■ 鐘列挺 陳蔚 湯海芳
合同備案和資金支付是政府采購的法定要求。政府采購法第四十七條規(guī)定：“政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內，采購人應當將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關部門備案。”政府采購法實施條例（以下簡稱“條例”）第五十一條規(guī)定：“采購人應當按照政府采購合同，及時向中標或者成交供應商支付采購資金?！蓖ǔＧ闆r下，采購單位或受其委托的采購代理機構通過指定的政府采購信息系統(tǒng)，按照規(guī)范格式填報政府采購合同有關要素，包括備案對象名稱、開戶銀行及其賬號、采購資金如何支付等信息，再將各類采購文件報備給政府采購監(jiān)管部門。采購單位財務部門根據合同備案對象與資金支付對象一致性的原則，將采購資金支付給中標（成交）供應商。
然而，現實中，高校政府采購進口產品的合同備案對象和資金支付對象卻具有可選擇性，可以是中標（成交）供應商，也可以是外貿代理公司。這一特殊現象的產生，與此類合同的特殊性及中標（成交）供應商是否具備進口許可資質密切相關。
高校進口產品采購合同的特殊性
首先，合同標的具有特殊性。高校政府采購進口產品合同標的是依法辦理海關手續(xù)后進入我國關境內的、由境外生產或銷售的產品。我國海關法第五十三條規(guī)定：“準許進出口的貨物、進出境物品，由海關依法征收關稅?！?016年12月，財政部、海關總署、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《關于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》提出：“對科學研究機構、技術開發(fā)機構、學校等單位進口國內不能生產或者性能不能滿足需要的科學研究、科技開發(fā)和教學用品，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅?！币虼耍咝＿M口產品采購合同標的依法享受減免稅政策，這既不同于國產貨物或服務，也不同于不具備減免稅資格的進口產品。
其次，合同當事人具有特殊性。高校政府采購進口產品的合同當事人除高校、中標（成交）供應商及可能涉及的采購代理機構(作為鑒證方)外，還可以有其他當事人，并對其中一方的當事人有著特殊的資質要求。
我國對外貿易法第九條規(guī)定：“從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者，應當向國務院對外貿易主管部門或者其委托的機構辦理備案登記”“對外貿易經營者未按照規(guī)定辦理備案登記的，海關不予辦理進出口貨物的報關驗放手續(xù)”。貨物進出口管理條例第十七條規(guī)定：“進口經營者憑相關管理部門發(fā)放的進口許可證或自動進口許可證明，向海關辦理報關驗放手續(xù)?！薄逗ｊP進出口貨物減免稅管理辦法》（以下簡稱《減免稅辦法》）第四條又規(guī)定：“減免稅申請人可以自行向海關申請辦理減免稅備案、審批、稅款擔保和后續(xù)管理業(yè)務等相關手續(xù)，也可以委托他人辦理前述手續(xù)?！备鶕@些法律法規(guī)的要求，辦理進口產品報關驗放手續(xù)及減免稅手續(xù)的主體必須具備進出口許可證。而高校一般都不具備這一許可證，只能委托其他具備資質的主體代為辦理。即，此類合同的當事人之一必須具備進出口許可資質。
現實中，中標（成交）供應商不一定具備進出口許可資質。如果具備，則合同當事人是高校和中標（成交）供應商雙方；如果不具備，則必須增加具備進出口許可資質的外貿代理公司作為合同當事人。
