招標(biāo)文件編制質(zhì)量決定招標(biāo)采購能否順利實施。本文以非標(biāo)設(shè)備采購為例，結(jié)合多年來招標(biāo)采購實施經(jīng)驗，總結(jié)非標(biāo)設(shè)備采購招標(biāo)文件編制常見五類問題，并提供相應(yīng)建議，以期提高非標(biāo)設(shè)備招標(biāo)采購效率，充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度競爭擇優(yōu)的作用。
一、引言
非標(biāo)設(shè)備即非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備，相對于按照國家頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制造的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備，非標(biāo)設(shè)備是根據(jù)用戶實際需求有針對性地進行設(shè)計、制造，且外觀或性能不在國家設(shè)備產(chǎn)品目錄內(nèi)的設(shè)備。非標(biāo)設(shè)備沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格，技術(shù)上相對復(fù)雜，使用范圍具有一定的局限性，生產(chǎn)成本高，市場競爭性不強。由于非標(biāo)設(shè)備自身的特殊性，采用公開招標(biāo)方式采購非標(biāo)設(shè)備，增加了采購難度，降低了采購成功率。招標(biāo)文件編制作為采購過程中的首要環(huán)節(jié)，是采購流程順利實施、實現(xiàn)招標(biāo)人采購目的的關(guān)鍵。
依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第十五條，依法必須招標(biāo)的非標(biāo)設(shè)備采購招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)采用國家發(fā)展改革委等九部委于2017年發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購招標(biāo)文件》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)文件》）編制。筆者結(jié)合《標(biāo)準(zhǔn)文件》實施以來在非標(biāo)設(shè)備招標(biāo)采購中的經(jīng)歷，總結(jié)因招標(biāo)文件編制導(dǎo)致項目招標(biāo)失敗的常見問題，提出相應(yīng)建議，以期提高非標(biāo)設(shè)備招標(biāo)采購的效率，充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度競爭擇優(yōu)的作用。
二、非標(biāo)設(shè)備采購招標(biāo)文件編制常見問題
（一）標(biāo)包劃分不合理，導(dǎo)致招標(biāo)競爭性不強
1.同一標(biāo)包設(shè)備種類過雜或?qū)⒉幌嚓P(guān)的設(shè)備在一個標(biāo)包中采購
招標(biāo)人在進行非標(biāo)設(shè)備采購時，出于對減少合同供應(yīng)商管理的要求，通常將一個階段所需多種設(shè)備打包在一個標(biāo)包中進行招標(biāo)，實際市場中這些設(shè)備通常由不同的廠家提供，造成潛在投標(biāo)人減少，競爭性不強。某項目將18臺載貨電梯和5臺升降平臺打包在一個標(biāo)包中進行招標(biāo)，招標(biāo)公告發(fā)布后共14家潛在投標(biāo)人報名，最終僅7家投標(biāo)人參與投標(biāo)，其中5家投標(biāo)人為電梯生產(chǎn)或安裝廠家。參與投標(biāo)的7家投標(biāo)人均沒有升降平臺供貨業(yè)績，且所投升降平臺均由投標(biāo)人從其他廠家外購。從本項目不難看出，電梯與升降平臺雖然均用于垂直運輸，但市場中兩種設(shè)備并非由同一廠家生產(chǎn)，強行將兩種設(shè)備放在一個標(biāo)包中進行招標(biāo)，投標(biāo)人須在拿到招標(biāo)項目后對升降平臺重新詢價，增加投標(biāo)難度，有些電梯制造廠家因不生產(chǎn)升降平臺，索性放棄本項目投標(biāo)。
2.有特殊要求的設(shè)備與普通設(shè)備在一個標(biāo)包中采購
