更加透明。據統(tǒng)計資料顯示，“十一五”期間，僅中央國家機關集中采購就節(jié)約資金108.56億元，資金平均節(jié)約率達14.34%。
“招投標的所有過程都涉及到人，有人就有可操作的空間?！标惿寡?，隨著政府采購制度的不斷完善，采購招標中的內幕交易確實不像最初那樣明目張膽，但上有政策、下有對策的“暗戰(zhàn)”依然層出不窮。
隨著相關政策不斷強化對采購方設置投標人資格要求的限制，為關系戶“量身定做”的難度也越來越大，但有時一場在外界看來合規(guī)合法的招標會，也很可能只是在走一場結果早已“內定”的過場而已。
陳升就親自參與過這樣的招標會，參與競標的并不是所謂的“對手”，而是前期早已溝通好的“朋友”。最終的結果也是毫無懸念地由陳升公司提交的各方面都很優(yōu)異的標書中標，其他幾家提供的標書在價格、周期等方面都或多或少地存在著不足。
前期通過和“內線”的私下交易，陳升的公司已經大致了解了具體的標底，在依照標底制作標書的同時，他們還找來了另外4家公司進行“陪標”。
“‘陪標’也叫‘串標’，說白了就是幾家私下已提前約定好的公司在一起走個過場，讓流程看上去公平正規(guī)?！标惿榻B，這種情況多出現在招標人采用邀請招標的方式下，這種方式甲方不通過網絡、媒體等途徑公開招標信息，而是由相關部門各自推薦，直接通知符合要求的乙方來參與項目投標。根據規(guī)定，邀請招標必須向3個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標邀請書，如果招標方已經有了意向單位，為了能夠確定中標，有時甚至會讓擬定中標單位來選擇陪標成員。
此外，在一些采購招標會中，幾個相互約定的投標人之間通過一致抬高或壓低投標報價進行“串標”，也能起到限制競爭，排擠其他投標人，使某個利益相關人中標的效果。
在早期，陪標企業(yè)的標書多數情況下直接由中標單位來統(tǒng)一制作，但此舉被查的風險較大，因此，后期很多陪標單位開始自行制作標書，只不過要在標書中故意作出一些不失真實性的缺點，確保不會中標。
陪標就是走個過場，那么究竟會有多少企業(yè)甘愿花時間、冒風險去做這件事？
“這可不是在賠本賺吆喝，甚至已經成為一些公司的生存之道?！标惿佑|過一些公司，他們自身很難拿到項目，因此就專門依附在一些大公司身上，替他們陪標，不但可以得到好處費，之后還能通過承接這些公司的其他項目來獲利。
為了防止被查出關聯(lián)性，公司一般不會在短期內選擇固定的陪標單位，有些單位甚至成立了“陪標庫”，成員間會達成諸如輪流陪標等“共識”。
根治：信息公開是關鍵
作為隱藏在規(guī)范流程下的“暗戰(zhàn)”，串標陪標是政府采購中最難控制，也最常見的一類行為。2017年3月，江西省贛州市公安局就通報該市警方偵破了兩起公路工程領域串標案，共抓獲主要涉案人員12人，工程標的總價達5億多元，涉嫌參與串通投標企業(yè)多達106家。
此次《辦法》也意圖通過制度完善對串標加大監(jiān)管力度。
除了專門列舉了不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出等六類投標無效的串標情形外，針對容易出現問題的邀請招標方式，《辦法》也明確要求采購方備選的符合資格條件的供應商總數不得少于擬隨機抽取供應商總數的兩倍，且隨機抽取時應有不少于兩名采購工作人員在場監(jiān)督，并形成書面記錄存檔。
在陳升看來，這些規(guī)定具有一定的針對性，也必然能在一定程度上遏制這類違規(guī)行為的發(fā)生，但要想徹底杜絕，短期內恐難實現。
前段時間熱播的反腐大戲《人民的名義》中有不少對政府招標采購領域腐敗的描寫，但作為親歷人的陳升明白，現實遠比劇本更“殘酷”。
招標方在現場臨時要求投標方追加資料；內線提前告知的標底不準確；中標機會很大的項目卻遭遇連續(xù)廢標，最終花落別家……陳升也無數次成為過戰(zhàn)場上的輸家。
“采購招標領域涉及各方群體較多且利益巨大，因此，在各國范圍內都是反腐敗的一個難點?！鼻f德水認為，不斷完善制度建設有助于遏制腐敗行為的發(fā)生，但如果政府采購招標不能真正做到信息全面公開的話，各類暗箱操作依然無法避免。
中國社科院國家法治指數研究中心與中國社科院法學所法治指數創(chuàng)新工程項目組在2016年年底發(fā)布了我國首個《政府采購透明度評估報告（2016）》。結果顯示，有包括陜西省銅川市、遼寧省阜新市在內的12個地級市政府在采購信息透明度各項指標考核中全部為零分，而在評估報告發(fā)布后，交白卷的一些地方也以“零回應”的方式應對質疑。
“政府采購招標既有制度本身的不完善、監(jiān)督不到位等問題，也有外部市場環(huán)境、企業(yè)信用體系不健全的影響，需要綜合治理?！鼻f德水強調，公開公正是政府采購最基本的要求，只有招標采購每一個流程都做到信息公開才能讓民眾充分行使知情權和監(jiān)督權，共同凈化招標采購領域的環(huán)境。
當前不少高校開始通過高校網上競價采購平臺等來采購物資，學校不僅可以在線上采購平臺發(fā)布采購招標公告，同時可以明晰地看到其他高校采購類似產品的成交價格和中標單位信息。
莊德水認為，公共采購網絡化的發(fā)展能降低成本，并更直觀地做到信息明示、公開透明，減少了人為操作的空間，可以作為今后政府采購招標的發(fā)展方向。（法治周末記者 趙晨熙）
來源：法治周末
