一、預(yù)算績效管理的背景與必要性
預(yù)算項(xiàng)目績效管理源于20世紀(jì)50年代的美國，主要針對大型公共工程項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行比較分析；后來在歐亞發(fā)達(dá)國家得到推廣應(yīng)用，20世紀(jì)90年代新公共管理運(yùn)動，針對政府花錢效果問題又提出更高要求，績效預(yù)算與預(yù)算績效評價被納入視野成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。
我國20世紀(jì)90年代初開展的分稅制財(cái)政體制改革，尤其是1995年預(yù)算法的頒布實(shí)施，開啟了預(yù)算支出追蹤問效歷程；新公共管理理念在我國的傳播更進(jìn)一步推動或促進(jìn)預(yù)算與國家治理的有機(jī)結(jié)合。
在黨的十六大到十九大報(bào)告中，均有加強(qiáng)預(yù)算管理的表述。黨的十六大報(bào)告提出：“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對財(cái)政收支的監(jiān)督，強(qiáng)化稅收征管”；黨的十七大報(bào)告提出：“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”；黨的十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”；黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！必?cái)政部對財(cái)政專項(xiàng)支出從2004年開始進(jìn)行了連續(xù)多年的績效評價工作，經(jīng)過前后15年的探索與實(shí)踐取得了很好的成效，有許多學(xué)者從理論與方法上也進(jìn)行了很好的歸納總結(jié)與提升，形成了一系列有關(guān)財(cái)政支出績效評價的理論與方法。
針對財(cái)政支出中的一個重要組成部分――政府采購支出，理所當(dāng)然應(yīng)該納入績效評價與績效管理范疇。然而，由于集中性政府采購規(guī)模在《政府采購法》頒布之初并不大，將政府采購納入預(yù)算管理也沒有得到很好貫徹實(shí)施，因此，政府采購績效評價工作并未全面得到推廣，有關(guān)政府采購績效管理方面的探索所取得的成績并不理想。本文正是基于這一背景，對我國政府采購績效管理的難點(diǎn)問題進(jìn)行一些分析，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《預(yù)算法》和《政府采購法》及其實(shí)施條例要求，有針對性的提出一些對策思路。
二、我國財(cái)政支出績效評價與政府采購績效管理
政府采購績效是指政府采購?fù)度肱c產(chǎn)出之間的對比關(guān)系，政府采購績效管理是對政府采購效率進(jìn)行的綜合評價，既要對政府采購行為本身效率進(jìn)行評價，也要對政府采購效果進(jìn)行評價，政府采購績效管理是從整體上對政府采購活動進(jìn)行評價；做好政府采購績效管理工作，有利于提高政府采購績效、提高政府采購管理水平和提升政府形象。政府采購支出作為財(cái)政支出的一個重要組成部分，其績效管理情況與整體財(cái)政支出績效管理密不可分。
因此，下面重點(diǎn)從中央部門和地方部門財(cái)政支出績效評價視角對我國政府采購績效管理現(xiàn)狀做一些分析。
?。ㄒ唬┲醒氩块T財(cái)政支出績效評價現(xiàn)狀。
自2004年以來，中央部門陸續(xù)開展了財(cái)政專項(xiàng)支出績效評價工作，自2009年開始嘗試將績效評價結(jié)果與次年預(yù)算編制掛鉤；如何從整體上對財(cái)政支出績效進(jìn)行評價呢？在總結(jié)前期成效基礎(chǔ)上，2012年財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確到“十二五”末預(yù)算績效管理工作的目標(biāo)、任務(wù)等，其中“以黨委、政府關(guān)心關(guān)注的，效果好壞直接影響政府形象的重大、重點(diǎn)民生工程等為重點(diǎn)，以縣級財(cái)政支出、部門整體支出、重大民生項(xiàng)目為切入口，實(shí)施重點(diǎn)評價”，明確應(yīng)將對部門整體支出評價作為“十二五”的重要任務(wù)。