有特殊要求的設(shè)備是指國家相關(guān)部門對設(shè)備設(shè)計、制造、安裝等活動實施監(jiān)督管理，供應(yīng)商須取得相應(yīng)資質(zhì)后方能生產(chǎn)的設(shè)備，如特種設(shè)備、民用核安全設(shè)備等，對此類設(shè)備招標(biāo)時，要求投標(biāo)人具有相應(yīng)許可資質(zhì)。如將有特殊要求的設(shè)備與普通設(shè)備在一個標(biāo)包中采購，僅有滿足相應(yīng)資質(zhì)要求的少數(shù)投標(biāo)人參與投標(biāo)，導(dǎo)致招標(biāo)競爭性不強。某招標(biāo)代理公司于2021年對同一招標(biāo)人委托的兩個電氣設(shè)備采購項目分別進行招標(biāo)（見表1），兩個項目采購的設(shè)備類型基本相同，但電氣設(shè)備包1因包含9臺核安全級動力配電箱，招標(biāo)文件要求投標(biāo)人具有民用核安全設(shè)備設(shè)計和制造許可證，導(dǎo)致投標(biāo)人遠少于無特殊要求的電氣設(shè)備包2項目，且節(jié)資率（中標(biāo)金額與投標(biāo)限價相比降低比率）減少11.3%。
3.項目標(biāo)包劃分過大或過小
采購單位通常會在每年年初或上一年末統(tǒng)籌一年的采購需求，制定年度采購計劃。在項目實際招標(biāo)時，經(jīng)常出現(xiàn)項目標(biāo)包劃分過大或過小的情形。項目標(biāo)包劃分過大，指同一標(biāo)包中采購設(shè)備數(shù)量龐大，加上交貨期的要求，僅有少數(shù)大規(guī)模供應(yīng)商才能滿足要求，導(dǎo)致投標(biāo)競爭性不強。項目標(biāo)包劃分過小，指同一標(biāo)包中采購設(shè)備數(shù)量較少，且在短時間內(nèi)或同一年度多次采購?fù)愒O(shè)備，這對投標(biāo)人來說將導(dǎo)致其多次參與投標(biāo)，投標(biāo)成本增加，降低投標(biāo)積極性。
（二）最高投標(biāo)限價設(shè)置不合理，增加流標(biāo)或圍標(biāo)風(fēng)險
最高投標(biāo)限價在《標(biāo)準(zhǔn)文件》中未作強制要求，招標(biāo)人設(shè)有最高投標(biāo)限價的，投標(biāo)報價不得超過最高投標(biāo)限價，否則投標(biāo)將被否決。最高投標(biāo)限價是“一把雙刃劍”，如不設(shè)置最高投標(biāo)限價，最終成交價格可能超過項目概算價；如設(shè)置最高投標(biāo)限價，最終成交價格不會超過項目概算價。如果最高限價設(shè)置過低，低于所有潛在投標(biāo)人的成本價，將導(dǎo)致項目流標(biāo)；如果最高限價設(shè)置過高，易引起投標(biāo)人圍標(biāo)，抬高基準(zhǔn)價，致使最終成交價過高。
1.最高投標(biāo)限價設(shè)置過低
某容器類設(shè)備采購項目第一次招標(biāo)公告發(fā)布后共19家潛在投標(biāo)人報名并購買招標(biāo)文件，因最高投標(biāo)限價設(shè)置過低，11家潛在投標(biāo)人發(fā)函表示限價過低放棄本項目投標(biāo)，最終僅2家投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件，因投標(biāo)人不足3家導(dǎo)致項目流標(biāo)。招標(biāo)人未調(diào)整最高投標(biāo)限價，重新發(fā)布第二次招標(biāo)公告，3家潛在投標(biāo)人報名并購買招標(biāo)文件，最終3家潛在投標(biāo)人均發(fā)函表示限價過低放棄本項目投標(biāo)，導(dǎo)致本項目再次流標(biāo)。兩次招標(biāo)均未成功，經(jīng)招標(biāo)人內(nèi)部協(xié)商，調(diào)整最高投標(biāo)限價后重新招標(biāo)，共16家投標(biāo)人參與投標(biāo)，最終成交價格超過第一次設(shè)置的最高投標(biāo)限價。
2.最高投標(biāo)限價設(shè)置過高
某非標(biāo)研制項目采用綜合評分法，其中報價得分以平均價作為基準(zhǔn)價，項目最高投標(biāo)限價2000萬元，共5家投標(biāo)人參與項目投標(biāo)。其中1家投標(biāo)人報價低于最高投標(biāo)限價的20%，1家投標(biāo)人報價低于最高投標(biāo)限價的17%，剩余3家投標(biāo)人報價貼近最高投標(biāo)限價，且價格差距不超過最高投標(biāo)限價的2%，不排除3家投標(biāo)人為抬高項目基準(zhǔn)價進行圍標(biāo)。
