論建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)中串標(biāo)的認(rèn)定及其法律后果
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發(fā)布日期：2010年05月12日
[內(nèi)容摘要] 招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，但目前建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)中充斥著的眾多違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了這一基本原則。串標(biāo)是招投標(biāo)中比較常見(jiàn)但又是比較難認(rèn)定的一種違法行為。本文從介紹串標(biāo)的定義及表現(xiàn)形式出發(fā)，進(jìn)一步分析串標(biāo)發(fā)生的原因，隨后重點(diǎn)對(duì)串標(biāo)的認(rèn)定及隨之帶來(lái)的法律后果作一論述。
[關(guān)鍵詞] 串標(biāo) 串標(biāo)的認(rèn)定 法律后果
“無(wú)項(xiàng)目必死，有項(xiàng)目未必生”是建筑施工企業(yè)目前生存狀況的生動(dòng)寫照。在建設(shè)工程普遍實(shí)行招投標(biāo)并且大范圍實(shí)行低價(jià)中標(biāo)制度的現(xiàn)實(shí)下，大部分建筑施工企業(yè)通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理、節(jié)約成本等方式應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的行業(yè)生存環(huán)境，但與之相對(duì)的是，少部分企業(yè)，卻將串標(biāo)作為其追求非法利潤(rùn)的一種“戰(zhàn)略選擇”。
一、串標(biāo)的定義及表現(xiàn)形式
顧名思義，串標(biāo)是指投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)的行為，即投標(biāo)人為獲取中標(biāo)而互相串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、控制中標(biāo)價(jià)格、損害招標(biāo)人（或項(xiàng)目所有人）或其他投標(biāo)人利益，或是投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)互相串通，損害其他投標(biāo)人或項(xiàng)目項(xiàng)目所有人利益的行為。[1]
關(guān)于串標(biāo)的具體表現(xiàn)形式，國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委于2003年頒布施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（下稱《招標(biāo)投標(biāo)辦法》）第46條規(guī)定：（1）投標(biāo)人之間相互約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)；（2）投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項(xiàng)目中分別以高、中、低價(jià)位報(bào)價(jià)；（3）投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競(jìng)價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；（4）投標(biāo)人之間其他串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的行為。實(shí)際上，《招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定的三種（第（4）項(xiàng)為兜底條款）投標(biāo)人串標(biāo)的具體行為的表述過(guò)于簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的串標(biāo)行為。據(jù)筆者了解，實(shí)踐中至少還存在許多形形色色的表現(xiàn)形式：如投標(biāo)人輪流坐莊，即投標(biāo)人之間事先約定共同投標(biāo)多個(gè)項(xiàng)目，輪流中標(biāo)；通過(guò)掛靠實(shí)現(xiàn)壟斷，即投標(biāo)人或者包工頭通過(guò)掛靠多家企業(yè)，同時(shí)以多家企業(yè)的名義參加投標(biāo)，形成實(shí)質(zhì)上的投標(biāo)壟斷。[2]
《招標(biāo)投標(biāo)辦法》第47條則規(guī)定了招標(biāo)人與投標(biāo)人串標(biāo)的幾種具體表現(xiàn)：（1）招標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟招標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報(bào)價(jià)；（2）招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；（3）招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時(shí)壓低或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償；（4）招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人；（5）其他串通投標(biāo)行為。在招投標(biāo)實(shí)踐中，還存在招標(biāo)人通過(guò)操縱評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)不同投標(biāo)人實(shí)行差別待遇，確保特定投標(biāo)人中標(biāo)，甚至在資格預(yù)審或招標(biāo)文件中故意設(shè)置某些不合理或特定的要求，對(duì)號(hào)入座，即對(duì)意向中的特定投標(biāo)人“量身招標(biāo)”，以排斥其他投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人，操縱中標(biāo)結(jié)果等串標(biāo)行為。[3]