財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架>的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號）明確共性指標(biāo)框架包括項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算三個層面。其中，部門整體支出共性指標(biāo)體系包括4個一級指標(biāo)、7個二級指標(biāo)、28個三級指標(biāo)。一級指標(biāo)從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度考察；二級指標(biāo)包括目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、職責(zé)履行、履職效應(yīng)等7個方面。部門整體支出績效評價指標(biāo)體系與項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系的整體評價思路相同，都是按照從資金投入到產(chǎn)生效果的全過程來設(shè)置指標(biāo)，但部門整體支出的評價對象更多，包括基本支出和項(xiàng)目支出；其中政府采購績效評價則屬于項(xiàng)目支出績效評價范圍。因此，其績效評價更為關(guān)注部門預(yù)算與部門職能的匹配性和部門的履職情況。
?。ǘ┑胤讲块T財(cái)政支出績效評價現(xiàn)狀。
在我國許多地區(qū)，如北京市、海南省、上海市以及黑龍江省、貴州省、湖南省的部分市縣等，近些年也陸續(xù)開展了部門整體支出績效評價實(shí)踐，但總體而言還不夠成熟，部分地區(qū)的部門整體支出績效評價尚處于試點(diǎn)階段。
1.制度建設(shè)。
目前，我國已有部分地區(qū)財(cái)政部門制定了部門整體支出績效評價實(shí)施方案，如北京市、海南省、哈爾濱市等。其中，北京市不僅有相關(guān)工作規(guī)范，而且有具體的操作細(xì)則（《北京市市級預(yù)算部門整體支出績效評價操作細(xì)則》），在制度建設(shè)上最為成熟；其它地區(qū)的指導(dǎo)性文件多為“評價方案”“實(shí)施方案”或“評價辦法”，雖然名稱不盡相同，但在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上并無太大的差異，都對部門整體支出績效評價工作的評價主體、評價范圍、評價對象、評價內(nèi)容、指標(biāo)體系、實(shí)施流程、評定方法、評價結(jié)果應(yīng)用等重點(diǎn)要素進(jìn)行規(guī)定。
其他部分地區(qū)目前大多以財(cái)政部門通知的形式對部門整體支出績效評價工作進(jìn)行布置和規(guī)范，如湖南省湘潭市《湘潭市財(cái)政局關(guān)于做好2014年度部門整體支出績效自評的通知》（潭財(cái)績〔2014〕10號）、懷化市《懷化市財(cái)政局關(guān)于開展2013年度部門支出整體績效自評工作的通知》（懷財(cái)資〔2014〕103號）等；還有部分地區(qū)正在逐步開展制度建設(shè)工作，如上海市嘉定區(qū)財(cái)政局在2014年開始編寫部門整體支出績效評價方案，于當(dāng)年6月召開評審會，邀請眾多專家學(xué)者參與探討，并對該區(qū)殘疾人聯(lián)合會進(jìn)行了整體支出績效評價試點(diǎn)。
2.組織保障。
一般而言，部門整體支出績效評價的評價主體為各級財(cái)政部門，但也有將各級預(yù)算單位納入評價主體的，如貴州省銅仁市。此外，北京市的績效評價工作尤為強(qiáng)調(diào)第三方的績效監(jiān)督作用，將中介機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門一同組成評價組，參與部門整體支出績效評價的方案撰寫、調(diào)研調(diào)查、績效信息收集、報(bào)告撰寫等工作。2018年財(cái)政部發(fā)文明確委托第三方進(jìn)行績效評價。
3.評價范圍和評價對象。
一般而言，評價范圍為使用財(cái)政資金的預(yù)算部門或單位，評價對象為部門某年度的財(cái)政性資金。在預(yù)算部門的選擇上，部分地區(qū)正逐漸從“試點(diǎn)”步入“全面”，如四川省財(cái)政廳2014年對省級一級預(yù)算單位全部要求開展自評，并要求這些單位對其各級下屬單位的年度綜合預(yù)算支出整體績效進(jìn)行自評；黑龍江省財(cái)政廳2013年要求將評價范圍定為省級一級預(yù)算部門。
4.評價內(nèi)容和指標(biāo)體系。
在評價內(nèi)容和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，各地區(qū)采取的方式大致可以分為以下三大類。
一是以財(cái)政部的部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系（下簡稱“共性指標(biāo)體系”）框架為準(zhǔn)。少數(shù)地方政府直接運(yùn)用財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架開展部門整體支出績效評價，如廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)部分區(qū)縣。
