目前失信聯(lián)合懲戒制度已在各級政府探索推行，政府采購、公共資源交易領(lǐng)域是其中的重要組成部分。本文基于現(xiàn)階段立法情況與實(shí)施現(xiàn)狀，分析政府采購監(jiān)管部門執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒存在的行政處罰違法風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)依法依規(guī)開展政府采購聯(lián)合懲戒的工作重點(diǎn),提出政府采購失信聯(lián)合懲戒制度的完善建議。
一、當(dāng)前對嚴(yán)重失信主體進(jìn)行聯(lián)合懲戒的主要步驟與關(guān)鍵要求
對嚴(yán)重失信主體進(jìn)行聯(lián)合懲戒一般可分為三個(gè)步驟：第一步是權(quán)力部門或其他組織對相關(guān)主體進(jìn)行了處罰；第二步是相關(guān)主體違法違規(guī)行為較為嚴(yán)重，應(yīng)依法依規(guī)納入嚴(yán)重失信主體名單；第三步是相關(guān)管理部門或組織依照名單依法依規(guī)進(jìn)行聯(lián)合懲戒。
前述步驟中的第二步，將相關(guān)主體納入嚴(yán)重失信主體名單是政府在社會治理上新的創(chuàng)設(shè)，也是在實(shí)踐中容易出現(xiàn)亂象的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號，以下簡稱49號文），只有特定領(lǐng)域才可以設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單。具體來說，應(yīng)該嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號，以下簡稱33號文）規(guī)定，限制為嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務(wù)嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力、拒不履行國防義務(wù)等嚴(yán)重違法失信行為的責(zé)任主體，且必須以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)，任何部門和單位不得擅自增加或擴(kuò)展。
在前述特定領(lǐng)域限定下，49號文對名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為，在全國范圍內(nèi)實(shí)施的嚴(yán)重失信主體名單制度，其名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門以部門規(guī)章形式確定，僅在地方范圍內(nèi)實(shí)施的嚴(yán)重失信主體名單制度，其名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)規(guī)定?！度珖艖徒浯胧┗A(chǔ)清單（2021年版）》要求，不符合49號文精神的相關(guān)名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序自 2022年1月1日起一律廢止。
認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分征求部際聯(lián)席會議牽頭單位及其他有關(guān)部門、相關(guān)市場主體、行業(yè)協(xié)會商會、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和社會公眾意見，公開征求意見期限不少于30日。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)通過“信用中國”網(wǎng)站及該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門指定的網(wǎng)站公開。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一并明確名單移出條件、程序和救濟(jì)措施。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定部門應(yīng)當(dāng)定期組織對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行效果進(jìn)行第三方評估并及時(shí)修訂。
49號文為保障行政相對人的合法權(quán)益，還嚴(yán)格規(guī)定了認(rèn)定程序，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出決定的事由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；當(dāng)事人提出異議的，應(yīng)當(dāng)予以核實(shí)并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)反饋結(jié)果。將市場主體列入嚴(yán)重失信主體名單，應(yīng)當(dāng)由認(rèn)定部門依托相應(yīng)的行政決定文書，載明事由、依據(jù)、失信懲戒措施提示、移出條件和程序以及救濟(jì)措施等，必要時(shí)也可由認(rèn)定部門單獨(dú)制作認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單的決定文書。