浙江省人民政府于2009年4月2日發(fā)布的浙政發(fā)[2009]22號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有投資工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的意見(jiàn)》（下稱浙政發(fā)[2009]22號(hào)文）第二條第（十六）款進(jìn)一步規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為串標(biāo)的行為：（1）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）在規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報(bào)價(jià)；（2）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）泄露投標(biāo)人名稱、數(shù)量或聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)；（3）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位（或個(gè)人）編制或提供投標(biāo)咨詢服務(wù)；（4）不同投標(biāo)人使用同一人或者同一單位的資金交納投標(biāo)保證金；（5）不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事宜的或不同投標(biāo)人與同一投標(biāo)人聯(lián)合投標(biāo)的；（6）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容出現(xiàn)非正常一致，或者報(bào)價(jià)細(xì)目呈明顯規(guī)律性變化；（7）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理人員出現(xiàn)同一人的情況；（8）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；（9）法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他串通投標(biāo)行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，浙政發(fā)[2009]22號(hào)文又進(jìn)一步細(xì)化列舉了串標(biāo)的表現(xiàn)形式，值得肯定。但可惜的是，其適用具有局限性，即僅適用于浙江省內(nèi)的建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)。
二、串標(biāo)的成因分析
建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)中串標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)且屢禁不止的現(xiàn)狀，除少部分企業(yè)、少部分人確實(shí)存在價(jià)值觀念畸形、無(wú)視法律和職業(yè)道德之外，也存在許多深層次的原因。
1、經(jīng)濟(jì)原因。項(xiàng)目所有人往往把降低工程造價(jià)作為最重要的考慮，目前普遍實(shí)行低價(jià)中標(biāo)制度便是明證。而建筑施工企業(yè)只有報(bào)高價(jià)才能獲取高額利潤(rùn)，但報(bào)高價(jià)往往不能中標(biāo)并且還要損失投標(biāo)費(fèi)用。[4]在此種情況下，串標(biāo)不失為一個(gè)選擇：相互串通抬高投標(biāo)報(bào)價(jià)，不僅能提高中標(biāo)幾率，而且結(jié)果只是賺多賺少的問(wèn)題，要么中標(biāo)獲得高額利潤(rùn)，要么不中標(biāo)獲得參與串標(biāo)的中標(biāo)人的補(bǔ)償?？梢哉f(shuō)，串標(biāo)是投標(biāo)人應(yīng)對(duì)低價(jià)中標(biāo)的手段之一。在另一方面，建筑業(yè)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，門檻低，施工企業(yè)多，而工程項(xiàng)目有限，僧多粥少，造成建設(shè)工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，許多企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的迫切的生存問(wèn)題。為了保障生存，追求利益，一些企業(yè)甘心充當(dāng)“專業(yè)陪標(biāo)手”、靠“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”維持生存。[5]
從另一個(gè)角度看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，企業(yè)之所以敢于違背市場(chǎng)規(guī)律和法律底線參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從某種程度上講，無(wú)不與另一方在主導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作或監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行（參與）過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)律（尤其是價(jià)值規(guī)律）有直或間接關(guān)系。[6]因此，串標(biāo)的產(chǎn)生與項(xiàng)目所有人沒(méi)有尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、一味追求降低工程造價(jià)不無(wú)關(guān)系。項(xiàng)目所有人對(duì)低價(jià)中標(biāo)制度的理解偏差也是導(dǎo)致串標(biāo)屢禁不止的原因之一。
2、法律原因。首先，法律、法規(guī)對(duì)串標(biāo)的規(guī)定比較原則，不夠具體全面，導(dǎo)致相關(guān)部門在查處串標(biāo)時(shí)比較被動(dòng)。其次，串標(biāo)與招投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)生的其他違法行為相比，其更具隱蔽性，并且除非內(nèi)部發(fā)生矛盾，一般而言很難被發(fā)現(xiàn)，也即認(rèn)定串標(biāo)事實(shí)所需要的證據(jù)較難收集。與此相對(duì)應(yīng)的是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定串標(biāo)并進(jìn)行行政處罰，或者法院追究刑事責(zé)任的前提是必須要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，這也給查處串標(biāo)帶來(lái)了很大的難度；在民事責(zé)任方面，其他投標(biāo)人或者招標(biāo)人搜集證據(jù)或者證明損失的難度也很大，因此也很難追究串標(biāo)人的民事責(zé)任。另外，在現(xiàn)有的法律框架范圍內(nèi)，對(duì)串標(biāo)的處罰力度也比較輕，[7]無(wú)法對(duì)串標(biāo)人造成有效威懾。上述原因造成串標(biāo)的違法成本小，實(shí)踐中因串標(biāo)被追究責(zé)任的很少，這些都導(dǎo)致許多人敢于鋌而走險(xiǎn)。