二是在共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上對二級指標(biāo)和三級指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整或細(xì)化。以海南省為例，其一級指標(biāo)與共性指標(biāo)體系完全一致，但一級指標(biāo)“效果”下的二級考察點(diǎn)由“履職效益”調(diào)整為“工作成效”和“社會效益”；三級指標(biāo)也有所區(qū)別，主要表現(xiàn)在：第一，“目標(biāo)設(shè)定”和“預(yù)算配置”下設(shè)的三級指標(biāo)考察點(diǎn)有所區(qū)別，如在“目標(biāo)設(shè)定”上，海南省除了考察績效目標(biāo)合理性和績效指標(biāo)明確性外，還增設(shè)了“職責(zé)明確”指標(biāo)，用以考察部門本身職責(zé)設(shè)定的明確性和合理性；第二，職責(zé)履行類指標(biāo)中，完成率和質(zhì)量達(dá)標(biāo)率這兩個指標(biāo)均明確為考察項(xiàng)目預(yù)算，而非部門整體預(yù)算。在權(quán)重設(shè)置上，海南省給予過程類指標(biāo)較高的權(quán)重（55%），重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度和資金使用合規(guī)情況；但產(chǎn)出和效果類指標(biāo)的權(quán)重相對較低，分別為20%和10%。
三是采用自行設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系框架。這也是目前國內(nèi)地方政府較為常見的做法。自行設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的主要設(shè)計(jì)思路分兩類：第一，運(yùn)用邏輯分析思路。例如，北京市將部門決策單獨(dú)作為一級指標(biāo)，從部門決策——部門管理——部門績效三方面設(shè)立一級框架，權(quán)重分別為15%、40%和45%；二級考察點(diǎn)包括目標(biāo)設(shè)定、決策過程、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、產(chǎn)出和效果9個方面。與共性指標(biāo)體系相比，“決策過程”和“績效管理”是其特有的考察點(diǎn)。又如，湖南省懷化市從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設(shè)立框架，權(quán)重分別為 18%、35%、29%和18%；看似僅細(xì)化到二級指標(biāo)，實(shí)則以指標(biāo)的具體解釋代替了三級指標(biāo)分類，表格中第三列的“分值”對應(yīng)的也是各項(xiàng)具體指標(biāo)解釋條目；第二，運(yùn)用分塊考察思路。例如，哈爾濱市從預(yù)算執(zhí)行和事業(yè)效果兩方面設(shè)立一級指標(biāo)框架，各占50%的權(quán)重，其中預(yù)算執(zhí)行類指標(biāo)下設(shè)經(jīng)費(fèi)控制和規(guī)范管理2個二級指標(biāo)和7個三級指標(biāo)，但事業(yè)效果類指標(biāo)并沒有設(shè)定具體的二級和三級指標(biāo)。又如，廣西壯族自治區(qū)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績效評價管理和監(jiān)督管理5方面設(shè)立框架；江蘇省睢寧縣從目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行與管理、專項(xiàng)評價3個方面設(shè)立框架。
5.實(shí)施流程。
總體而言，各地的部門整體績效評價實(shí)施流程與項(xiàng)目支出績效評價的實(shí)施流程基本一致，即：預(yù)算部門自評價——財(cái)政部門評價——評價結(jié)果上報(bào)。就財(cái)政部門評價環(huán)節(jié)而言，一般為財(cái)政部門組織中介機(jī)構(gòu)評價組，評價組制定評價方案后開展調(diào)研和績效信息采集，并撰寫報(bào)告，報(bào)告經(jīng)由專家組評定后，由財(cái)政部門將評價結(jié)果上報(bào)至同級政府。
6.評價結(jié)果應(yīng)用。