49號文還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據(jù)?？烧J(rèn)定失信行為的依據(jù)包括：生效的司法裁判文書和仲裁文書、行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書以及法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件規(guī)定可作為失信行為認(rèn)定依據(jù)的其他文書。
33號文則規(guī)定了社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，由發(fā)起部門負(fù)責(zé)確定懲戒對象，實(shí)施部門負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)合懲戒措施。
二、政府采購監(jiān)管部門執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒存在行政處罰違法風(fēng)險(xiǎn)
由于失信聯(lián)合懲戒是一種仍在發(fā)展中的行政手段，并沒有一部統(tǒng)一的法律從頂層進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，因此政府采購監(jiān)管部門在執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒時(shí)，需要注意兩個(gè)方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。
一是相關(guān)主體在政府采購領(lǐng)域構(gòu)成嚴(yán)重失信，被政府采購監(jiān)管部門進(jìn)行行政處罰并列入嚴(yán)重失信主體名單，此時(shí)存在行政執(zhí)法的合法性風(fēng)險(xiǎn)；二是在政府采購領(lǐng)域依照嚴(yán)重失信主體名單對相關(guān)主體進(jìn)行懲戒，也就是執(zhí)行失信懲戒名單的合法性風(fēng)險(xiǎn)。兩相比較，后者在執(zhí)行中容易出現(xiàn)誤解和法律法規(guī)模糊地帶，而前者則相對明確。實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了僅憑供應(yīng)商被列入嚴(yán)重失信主體名單就取消其參與政府采購資格的現(xiàn)象，這是沒有弄清目前失信聯(lián)合懲戒的性質(zhì)。失信聯(lián)合懲戒不是行政許可也不算行政強(qiáng)制。對于失信聯(lián)合懲戒尤其是政府采購領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒是否屬于行政處罰，目前有不同意見，應(yīng)當(dāng)分情況討論。
失信懲戒是指國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱公共管理機(jī)構(gòu)）以及其他組織依法依規(guī)運(yùn)用司法、行政、市場等手段對失信行為責(zé)任主體進(jìn)行懲戒的活動，這是《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》的定義，在《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）（征求意見稿）》中該定義仍然保持。毋庸置疑，由司法機(jī)關(guān)等非行政機(jī)關(guān)發(fā)起的聯(lián)合失信懲戒應(yīng)當(dāng)不屬于行政處罰，因?yàn)閷?shí)施主體不是行政機(jī)關(guān)。但是由政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行的失信聯(lián)合懲戒，單從實(shí)施主體上應(yīng)屬于行政處罰適格。
按照《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》的定義，14項(xiàng)失信懲戒措施可分為三類：一是由公共管理機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施的減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的措施，如限制市場或行業(yè)準(zhǔn)入、限制任職、限制消費(fèi)、限制出境、限制升學(xué)復(fù)學(xué)等；二是由公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履職需要實(shí)施的相關(guān)管理措施，不涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)，如限制申請財(cái)政性資金項(xiàng)目、限制參加評先評優(yōu)、限制享受優(yōu)惠政策和便利措施、納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍等；三是由公共管理機(jī)構(gòu)以外的組織自主實(shí)施的措施，如納入市場化征信或評級報(bào)告、從嚴(yán)審慎授信等?！度珖艖徒浯胧┗A(chǔ)清單（2022年版）（征求意見稿）》對此定義仍然沒有變化，這三點(diǎn)明確了失信聯(lián)合懲戒的行為性質(zhì)。
