編者按：
招標投標異議是招標管理工作的重中之重，受到招標投標各方主體重點關(guān)注,極易引發(fā)輿情，直接影響招標質(zhì)量、項目進度，以及招標單位和招標代理機構(gòu)的聲譽。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，更應(yīng)加強招標投標異議管理，強化責任擔當，貫徹法規(guī)制度，營造更加公平、公正的營商環(huán)境。本文以國有企業(yè)招標投標活動中的異議為主要研究對象，重點圍繞有效異議的認定和責任劃分問題展開論述，對推進國有企業(yè)招標管理和實施工作高質(zhì)量發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。
隨著法治中國建設(shè)的全面推進，法治觀念已深入人心，經(jīng)營主體維權(quán)意識不斷增強，國有企業(yè)招標投標活動逐漸成為各方廣泛關(guān)注的焦點和熱點，加之電子招標投標系統(tǒng)的應(yīng)用及發(fā)展，使異議渠道暢通維權(quán)成本較低，招標投標活動中的異議已屢見不鮮。為更好地提升國有企業(yè)招標采購工作質(zhì)量和管理水平，在做好異議處理及預(yù)防的同時，還需要對招標異議進行定性定責，使招標投標參與各方權(quán)責對等，不僅有助于強化從業(yè)人員責任意識，提升履職能力，也是貫徹招標有關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國有企業(yè)制度的重要舉措。
一、有效異議的認定
招標投標異議是指招標投標活動中潛在投標人、投標人和其他利害關(guān)系人認為資格預(yù)審文件、招標文件、開標、評標結(jié)果等招標投標活動中不符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，向招標單位或招標代理機構(gòu)提出意見并要求相關(guān)主體改正的行為。在實際招標投標活動中，潛在投標人、投標人和其他利害關(guān)系人向招標單位各職能部門提出的質(zhì)疑、舉報或投訴的行為都屬于異議。
文中有效異議一詞在國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范中沒有對其進行定義，是為了便于招標管理工作而創(chuàng)造的新詞組，相對于異議結(jié)果無效而提出?，F(xiàn)實中招標投標各方對有效異議均有一定的理解，但因視角不同理解存在較大偏差。如關(guān)于評標結(jié)果的有效異議，有的認為只有改變了中標候選人或中標人的異議才能視為有效異議，即關(guān)鍵部分結(jié)果有效；有的認為改變了評標結(jié)果的異議都視為有效異議，即全部結(jié)果有效，不分關(guān)鍵與否；有的則認為異議成立即為有效異議，即與異議本身有關(guān)，與評標結(jié)果無關(guān)。
關(guān)于有效異議的定義，需先從有效一詞說起，有效一詞最早出自《漢書•元帝紀》，意思是能實現(xiàn)預(yù)期目的，有效果。那么首先要清楚在招標投標活動中預(yù)期目的是指誰的目的？這點毋庸置疑，當然是異議提起人的預(yù)期目的。那么異議提起人的預(yù)期目的又是什么？異議提起人的預(yù)期目的是有層級的，初級目的是所提出的異議事項是成立的，最終目的是在初級目的成立（即異議事項成立）的基礎(chǔ)上影響到異議對象，甚至改變招標結(jié)果。當然缺乏事實依據(jù)的惡意異議除外，因為惡意異議的提起人預(yù)期目的可能是宣泄未中標的不滿情緒或者其他不正當?shù)哪康?，且不以異議成立為基礎(chǔ)。
當然，異議成立也是有條件的，不簡單以異議事項的真實性為唯一充分必要條件，根據(jù)《招標投標法實施條例》第二十二條規(guī)定，“潛在投標人或者其他利害關(guān)系人對資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當在提交資格預(yù)審申請文件截止時間2日前提出；對招標文件有異議的，應(yīng)當在投標截止時間10日前提出”。第四十四條規(guī)定，“投標人對開標有異議的，應(yīng)當在開標現(xiàn)場提出”。第五十四條規(guī)定，“投標人或者其他利害關(guān)系人對依法必須進行招標的項目的評標結(jié)果有異議的，應(yīng)當在中標候選人公示期間提出”。由此可見，異議提起有時效性，要在規(guī)定的時限內(nèi)提出。另外異議提起內(nèi)容具有一定的范圍性，僅限于資格預(yù)審文件、招標文件、開標、評標結(jié)果，除此之外，無權(quán)就其他事項提出異議。