各地在評價結(jié)果的應(yīng)用上存在一定差異，例如，北京市對評價報(bào)告中提出的整改意見將報(bào)人大進(jìn)行審議，再將評價意見反饋給預(yù)算部門進(jìn)行整改。海南省的評價結(jié)果應(yīng)用包括：（1）評價結(jié)果反饋；（2）開展績效問責(zé)，約談評價結(jié)果較差的部門負(fù)責(zé)人；（3）評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)；（4）激勵性獎勵，對下年度預(yù)算安排做適當(dāng)調(diào)整。銅仁市的評價結(jié)果用用包括：（1）評價結(jié)果反饋，責(zé)成部門整改并將整改結(jié)果報(bào)告財(cái)政部門；（2）實(shí)行按績效評價結(jié)果安排預(yù)算的應(yīng)用機(jī)制，按評價結(jié)果撥付或緩撥、停撥相關(guān)資金。
近年來，很多地方都在強(qiáng)化和規(guī)范政府采購績效管理。例如，湖北省有關(guān)部門在2012年政府采購工作要點(diǎn)中就提出，要將對政府采購預(yù)算執(zhí)行實(shí)行績效評價；部分地方還出臺了政府采購績效評價的相關(guān)制度，例如，山東省2013年就發(fā)布了《山東省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購績效管理的意見》；河北省2014年出臺了《河北省省級政府采購項(xiàng)目績效評價管理辦法（試行）》；四川省2015年出臺了《四川省政府采購執(zhí)行情況績效評價管理暫行辦法》；遼寧省2017年印發(fā)了《遼寧省省本級政府采購工作績效考核辦法（試行）》等。通過這些制度規(guī)范和實(shí)際探索，促進(jìn)了各地政府采購規(guī)模擴(kuò)大、規(guī)范管理、提高采購績效。
三、我國政府采購績效管理中的難點(diǎn)
從中央到地方政府，雖然在政府采購績效管理方面取得了一系列可喜的成績，但是跳出一個個具體的政府采購項(xiàng)目來看政府采購績效管理問題，從整體上來看仍然存在不少難點(diǎn)問題，主要包括如下幾個難點(diǎn)問題。
?。ㄒ唬┯嘘P(guān)政府采購績效管理的思想障礙。
如何認(rèn)識政府采購績效管理問題？目前各地的實(shí)踐表明，在討論或評價政府采購績效時，大多關(guān)注采購項(xiàng)目本身投入（即政府采購預(yù)算編制）、過程控制、結(jié)果績效等問題；這種討論或評價無可厚非，也是必需的。但如果將政府采購績效管理局限在這個層面，顯然缺乏宏觀性和整體性，與財(cái)政職能、政府職能缺乏必要的對應(yīng)協(xié)調(diào)性。因此，采購結(jié)果表面上看往往節(jié)約了財(cái)政資金，但總是不太令人滿意或不盡如人意，主要表現(xiàn)為采購效率低下、采購供求不吻合問題、采購項(xiàng)目質(zhì)量問題、采購后期服務(wù)跟不上、采購性價比較差、采購過程中的串標(biāo)合謀等問題。
（二）政府采購績效管理制度落后于實(shí)際需求。
雖然財(cái)政部和地方財(cái)政部門先后出臺有關(guān)財(cái)政支出績效評價方面的管理辦法，新預(yù)算法也明確要求使用財(cái)政專項(xiàng)資金的部門或單位對資金使用績效進(jìn)行評價，但專門針對政府采購績效評價規(guī)范的較少，只散見于地方財(cái)政部門出臺的有關(guān)政府采購績效管理辦法，并且大多屬于探索性的。顯然與逐年壯大的政府采購規(guī)模相比，這些制度或規(guī)范不能滿足實(shí)際需求。
?。ㄈ┱少徔冃Ч芾韴?zhí)行中的困難。
盡管一些地方出臺了政府采購績效管理的相關(guān)制度，由于缺乏具體的評價標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，在實(shí)施績效評價時往往無法操作或流于形式，即便有一些評價指標(biāo)，往往關(guān)注政府采購項(xiàng)目本身的投入與產(chǎn)出，跳出項(xiàng)目從中觀或宏觀層面進(jìn)行評價很少或幾乎沒有，導(dǎo)致政府采購績效管理層次局限于項(xiàng)目層面、單位層面，至多到部門層面，缺乏宏觀層面的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。
（四）政府采購績效評價結(jié)果應(yīng)用難。
由于國家層面目前沒有做硬性要求，政府采購績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算編制掛鉤只是在一些地方試點(diǎn)過程中部分被采用，即使被采用，也存在預(yù)算編制時強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)需要而增加政府采購預(yù)算額度，對于政府采購績效差的項(xiàng)目在下一個預(yù)算周期內(nèi)繼續(xù)保留甚至是擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模（這可能是目前財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)定專門用途所致）。因此，政府采購績效評價結(jié)果不被重視，與沒有得到應(yīng)用或很好應(yīng)用密不可分；進(jìn)而導(dǎo)致政府采購績效管理理念在實(shí)踐中不能得到貫徹的尷尬局面。