（三）資格要求設(shè)置不合理，導(dǎo)致流標(biāo)或違反相關(guān)規(guī)定
1.資格要求存在限制性
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三十二條明確了六種以不合理條件限制潛在投標(biāo)人的情形，同時指出不得以其他不合理條件限制、排斥投標(biāo)人，但在實際招標(biāo)中仍存在部分項目設(shè)置的資格要求限制了投標(biāo)人的情況。如某裝置研制項目招標(biāo)中，招標(biāo)人要求主設(shè)計工程師提供2019—2021年連續(xù)在投標(biāo)單位工作的社保繳存記錄，且要求主設(shè)計工程師年齡不超過50周歲，此要求雖不屬于上述實施條例中的六種，但要滿足此要求，投標(biāo)人單位至少需要成立3年以上，其本質(zhì)已對投標(biāo)人進行了限制，同時對人員年齡的限制與實際項目需求不相適應(yīng)且與履行合同無關(guān)。
2.資格要求模糊、無明確界定
資格要求作為準(zhǔn)入門檻，決定了投標(biāo)人能否進入后續(xù)的綜合評審，易引起投標(biāo)人質(zhì)疑，因此設(shè)置明確的資格要求對項目成敗至關(guān)重要。實際招標(biāo)中，有些項目資格要求設(shè)置模糊，無明確評價標(biāo)準(zhǔn)，不僅讓投標(biāo)人制作投標(biāo)文件時摸不著頭腦，也使評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中爭議不斷。如某核安全設(shè)備制造項目資格要求為投標(biāo)人具有完整的HAF003體系（HAF003是核電廠質(zhì)量保證安全規(guī)定的簡稱，對核設(shè)施設(shè)計、制造、建造、調(diào)試、運行和退役期間的質(zhì)量保證大綱的制定和實施提出了原則和目標(biāo)，類似于ISO9001質(zhì)量體系，但目前并沒有第三方認(rèn)證機構(gòu)對HAF003體系進行認(rèn)證），未明確要求投標(biāo)人提供何種資料來證明，且評標(biāo)專家僅通過投標(biāo)文件無法對投標(biāo)人整個核設(shè)施生產(chǎn)體系是否完整進行認(rèn)定。
3.資格要求與現(xiàn)行國家相關(guān)規(guī)定不一致
隨著改革的不斷推進，近年來很多資質(zhì)認(rèn)定都被取消，不再作為強制性要求，招標(biāo)時不應(yīng)再將此類資質(zhì)作為資格要求。招標(biāo)涉及各個行業(yè)，準(zhǔn)確掌握各行業(yè)相關(guān)規(guī)定，在資格要求設(shè)置時避免將已取消的資質(zhì)或國家并未有統(tǒng)一規(guī)定的強制性資質(zhì)作為資格要求。如2020年在某仿真系統(tǒng)開發(fā)項目中，招標(biāo)人要求投標(biāo)人具有信息系統(tǒng)集成及服務(wù)資質(zhì)，該資質(zhì)已于2019年1月18日正式廢止，此要求已違反相關(guān)規(guī)定。
（四）技術(shù)指標(biāo)設(shè)置不合理，導(dǎo)致項目流標(biāo)或項目實施中出現(xiàn)歧義
1.技術(shù)指標(biāo)設(shè)置與市場情況不符
招標(biāo)人編制供貨要求時多從自身采購非標(biāo)設(shè)備要實現(xiàn)的目的出發(fā)，設(shè)置的技術(shù)指標(biāo)可能高于市場上的參數(shù)指標(biāo)，導(dǎo)致潛在投標(biāo)人無法滿足此要求。某試驗機采購項目，招標(biāo)人在市場調(diào)研后發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)鍵參數(shù)“頻率”最高可達2Hz，但該試驗機應(yīng)用于某科研項目，招標(biāo)人對頻率提出了更高的要求，在招標(biāo)文件中要求頻率最高達到3Hz，招標(biāo)文件發(fā)出后因潛在供應(yīng)商均無法達到此項要求，導(dǎo)致項目第一次流標(biāo)，不得不修改技術(shù)參數(shù)重新招標(biāo)。
2.技術(shù)指標(biāo)定義不明確