一個(gè)行政行為構(gòu)成行政處罰的核心因素，是行政機(jī)關(guān)對被罰者進(jìn)行了“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式”予以懲戒的行為，這是2021年新修訂施行的《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)定義。對照前述失信懲戒措施分類，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行第一類懲戒的顯然需要納入行政處罰的范圍。同時(shí)，《行政處罰法》依然采取了列舉的方式，對現(xiàn)有行政處罰進(jìn)行了明示，將通報(bào)批評、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、降低資質(zhì)等級等納入行政處罰手段中。由此我們可以得出結(jié)論，從失信聯(lián)合懲戒整體上考慮，并不一定都屬于行政處罰。但是失信聯(lián)合懲戒在實(shí)施過程中，存在著大量由行政機(jī)關(guān)發(fā)起或響應(yīng)的減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的行為，應(yīng)屬于行政處罰范疇。政府采購領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒，行政處罰應(yīng)該占了絕大多數(shù)。
因此，行政機(jī)關(guān)依據(jù)失信主體名單進(jìn)行聯(lián)合懲戒的，只要涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的，就將納入《行政處罰法》的調(diào)整范圍。此時(shí)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，主要來自于行政處罰決定和執(zhí)行的合法性問題。
對于行政機(jī)關(guān)將相關(guān)主體列入失信主體名單的行為是否屬于行政處罰，性質(zhì)則相對不太明確。列入失信主體名單行為本身，一般并不發(fā)生對信用主體權(quán)益的減損或義務(wù)的增加，但列入名單屬于為其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰作出的預(yù)備行為，是依失信主體名單進(jìn)行行政處罰類懲戒的不可分割的執(zhí)法步驟，從這個(gè)角度看似乎應(yīng)將列入名單的行為認(rèn)定為行政處罰。但同時(shí)也要看到，列入失信聯(lián)合懲戒名單的行為也是行政機(jī)關(guān)作出非行政處罰類懲戒或非行政機(jī)關(guān)作出懲戒的不可分割的前提步驟，單純將列入名單的行為認(rèn)定為行政處罰將有失偏頗。因此，列入失信主體名單的行為性質(zhì)目前尚不能下結(jié)論，只能認(rèn)為是一種管理手段，暫時(shí)不受《行政處罰法》的約束和調(diào)整。
三、準(zhǔn)確理解國務(wù)院和財(cái)政部相關(guān)文件，確保政府采購失信聯(lián)合懲戒動作不走樣
49號文要求，對列入嚴(yán)重失信主體名單的認(rèn)定須以規(guī)章以上層級文件為依據(jù)。對于失信懲戒的依據(jù)，49號文也強(qiáng)調(diào)，對失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，需要直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。由于《行政處罰法》規(guī)定，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰?！蛾P(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）也強(qiáng)調(diào)，不得以其他行政管理措施的名義變相設(shè)定，規(guī)避行政處罰設(shè)定的要求，對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭議的，要依法及時(shí)予以解釋答復(fù)或者提請有權(quán)機(jī)關(guān)解釋答復(fù)。故而行政機(jī)關(guān)并不能單純將49號文理解為依照黨中央、國務(wù)院政策文件就可以進(jìn)行行政處罰性質(zhì)的失信懲戒。
因此，對于49號文的前述表述應(yīng)綜合理解。非行政機(jī)關(guān)如工會、鐵路公司等在作出失信懲戒時(shí)，如果規(guī)章以上層級文件沒有規(guī)范的情況下，可援引政策。而行政機(jī)關(guān)依據(jù)嚴(yán)重失信主體名單作出行政處罰性質(zhì)的懲戒只能依據(jù)規(guī)章以上層級的文件，不能直接援引政策，否則將引發(fā)行政訴訟，即便政策也屬于非正式的法律淵源。
《財(cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人就<關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知>答記者問》中也明確表示：“對失信主體既要懲戒到位，也要防止造成‘誤傷’。從具體失信記錄來看，有的失信行為并未達(dá)到政府采購法律法規(guī)規(guī)定的禁止情形。因此，《通知》要求有關(guān)單位在使用信用信息過程中要嚴(yán)格按照《政府采購法》第二十二條的規(guī)定，對是否具有良好商業(yè)信譽(yù)、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄、重大違法記錄等情形進(jìn)行甄別，依法對失信供應(yīng)商進(jìn)行懲戒”。這應(yīng)當(dāng)是基層財(cái)政部門在進(jìn)行政府采購失信聯(lián)合懲戒的執(zhí)行過程中必須充分掌握的，也是廣大政府采購從業(yè)人員在查詢失信主體名單時(shí)應(yīng)當(dāng)充分理解并運(yùn)用的，不能一概將列入失信主體名單中的供應(yīng)商排除在政府采購活動之外。