四、國外政府采購績效評價的基本經(jīng)驗(yàn)
財(cái)政支出績效考核制度源于西方發(fā)達(dá)國家，基于民主與法制，財(cái)政支出及其績效受到廣泛關(guān)注，得到公民的公開考評和監(jiān)督。在考核過程中，財(cái)政支出是重要的考核內(nèi)容，其中又涉及政府采購績效評價，下面主要列示澳大利亞、加拿大、英國和美國的基本做法及經(jīng)驗(yàn)。
?。ㄒ唬┌拇罄麃?。
在澳大利亞，對政府采購進(jìn)行績效評價分為政府內(nèi)部評估機(jī)構(gòu)和外部評估機(jī)構(gòu)，其評估目標(biāo)就是提高政府采購經(jīng)濟(jì)和社會效益。一方面，要求政府采購活動本身要滿足需求部門對貨物、工程或服務(wù)的需要，同時最大限度的節(jié)約采購資金，提高采購活動的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，通過績效評價維護(hù)公開、公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其目的是為決策服務(wù)，改進(jìn)現(xiàn)有項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感。促使采購行為嚴(yán)格按法律執(zhí)行，為此，政府采購績效評估不僅要對采購資金的來源和運(yùn)用進(jìn)行審計(jì)評價，更要對采購行為是否嚴(yán)格遵守了《聯(lián)邦采購指南》和相關(guān)法規(guī)以及采購效益進(jìn)行監(jiān)督評估。
?。ǘ┘幽么?。
20世紀(jì)70年代末，加拿大開始進(jìn)行政府績效評價工作（發(fā)布《績效評價政策》），成為聯(lián)邦政府部門進(jìn)行日常管理的重要組成部分，是每個聯(lián)邦部門副部長的管理職責(zé)；明確規(guī)定了評價結(jié)果的應(yīng)用途徑，即用于決策資源的使用、追究相應(yīng)責(zé)任以及提出參謀建議。2001年頒布的《加拿大政府績效評價政策和標(biāo)準(zhǔn)》不僅把績效評價與內(nèi)部審計(jì)區(qū)別開，還將績效評價范圍擴(kuò)大到政府部門的政策和計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)管理以結(jié)果為導(dǎo)向，努力使績效評價深入到政府各部門的管理工作中。評價的內(nèi)容包括重要性和相關(guān)性，即所評價的政策、計(jì)劃與政府工作重點(diǎn)是否一致，能否體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的需要；效果評價，即項(xiàng)目實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果和目標(biāo)；成本收益評價和管理有效性評價。
?。ㄈ┯?。
英國財(cái)政支出績效評價始于1979年所推行的政府改革計(jì)劃，1982年所頒布的《財(cái)務(wù)管理新舉措》明確要求政府各部門應(yīng)樹立濃厚的“績效意識”。從評價對象看，支出績效評價包括對中央政府和地方政府各部門的評價以及對具體項(xiàng)目的評價；在評價內(nèi)容上，主要包括:對支出項(xiàng)目立項(xiàng)決策的評價，對支出項(xiàng)目技術(shù)方案的效果評價，對支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和有效性進(jìn)行評價，對支出項(xiàng)目的社會影響效果進(jìn)行評價。英國財(cái)政支出績效評價結(jié)果得到充分的應(yīng)用，即績效評價結(jié)果成為調(diào)整政府長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃的依據(jù)、政府各部門都要根據(jù)提交的秋季績效評價報(bào)告對其3年滾動計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；同時，績效評價結(jié)果也是財(cái)政部對各部門制定以后年度預(yù)算的依據(jù)；也作為國會和內(nèi)閣對各政府部門行政責(zé)任制是否落實(shí)的重要依據(jù)。
?。ㄋ模┟绹?。