綜上所述，無論招標單位（或招標代理機構(gòu)）是否及時整改，也無論異議處理的結(jié)果是否會影響異議對象，只要潛在投標人、投標人或利害關(guān)系人提出的異議成立，就可以認定為有效異議。
二、有效異議認定和責任劃分的意義
（一）維護公平公正招投標環(huán)境的需要
無救濟則無權(quán)利，異議制度是一項救濟權(quán)利，該項救濟制度使招標投標活動置于所有潛在投標人、投標人和其他利害關(guān)系人的監(jiān)督之下，不但有利于規(guī)范招標單位、招標代理機構(gòu)在招標投標活動中的行為，也有利于維護廣大潛在投標人、投標人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。有效異議的認定和責任劃分是對《招標投標法實施條例》中的異議救濟制度的延伸和創(chuàng)新，提高了招標異議工作的重視程度和可實施性，使異議制度更好地執(zhí)行和發(fā)揮監(jiān)督作用，從而更好地維護公平、公正的招標投標環(huán)境。
（二）健全完善國有企業(yè)招標制度體系的需要
國有企業(yè)招標采購制度體系的健全完善，對于國有企業(yè)規(guī)范招標采購行為，降低招標采購成本，提高招標采購質(zhì)量，提升國有資金使用效益，防止國有資產(chǎn)流失，避免利益輸送，強化廉潔從業(yè)等具有重要作用。有效異議的認定和責任劃分則是以《招標投標法實施條例》相關(guān)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合招標投標活動實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，為國有企業(yè)進一步健全完善有關(guān)招標異議的相關(guān)制度奠定了基礎(chǔ)。
（三）貫徹招標相關(guān)法規(guī)和制度的需要
貫徹招標相關(guān)法規(guī)和制度是保障招標投標活動依法合規(guī)的前提，法規(guī)和制度不落實，打折扣或落實不到位，都存在較大的危害和風險，嚴重影響國有企業(yè)法治建設(shè)和聲譽。對招標投標活動異議進行認定和定責，能夠加深對招標從業(yè)人員對制度的認識，提升制度執(zhí)行力和威懾力，增強國有企業(yè)制度剛性，能夠更好地讓制度真正落實。
（四）提高招標工作質(zhì)效的需要
招標投標活動中有多方參與，明晰參與各方的權(quán)利和職責且各盡其職是招標工作高效高質(zhì)開展的有力保障，尤其是招標單位、評標委員會、招標代理機構(gòu)之間有工作界面交叉的環(huán)節(jié)，更需要明確各方工作職責，做到權(quán)責對等，應(yīng)根據(jù)各參與方工作范圍、崗位職責共同協(xié)作，防止因工作面交叉而發(fā)生扯皮現(xiàn)象。
（五）組織考核評價的需要
開展考核評價可以幫助招標從業(yè)人員更清晰地了解工作內(nèi)容和標準，強化責任意識，也是國有企業(yè)規(guī)范招標實施、提升管理、改進工作的手段。招標異議管理作為招標工作考核評價的一項重要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置異議考核指標需要對異議發(fā)生和處理、參與各方權(quán)責等方面進行充分了解，對有效異議認定和責任劃分須有清晰的認識，才能保障招標采購工作考核評價全面客觀。
三、招標投標活動主要參與方職責
有效異議的責任劃分前提是招標工作職責清晰，參照國有企業(yè)有關(guān)制度（本文參照中國石油天然氣集團有限公司），結(jié)合實際梳理了招標投標活動主要參與方的職責（見表1）。
（一）招標單位
1.負責做好招標前期準備工作，落實招標條件。
2.負責組織開展調(diào)研論證，提出采購方式，編制招標方案或可不招標事項報告。
3.負責提出評標委員會組建方案，明確招標人代表和評標專家數(shù)量、專業(yè)構(gòu)成。