技術(shù)指標(biāo)作為評價投標(biāo)人是否滿足招標(biāo)人需求的標(biāo)準(zhǔn)，定義不明確時可能引起歧義，投標(biāo)人制作投標(biāo)文件時按自己的理解響應(yīng)，可能并不是招標(biāo)人設(shè)置該指標(biāo)的真實意思表示，評標(biāo)委員會在評標(biāo)環(huán)節(jié)針對招標(biāo)文件定義不明確的指標(biāo)要求也會出現(xiàn)不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。
3.技術(shù)指標(biāo)設(shè)置不全面
招標(biāo)人在設(shè)置技術(shù)要求時，僅設(shè)置幾條自認(rèn)為關(guān)鍵的技術(shù)指標(biāo)，在評標(biāo)環(huán)節(jié)又指出投標(biāo)人提供的技術(shù)方案中部分指標(biāo)不符合其預(yù)期想法，想要否決其投標(biāo)，但招標(biāo)文件技術(shù)要求中并未對投標(biāo)人提供的指標(biāo)作要求。或是即使評標(biāo)時能順利進行，但在合同實施過程中，發(fā)現(xiàn)很多指標(biāo)要求未在招標(biāo)文件中進行約定，導(dǎo)致合同實施中買賣雙方產(chǎn)生糾紛。
（五）合同履約期限、價款支付設(shè)置不合理，加重投標(biāo)人負(fù)擔(dān)
招標(biāo)文件由招標(biāo)人編制，對合同的履行期限、合同價款等實質(zhì)性內(nèi)容一般從有利于招標(biāo)人的角度設(shè)置，且不允許投標(biāo)人做出不利于招標(biāo)文件要求的應(yīng)答，如要求設(shè)置過于嚴(yán)苛，將加重投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致潛在投標(biāo)人放棄投標(biāo)。如在實際招標(biāo)中招標(biāo)人設(shè)置交貨期時不是考慮該項目實際生產(chǎn)制造周期，而是以自身項目設(shè)置的完成時間作為交貨期，這樣容易造成設(shè)置的交貨期短于實際生產(chǎn)制造周期，投標(biāo)人不得不投入更高的成本，組織加班加點生產(chǎn)，造成采購成本增加。
某系統(tǒng)研制項目，研制周期3個月，招標(biāo)人考慮研制周期較短，盡量減少支付節(jié)點，設(shè)置付款時要求到貨安裝調(diào)試合格后再支付合同價款的90%，預(yù)留合同價款的10%作為質(zhì)保金。招標(biāo)文件發(fā)布后就有潛在投標(biāo)人發(fā)出質(zhì)疑，認(rèn)為該項目未設(shè)置預(yù)付款，項目實施需購置原材料、外購件等，需要啟動資金，建議調(diào)整付款方式。
三、經(jīng)驗總結(jié)及建議
（一）加強市場調(diào)研，必要時引入第三方咨詢或借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)
通過對上述招標(biāo)文件編制常見問題分析可以發(fā)現(xiàn)，很多問題的出現(xiàn)均基于對市場調(diào)研不充分，招標(biāo)人在招標(biāo)文件中設(shè)置的要求與市場供應(yīng)不匹配。非標(biāo)設(shè)備自身的獨特性、復(fù)雜性，導(dǎo)致其市場競爭性不強，甚至有些設(shè)備由賣方起主導(dǎo)作用。招標(biāo)人應(yīng)在項目正式實施采購前通過多種方式充分了解市場供應(yīng)情況，做實調(diào)研工作。
招標(biāo)人普遍反映調(diào)研工作費時費力，一般沒有負(fù)責(zé)市場調(diào)研的專職人員。招標(biāo)人依靠自身力量無法實現(xiàn)大規(guī)模調(diào)研工作時，也可以借助第三方咨詢機構(gòu)提供所需信息。例如最高投標(biāo)限價的設(shè)置，可委托造價機構(gòu)或非標(biāo)審價機構(gòu)依據(jù)技術(shù)路線及市場價格情況提供價格建議。同時國家大力推行的大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)也可以應(yīng)用到市場調(diào)研中，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基于海量數(shù)據(jù)積累的優(yōu)勢，提供較為客觀、準(zhǔn)確的信息。
（二）充分醞釀供貨要求，必要時增加技術(shù)評審