美國財(cái)政支出績效評價始于1979年《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》（美國預(yù)算管理辦公室），1993年美國國會頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，評價內(nèi)容包括過程評價、經(jīng)濟(jì)效益評價、綜合影響評價、可持續(xù)性和長期評價，其主要目的是通過設(shè)定公共支出績效目標(biāo)，對比績效目標(biāo)和實(shí)施成果，進(jìn)行年度績效評價；同時，要求政府各部門每年向國會提交年度績效報(bào)告，以最終實(shí)現(xiàn)使用績效評價信息和結(jié)果指導(dǎo)公共資源分配決策目標(biāo)，提高聯(lián)邦政府工作效率和公共資金的使用效益。
上述四國的共同經(jīng)驗(yàn)是：評價制度先行、評價目標(biāo)與內(nèi)容明確、評價主體內(nèi)外有別、評價結(jié)果應(yīng)用充分。
五、加強(qiáng)我國政府采購績效管理的基本思路
在黨的十九大報(bào)告精神指引下，根據(jù)《預(yù)算法》《政府采購法實(shí)施條例》和87號文件要求，加強(qiáng)我國政府采購績效管理的基本思路如下：
（一）克服思想障礙，將績效理念貫穿政府采購績效管理全過程。
政府采購作為財(cái)政制度的重要組成部分，要始終注重提高績效，將績效理念和方法深度融入采購制度設(shè)計(jì)之中、采購預(yù)算編制之中，以及執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，更好體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向；切實(shí)加強(qiáng)政府采購與部門預(yù)算、資產(chǎn)管理、國庫集中支付及績效評價的有機(jī)結(jié)合，依托財(cái)政支出綜合監(jiān)管，建立“預(yù)算——計(jì)劃——采購——支付——監(jiān)督”的循環(huán)監(jiān)督機(jī)制，努力解決重分配、輕管理問題。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)換要求，從宏觀層面和整體性視角關(guān)注政府采購預(yù)算編制與執(zhí)行問題。
（二）建立政府采購績效管理制度，為績效管理工作提供制度保障。
鑒于政府采購規(guī)模逐年提高，其在財(cái)政支出總額中的比重預(yù)期將達(dá)30%左右，由于政府采購績效管理和財(cái)政支出績效管理的目標(biāo)導(dǎo)向不同、站位不同，財(cái)政支出績效管理制度不能簡單的運(yùn)用到政府采購績效管理中。因此，有必要專門針對政府采購績效管理問題設(shè)計(jì)制度。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政支出績效評價成果，可考慮將政府采購績效評價管理辦法單列，一方面可以有效對接財(cái)政支出總體主體評價，另一方面又可以深化政府采購績效評價內(nèi)容，為政府采購績效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和具體操作指南。
（三）構(gòu)建政府采購績效評價指標(biāo)體系，為具體績效評價工作提供指引。
在建立政府采購績效管理制度過程中，最大的難點(diǎn)是構(gòu)建一套通用的績效評價指標(biāo)體系，各地在操作過程中，可適當(dāng)增加或減少具體指標(biāo)。這套通用指標(biāo)包括通用類指標(biāo)和行業(yè)類指標(biāo)，分為3個層級，其中：一級指標(biāo)分為產(chǎn)出、效益2方面指標(biāo)；二級指標(biāo)分為數(shù)量、時效、質(zhì)量、成本、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等方面的指標(biāo)（這里的一二級指標(biāo)均為國家層面指標(biāo)）；三級指標(biāo)為各部門和行業(yè)細(xì)化的個性化指標(biāo)。每個指標(biāo)在設(shè)計(jì)時要包含資金用途、指標(biāo)名稱、所屬的一二級指標(biāo)分類、指標(biāo)解釋、指標(biāo)出處（依據(jù)）、評分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值、指標(biāo)歷史值、指標(biāo)取值來源、其他地區(qū)參考值（外省、市）、指標(biāo)適用層級（省、市、縣）、指標(biāo)適用的評價類型、關(guān)鍵字等具體信息項(xiàng)，統(tǒng)一納入指標(biāo)庫進(jìn)行管理。