4.負責確定招標項目技術(shù)及商務(wù)要求，審定招標文件。
5.按照評標報告提出擬授標建議。
（二）招標代理機構(gòu)
1.貫徹執(zhí)行集團公司招標管理規(guī)章制度，制定招標實施細則和工作流程。
2.協(xié)助招標單位做好招標項目前期準備工作。
3.按照批復(fù)的招標方案，編制招標文件，提交招標單位審定。
4.組織招標、投標、開標、評標并協(xié)助定標。
5.協(xié)助招標單位組建評標委員會，在專家?guī)熘谐槿≌袠嗽u審專家，開展專家履職評價。
6.負責招標項目異議處理。
（三）評標委員會
1.承擔招標項目評標工作，提出評審意見，并對評審意見和評審行為負責。
2.參加有關(guān)招標異議問題的審議。
3.向有關(guān)部門反映招標項目評審中的問題，提出意見建議。
（四）投標人
1.對投標文件的真實性負責。
2.按評標委員會的要求對投標文件進行澄清或說明。
3.對違法違規(guī)和不公正行為異議（或投訴）時，應(yīng)當保證異議（或投訴）內(nèi)容及相應(yīng)證明材料的真實合法。
（五）招標平臺運維機構(gòu)
1.負責招標平臺軟硬件的日常維護，保障平臺正常運行。
2.負責數(shù)據(jù)庫的日常運維，保障信息安全。
3.提供平臺技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)支持服務(wù)，及時排除故障。
四、有效異議的責任劃分
有效異議對招標項目實施的影響分為可糾正和不可糾正事項。如招標文件（或資格預(yù)審文件）條款異議、評標結(jié)果異議是可糾正的；程序異議是不可糾正的；對異議升級后的有效投訴發(fā)現(xiàn)的招標項目瑕疵（或問題）可能是不可糾正或拒不糾正的。因此，招標項目參與方責任的追究也應(yīng)當區(qū)分，主要責任的認定應(yīng)當是對不可糾正性錯誤。
現(xiàn)將招標投標活動中出現(xiàn)的異議案例進行系統(tǒng)梳理，結(jié)合本文第三部分參與方工作范圍、崗位職責，提出以下責任劃分原則。
（一）因招標文件（或資格預(yù)審文件）內(nèi)容違法違規(guī)的，導(dǎo)致招標文件（或資格預(yù)審文件）有效異議
1.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預(yù)審文件）與招標方案一致，對于招標文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標代理機構(gòu)已向招標單位提出相關(guān)意見或進行風險提示，招標單位堅持不予修正的，由招標單位承擔相應(yīng)責任。
2.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預(yù)審文件）與招標方案一致，對于招標文件（或資格預(yù)審文件）中存在的明顯排斥或限制性條款，招標代理機構(gòu)未提出相關(guān)意見的，由招標單位和招標代理機構(gòu)共同承擔相應(yīng)責任。
3.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預(yù)審文件）與招標方案一致，投標控制價不符合市場價格規(guī)律，或技術(shù)要求復(fù)雜存在限制性條款，或技術(shù)要求為某一投標人“量身定做”，招標代理機構(gòu)對違法違規(guī)內(nèi)容確實無法辨識而未提出相關(guān)意見的，由招標單位承擔相應(yīng)責任。
4.招標方案由招標單位提出的，招標文件（或資格預(yù)審文件）與招標方案不一致，且變更內(nèi)容沒有經(jīng)過招標方案的原審批部門（或單位）確認（關(guān)于開標時間、開標方式等程序性內(nèi)容除外），招標文件（或資格預(yù)審文件）變更內(nèi)容存在違法違規(guī)內(nèi)容的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
5.招標單位沒有提出招標方案，招標文件（或資格預(yù)審文件）經(jīng)招標單位確認，若招標文件（或資格預(yù)審文件）存在違法違規(guī)內(nèi)容的，應(yīng)由招標單位承擔相應(yīng)責任。
（二）因開標活動違法違規(guī)，導(dǎo)致開標活動有效異議