最后，合同履行具有特殊性。按照我國政府采購法律法規(guī)，政府采購進口產品的中標（成交）供應商必定是國內銷售/代理商。為辦理進口產品報關驗放手續(xù)，除政府采購進口產品合同外，各方必須另行締結一份或多份與該合同相關聯(lián)的合同，而且其中之一必須是外貿合同。外貿合同的采購方是得到高校授權的、具備進出口資質的主體，即中標（成交）供應商或外貿代理公司；供貨方是境外供應商（廠商或銷售/代理商）?？梢哉f，單個政府采購進口產品合同無法獨立實現采購目的，必須有與之相匹配的外貿合同，而且外貿合同采購方必須得到進口產品合同采購方（高校）的授權。這是高校政府采購進口產品合同履行的一大特點。
高校政府采購進口產品合同的上述三個特點，為此類合同備案對象的差異化提供了可能性，是此類合同備案對象具有可選擇性的前提條件。
現實情境分析
中標（成交）供應商是否具備進口許可資質，直接決定了高校進口產品合同備案對象是否具有可選擇性。
（一）中標（成交）供應商具備進出口許可資質，高?？晌兄袠耍ǔ山唬┕袒蛲赓Q代理公司與境外供應商簽訂外貿合同，合同備案對象具有可選擇性。
第一種選擇：高校委托中標（成交）供應商簽訂外貿合同，合同備案對象為中標（成交）供應商；高校將采購資金支付給中標（成交）供應商，由其購匯并支付給境外供應商。此做法縮短了合同鏈，有利于充盈中標（成交）供應商的流動資金，一定程度上助力了中小企業(yè)的發(fā)展。但相較其優(yōu)點，存在的隱患更加需要引起注意。
其一，中標（成交）供應商行為的不可控，可能導致高校的委托行為產生不良后果。因中標（成交）供應商不具備減免稅資質，高校必須將辦理減免稅的相關憑證交予該供應商并委托其辦理。如中標（成交）供應商在辦理報關驗放及減免稅手續(xù)時做出一些違法違規(guī)行為（如私自夾帶合同以外的進口產品），高校將負連帶責任，輕則影響本批次進口產品的清關及減免稅手續(xù)辦理，重則影響高校一至三年內能否正常享受稅款減免優(yōu)惠政策。
其二，在進口產品采購合同和外貿合同兩個合同中，中標（成交）供應商扮演了不同角色。前一合同中，高校和中標（成交）供應商是買賣雙方；后一合同中，中標（成交）供應商因得到委托而充當了高校的“代言人”。當出現匯率劇烈變動、貿易戰(zhàn)等突發(fā)狀況造成履約困難、可能導致合同相關當事人經濟利益受損時，中標（成交）供應商必然會維護自身利益，高校的經濟利益或將無法得以保障。
第二種選擇：高校根據自身需要或中標（成交）供應商的要求，委托外貿代理公司簽訂外貿合同。這在實踐中并不鮮見。
（二）中標（成交）供應商不具備進出口許可資質，高校只能委托外貿代理公司與境外供應商簽訂外貿合同，合同備案對象也只能是外貿代理公司。
也許有人會問，即使中標（成交）供應商不具備進出口許可資質，為什么進口產品合同備案對象和采購資金支付對象不能仍是中標（成交）供應商？換句話說，為什么采購資金的支付不能采取高校-中標（成交）供應商-外貿代理公司-境外供應商這一流程呢？
事實上，如果采購資金按照上述方式流轉，根據《減免稅辦法》有關規(guī)定，高校在委托辦理減免稅手續(xù)時，理論上有兩種選擇。
第一種選擇：直接委托中標（成交）供應商。但《減免稅管理辦法》第四條規(guī)定：“……委托他人辦理的，應當由被委托人持減免稅申請人出具的《減免稅手續(xù)辦理委托書》及其他相關材料向海關申請，海關審核同意后可準予被委托人辦理相關手續(xù)。”相關材料指的就是進出口許可證。如果由中標（成交）供應商自行辦理減免稅事宜，因其無法出具進出口許可證，將被海關拒絕；如果中標（成交）供應商委托外貿代理公司辦理，因海關不認可中標（成交）供應商轉委托高校減免稅資格的行為，外貿代理公司無法出具合法的委托書，也無法辦理相關手續(xù)。
第二種選擇：高校將采購資金通過中標（成交）供應商支付給外貿代理公司，同時另行簽訂三方協(xié)議，約定高校委托外貿代理公司辦理減免稅手續(xù)。這種做法看似可行，但由于海關的征免稅證明里只能出現高校和具有進出口資質的主體（外貿代理公司），導致高校必須依據外貿代理公司開具的進口產品發(fā)票（收據），將采購資金支付給中標（成交）供應商。然而，財務部門普遍要求開票單位和收款單位保持一致，如不一致，一般不予支付；即使支付了，高校相關部門后續(xù)也將面臨審計的壓力。可見，這種做法并不可取。