供貨要求作為招標(biāo)人采購目的的意思表示，是招標(biāo)文件的核心內(nèi)容，也是合同順利實施的關(guān)鍵。招標(biāo)人應(yīng)清晰、準(zhǔn)確、全面地列明采購非標(biāo)設(shè)備的供貨要求，同時考慮潛在投標(biāo)人對需求的響應(yīng)程度，既能滿足自身需求，又具有足夠的廣泛性，避免特殊工藝、材質(zhì)等對潛在投標(biāo)人造成限制。
當(dāng)復(fù)雜項目或招標(biāo)人對采購的非標(biāo)設(shè)備不熟悉時，除通過市場調(diào)研方式設(shè)置技術(shù)需求外，也可聘請行業(yè)專家對技術(shù)需求進行評審，在招標(biāo)文件發(fā)布前起到把關(guān)的作用，避免出現(xiàn)供貨要求不明確、不合理或與市場現(xiàn)狀不相符的情況出現(xiàn)，影響招標(biāo)進度。
（三）簡化資格要求，設(shè)置合理的打分辦法
資格要求作為招標(biāo)項目的門檻，應(yīng)按滿足需求的最低要求設(shè)置，除國家對特殊設(shè)備有強制資質(zhì)認(rèn)證，不建議再設(shè)置其他資格要求。國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見》中指出,依法必須招標(biāo)的項目不得提出取得非強制資質(zhì)認(rèn)證等要求，旨在消除各類不合理限制和隱形壁壘，使更多的潛在投標(biāo)人參與項目競爭。
簡化資格要求并不意味著降低要求，招標(biāo)人可通過打分辦法設(shè)置引導(dǎo)投標(biāo)人作出更有利于招標(biāo)人要求的響應(yīng)，更能激發(fā)投標(biāo)人投標(biāo)的積極性。如招標(biāo)文件中要求的交貨期可以是招標(biāo)人可接受的最遲交貨時間，如投標(biāo)人能提前交貨，可在商務(wù)評分中對其進行加分。技術(shù)評分應(yīng)盡量設(shè)置到關(guān)鍵指標(biāo)或關(guān)鍵工藝上，進一步拉開技術(shù)評分差距，凸顯優(yōu)秀投標(biāo)人的技術(shù)實力。對價格評分應(yīng)綜合考慮非標(biāo)設(shè)備的技術(shù)難易程度、市場價格趨勢及項目概算，不能一味地追求最低價得高分，合理設(shè)置基準(zhǔn)價及扣分比例。
（四）精簡招標(biāo)文件要求，引導(dǎo)投標(biāo)人制作投標(biāo)文件
招標(biāo)的目的是選擇綜合實力強、價格合理的供應(yīng)商。招標(biāo)文件作為投標(biāo)人制作投標(biāo)文件的依據(jù)，應(yīng)盡可能簡潔、明了，讓投標(biāo)人一目了然。例如招標(biāo)文件各章節(jié)存在一定的關(guān)聯(lián)性和指向性，編制招標(biāo)文件時針對同一問題應(yīng)表述一致，避免給投標(biāo)人錯誤導(dǎo)向?！稑?biāo)準(zhǔn)文件》第六章投標(biāo)文件格式給投標(biāo)文件提供了通用格式，招標(biāo)人可以結(jié)合項目需求細(xì)化投標(biāo)文件格式，例如針對技術(shù)評分表中的各評分項，在技術(shù)方案中再次提醒投標(biāo)人進行應(yīng)答，引導(dǎo)投標(biāo)人展示自身實力，避免一些生產(chǎn)制造能力強的投標(biāo)人因不會制作投標(biāo)文件而失去中標(biāo)機會。
（五）綜合考慮投標(biāo)人需求，實現(xiàn)互利共贏
項目最終能否順利實施，需要采購人與供應(yīng)商共同努力，招標(biāo)人作為買方編制招標(biāo)文件時不能僅考慮自身需求，應(yīng)通過市場調(diào)研、專家咨詢等方式了解項目難點，考慮投標(biāo)人在項目實施中可能遇到的困難，合理設(shè)置招標(biāo)需求，這樣也能提前為供應(yīng)商排除項目實施中的風(fēng)險，構(gòu)建雙方互利共贏局面。
四、結(jié)語
公開招標(biāo)作為非標(biāo)設(shè)備采購的常見采購方式，招標(biāo)人應(yīng)借助其公開、公正、擇優(yōu)的特點，實現(xiàn)采購目標(biāo)。招標(biāo)文件構(gòu)建起了招標(biāo)人與投標(biāo)人的橋梁，其編制質(zhì)量是實現(xiàn)采購目標(biāo)及合同順利實施的基礎(chǔ)，招標(biāo)人應(yīng)重視招標(biāo)文件編制，為招標(biāo)采購的開端打好基礎(chǔ)。
作者：崔啟明
作者單位：中科信工程咨詢（北京）有限責(zé)任公司
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第7期