1.線下開標的，因招標代理機構(gòu)違法違規(guī)操作，致使開標活動違法違規(guī)的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
2.線上開標的，因招標代理機構(gòu)沒有嚴格執(zhí)行電子招標投標平臺操作要求，擅自違法違規(guī)操作，致使開標活動違法違規(guī)的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
3.因電子招標投標平臺故障導(dǎo)致開標活動違法違規(guī)的，如因平臺故障導(dǎo)致開標失敗、開標結(jié)果公示錯誤等，由招標平臺運維機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
（三）因評標活動違法違規(guī)，導(dǎo)致評標活動有效異議
1.因招標代理機構(gòu)沒有嚴格執(zhí)行招標單位關(guān)于評標委員會組建要求組建評標委員會或泄露評標委員會成員名單，導(dǎo)致評標活動被異議的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
2.因評標委員會成員沒有嚴格按照招標文件和投標文件的規(guī)定評審，導(dǎo)致評標結(jié)果有效異議，由評標委員會承擔相應(yīng)責任。
3.因招標代理機構(gòu)沒有向評標委員會提供相應(yīng)核查通道，評標委員會成員無法核實投標文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評標結(jié)果有效異議的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
4.因評標委員會沒有認真履行評審職責，雖然招標代理機構(gòu)已提供了相應(yīng)核查通道，但評標委員會成員沒有查驗核實投標文件有關(guān)資料或?qū)藢嵔Y(jié)果不予認定，導(dǎo)致評標結(jié)果有效異議的，由評標委員會承擔相應(yīng)責任。
5.因部分投標人提供的信息無法在評標現(xiàn)場通過網(wǎng)絡(luò)等方式查詢，評標委員會成員無法核實投標文件有關(guān)資料，導(dǎo)致評標結(jié)果有效異議的，由相關(guān)投標人承擔相應(yīng)責任。
6.因?qū)υu標委員會成員的評標結(jié)果匯總計算錯誤，或評標報告中缺少必要評審表單，導(dǎo)致評標結(jié)果有效異議的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
（四）其他導(dǎo)致招標投標活動有效異議的
因招標公告發(fā)布、招標文件發(fā)售、招標文件澄清、評標結(jié)果公示等程序性工作違法違規(guī)，導(dǎo)致有效異議的，由招標代理機構(gòu)承擔相應(yīng)責任。
因投標前現(xiàn)場踏勘、召開投標預(yù)備會等活動導(dǎo)致有效異議的，按照“誰組織，誰負責；誰實施，誰負責”的原則劃分責任。
五、結(jié)束語
有效異議的認定和責任劃分并非以追責為目的，而是為了提升招標管理和實施水平、增強招標從業(yè)人員的工作責任意識，確保招標相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國有企業(yè)制度的全面落實和正確實施，防止和減少工作失職（失誤）情況的發(fā)生。依照法律法規(guī)和制度要求，及時有效地處理異議、及時糾錯應(yīng)當是鼓勵的。過度追究責任可能會導(dǎo)致相關(guān)崗位人員對于異議糾正的拒絕或阻礙。異議發(fā)生因素可能是多元的，如對招標文件（或資格預(yù)審文件）的異議，可能是因為信息的不對稱、專業(yè)水平限制、市場環(huán)境變化、傾向性設(shè)置等。對于評標結(jié)果的異議可能是因為投標人理解偏差、評審錯誤、招標單位和評審專家查詢手段限制、評標委員會評審尺度把握等。在對有效異議進行認定和責任劃分時，應(yīng)當充分考慮到追究責任后帶來的招標從業(yè)人員在裁量范圍內(nèi)拒絕修正招標文件或評標結(jié)果。
作者：龍 飛
作者單位：中國石油物資采購中心西北分中心
來源：《招標采購管理》2023年第7期