指標(biāo)庫的作用將體現(xiàn)在預(yù)算績效管理全過程中：在預(yù)算編制階段，預(yù)算單位從指標(biāo)庫中挑選合適的績效指標(biāo)填入項(xiàng)目績效目標(biāo)中并明確目標(biāo)值，可以有效解決部門不清楚如何填報(bào)績效指標(biāo)導(dǎo)致績效目標(biāo)無法做實(shí)的問題；財(cái)政部門通過調(diào)取指標(biāo)庫中歷史指標(biāo)值與部門填報(bào)的目標(biāo)值比對等方式，可以有效解決財(cái)政部門與預(yù)算部門之間信息不對稱而無法對績效目標(biāo)合理性進(jìn)行判斷的問題。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政部門通過將績效目標(biāo)中設(shè)定的目標(biāo)值與指標(biāo)的當(dāng)期實(shí)際數(shù)值、指標(biāo)庫中保存的歷史參考值進(jìn)行綜合比對和分析，科學(xué)判斷財(cái)政資金和項(xiàng)目的績效情況。同時，指標(biāo)當(dāng)期實(shí)際數(shù)值被及時收錄到指標(biāo)庫中，作為下一期績效管理的參考。
?。ㄋ模⒄少徔冃гu價結(jié)果有效與下一周期預(yù)算編制掛鉤，促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化。
根據(jù)十九大報(bào)告精神和《預(yù)算法》要求，全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理，必須要對政府類收支進(jìn)行全面績效評價，在加強(qiáng)政府內(nèi)部績效評價的同時，引入第三方對政府收支進(jìn)行績效評價，并將評價結(jié)果與下期預(yù)算編制掛鉤，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而促進(jìn)國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化?？煽紤]先易后難原則，逐步推進(jìn)，比如，先在財(cái)政專項(xiàng)資金方面推進(jìn)績效評價與預(yù)算編制掛鉤，然后推廣到容易計(jì)量的支出項(xiàng)目，再推廣到全部支出項(xiàng)目，再推廣到全部收支項(xiàng)目，進(jìn)而為對單位、部門、地區(qū)和國家層面整體績效管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
2018年9月26日，人民日報(bào)刊登了中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務(wù)院對全面實(shí)施預(yù)算績效管理做出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，對于深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。《意見》明確要求：加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，具體表現(xiàn)如下：將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理，實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理，實(shí)施政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理，進(jìn)而構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局；建立績效評估機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好績效運(yùn)行監(jiān)控，開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)而建立全過程預(yù)算績效管理鏈條；建立一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算績效管理體系，進(jìn)而完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系；完善預(yù)算績效管理流程，健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而健全預(yù)算績效管理制度；明確績效管理責(zé)任約束，強(qiáng)化績效管理激勵約束，進(jìn)而硬化預(yù)算績效管理約束。
總之，中國改革開放40年，在經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域取得了長足發(fā)展和令國人自豪的成績，這其中就包括在政府采購領(lǐng)域取得的一系列成績，有關(guān)政府采購績效管理的成績也令人興奮，同時在發(fā)展中也存在不少有待進(jìn)一步改革完善的地方。展望未來，在依法治國和推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們有理由相信，本文所討論的難點(diǎn)也一定是發(fā)展中的困難，會在國人共同努力下一一化解。
（作者：裴育 南京審計(jì)大學(xué)）
（來源：中國政府采購雜志社）