因此，當中標（成交）供應商不具備進出口許可資質時，高校必須授權外貿代理公司簽訂外貿合同，合同備案對象只能是外貿代理公司。
（三）從高校采購資金的安全性和支付效率看，選擇外貿代理公司作為合同備案對象優(yōu)勢明顯。
首先，進口產品采購程序復雜，履約周期長，外貿代理公司可在協(xié)調各項事宜、加快辦理報關驗放手續(xù)方面發(fā)揮積極作用。實踐中，海關會根據企業(yè)的信用狀況將其進行分類認定。供應商往往以產品銷售為業(yè)務重心，大多數供應商在海關系統(tǒng)沒有相對高等級的企業(yè)級別；被海關認定為認證企業(yè)甚至是AEO高級認證企業(yè)的外貿代理公司，在清關等方面可享受各項通關便利政策，有助于縮短辦理報關及減免稅手續(xù)的時間，提升采購效率。
其次，將采購資金支付給外貿代理公司，更切合高校采購內控要求。出于種種原因，中標（成交）供應商可能會出現拖延推諉合同正常履行等情況。外貿代理機構作為采購資金流轉的中介，其墊資能力更強，相當于一道防火墻，緩沖了高校采購資金的部分安全風險。
最后，選用外貿代理公司，未必會大幅提高采購成本。外貿代理公司以代理服務費的名義賺取傭金，雖然可能存在抬高采購成本和成交價的情況，但即便不選用外貿代理公司，具有進出口許可資質的供應商也會同時謀求賺取產品購銷利潤和代理服務傭金。因此，外貿代理公司傭金對成交價的影響有限。
法理依據探討
允許高校政府采購進口產品合同備案對象具有可選擇性，契合了財政部關于優(yōu)化政府采購營商化境、扶持中小企業(yè)發(fā)展等政策導向，也合乎政府采購法的精神和高校加強政府采購內控管理的要求。
依前文所述，如果此類合同備案對象只能是中標（成交）供應商，則高校只能授權中標（成交）供應商簽訂外貿合同，這將使得進出口許可資質成為供應商參與高校政府采購進口產品項目時必須具備的資格條件，變相提高了此類項目供應商的準入門檻，違背了“不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定。那些不具備進出口許可資質、無法直接簽訂外貿合同的供應商，要么無法參與此類項目，要么只能得到具備資質的公司（外貿代理公司）的授權才能參與。想要得到授權，必然意味著供應商參與投標/響應成本的增加。
政府采購法第四十七條僅要求采購單位必須將政府采購合同提交采購監(jiān)管部門或有關部門備案，但未規(guī)定合同備案對象。高校政府采購進口產品合同備案對象無論是中標（成交）供應商還是外貿代理機構，都是依據政府采購合同約定的有關事項進行的，并無違法之處。條例第五十一條的要義，則在于促進政府采購合同的正常履行。高校政府采購進口產品合同及與之關聯(lián)的外貿合同，無論采購資金如何中轉流動，起點都是作為采購人的高校，終點都是境外供應商。從促進合同正常履行、實現采購目的的角度看，將外貿代理公司作為此類合同備案對象，完全符合條例第五十一條的立法精神。
另外，高校在采購進口產品時是否選用外貿代理公司以及如何使用外貿代理公司，是高校的法定權利。選用外貿代理公司，加強政府采購進口產品項目的資金安全和風險管控，也符合政府采購法關于采購單位加強內控管理的政策要求。
綜上所述，高校政府采購進口產品合同不同于一般的政府采購合同，其合同備案對象具有可選擇性，符合政府采購法的精神和要求，實際上也是我國對外貿易、海關、進出口貨物管理、進出口減免稅管理等各項法律法規(guī)在高校政府采購進口產品實務中綜合作用的結果。（本文系浙江省教育會計學會“基于業(yè)財融合的高校采購信息化建設范式研究”(編號：ZJKJ20073)部分研究成果。作者分別為：鐘列挺、陳蔚，浙江理工大學；湯海芳，浙江省科學器材進出口有限責任公司）
（來源：中國政府采購報）