當(dāng)然，基于前文的分析，由于將相關(guān)主體列入嚴(yán)重失信主體名單是否屬于行政處罰尚不明確，行政機(jī)關(guān)單純依據(jù)政策將主體列入失信主體名單是否會引起行政訴訟存在不確定性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)有關(guān)政策確保過懲相當(dāng)，防止小過重懲，最大限度防止涉訴風(fēng)險(xiǎn)。地方政府也應(yīng)按要求及時(shí)清理規(guī)范性文件，例如有地方在出臺本地的失信聯(lián)合懲戒文件時(shí)，將懲戒依據(jù)由49號文的“法律、法規(guī)或者政策文件”變?yōu)椤耙勒辗?、法?guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定”，表述由“或者”變?yōu)椤凹啊?，由“政策”變?yōu)椤耙?guī)范性文件”，這其中就存在著對國務(wù)院政策的不小誤讀，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行糾正。
行政機(jī)關(guān)尤其是政府采購監(jiān)管部門應(yīng)該注意到，33號文對于信用主體依法維權(quán)有明確表述。33號文提出，有關(guān)部門和單位在執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)主動發(fā)現(xiàn)、經(jīng)市場主體提出異議申請或投訴發(fā)現(xiàn)信息不實(shí)的，應(yīng)及時(shí)告知信息提供單位核實(shí)，聯(lián)合懲戒措施在信息核實(shí)期間暫不執(zhí)行；因錯(cuò)誤采取聯(lián)合懲戒措施損害有關(guān)主體合法權(quán)益的，有關(guān)部門和單位應(yīng)積極采取措施恢復(fù)其信譽(yù)、消除不良影響；支持有關(guān)主體通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自身合法權(quán)益。有鑒于此，政府采購監(jiān)管機(jī)關(guān)在將相關(guān)主體列入失信主體名單或執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)，應(yīng)充分了解相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持嚴(yán)格依法依規(guī)懲戒。
四、推動政府采購失信懲戒法制建設(shè)刻不容緩
當(dāng)下在政府采購領(lǐng)域，多數(shù)財(cái)政部門將有關(guān)供應(yīng)商列入政府采購嚴(yán)重失信主體名單的主要依據(jù)，還是《政府采購法》第77條和《政府采購法實(shí)施條例》第72、73條，有的甚至將地方財(cái)政的行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定也列為依據(jù)，嚴(yán)格來講這樣的法律依據(jù)不完全符合《行政處罰法》以及國辦49號文、33號文相關(guān)要求?！墩少彿ā芳捌鋵?shí)施條例前述條款提到的“列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動”，與目前的列入嚴(yán)重失信主體名單進(jìn)行聯(lián)合懲戒，兩者概念不同，且目前政府采購領(lǐng)域的失信懲戒只能停留在對供應(yīng)商的處罰，不能對嚴(yán)重失信的個(gè)人進(jìn)行懲戒。因此有必要從規(guī)章層級盡快出臺嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免基層在進(jìn)行失信懲戒時(shí)陷入缺少政策支撐的窘境。
從各級財(cái)政部門執(zhí)行聯(lián)合懲戒措施看，根據(jù)社會信用體系建設(shè)聯(lián)席會議制度“產(chǎn)出”的聯(lián)合懲戒備忘錄，是當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒的主流模式。財(cái)政部門不能見到嚴(yán)重失信主體名單就開始著手懲戒，而應(yīng)理性分析主體失信行為對應(yīng)在政府采購領(lǐng)域的法律規(guī)范是如何進(jìn)行調(diào)整的，三思而后行。
財(cái)政部門還應(yīng)進(jìn)一步提高信用修復(fù)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效能，按照《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》清理相關(guān)規(guī)定的要求，推動盡快修訂《關(guān)于對政府采購領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信主體聯(lián)合懲戒備忘錄》《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》等規(guī)范，確保政府采購失信聯(lián)合懲戒工作在法制軌道上更加行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
作者：張澤明
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第3期