三、串標(biāo)的認(rèn)定
一些規(guī)章對(duì)串標(biāo)的表現(xiàn)形式，相比《招標(biāo)投標(biāo)法》作了進(jìn)一步的規(guī)定，但對(duì)如何認(rèn)定串標(biāo)，法律、法規(guī)、規(guī)章卻沒(méi)有作出具體的規(guī)定。要認(rèn)定串標(biāo)，首先應(yīng)明確串標(biāo)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，首先串標(biāo)屬侵權(quán)行為，它侵犯了招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益；如果串標(biāo)行為的情節(jié)比較嚴(yán)重，嚴(yán)重影響并侵害了招投標(biāo)市場(chǎng)的秩序，串標(biāo)的性質(zhì)就可能轉(zhuǎn)化為擾亂市場(chǎng)秩序的行政違法行為甚至是犯罪行為。筆者參考侵權(quán)行為的構(gòu)成要件并結(jié)合串標(biāo)的特殊性，著重從主體、主觀過(guò)錯(cuò)、行為及損害后果四個(gè)方面對(duì)如何認(rèn)定串標(biāo)作一分析。
1、串標(biāo)主體的認(rèn)定存在特殊性。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)串標(biāo)的規(guī)定，串標(biāo)的主體顯然是特殊主體。但招投標(biāo)實(shí)踐中情況比較復(fù)雜，因此首先有必要對(duì)串標(biāo)主體作一分析。招標(biāo)人是提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或其他組織。通常情況下項(xiàng)目所有人就是招標(biāo)人，此時(shí)招標(biāo)人串標(biāo)的，確定行為主體是比較清楚明了的。但招投標(biāo)實(shí)踐中也存在這種情況，即招標(biāo)文件上的招標(biāo)人和項(xiàng)目所有人不是同一個(gè)主體，如項(xiàng)目為集團(tuán)公司所有，而由下屬公司招標(biāo)；政府項(xiàng)目由某公司負(fù)責(zé)招標(biāo)、開(kāi)發(fā)等。嚴(yán)格意義上講，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目所有人，并由項(xiàng)目所有人招標(biāo)、簽訂合同。如果招標(biāo)文件中的招標(biāo)人非項(xiàng)目所有人的，從法律關(guān)系上，筆者認(rèn)為是委托關(guān)系，也即真正的招標(biāo)人是項(xiàng)目所有人（委托人），負(fù)責(zé)招標(biāo)事宜的招標(biāo)人是“形式上”的招標(biāo)人，其法律地位是代理人。如形式上的招標(biāo)人和投標(biāo)人串標(biāo)，而串標(biāo)又經(jīng)項(xiàng)目所有人授權(quán)或默許，由項(xiàng)目所有人即實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人共同承擔(dān)責(zé)任；如串標(biāo)非經(jīng)授權(quán)或默許，則由形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任。
招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)在招投標(biāo)實(shí)踐中也比較普遍。招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是同樣是委托法律關(guān)系。對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否可以是串標(biāo)主體，目前存在爭(zhēng)議，相關(guān)法律如《刑法》第223條[8]規(guī)定的串通投標(biāo)罪就沒(méi)有將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)列為犯罪主體；而浙政發(fā)[2009]22號(hào)文第二條第（十六）款中明確了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可以是串標(biāo)主體。筆者認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為招投標(biāo)活動(dòng)的參與主體之一，其客觀上存在串標(biāo)的行為條件，將其排除在串標(biāo)主體之外不利于招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范管理要求和打擊串標(biāo)違法行為的目的實(shí)現(xiàn)；并且比照前文關(guān)于實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人的論述，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。從另一個(gè)角度看，如果實(shí)踐中發(fā)生招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通的情況，如果招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不能被認(rèn)定為串標(biāo)主體，則相對(duì)應(yīng)的投標(biāo)人的行為如何認(rèn)定？因此招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料或存在其他與投標(biāo)人串通的行為，并且經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)主體；如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)主體。
串標(biāo)的另一主體是投標(biāo)人，投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織，判斷投標(biāo)人最為直觀的方法就是投標(biāo)書上加蓋公章的單位。作為串標(biāo)主體的投標(biāo)人必須是實(shí)際已參加到招投標(biāo)活動(dòng)中的投標(biāo)人，可能是一人或多人共同參與串標(biāo)，如潛在投標(biāo)人接受好處放棄參加投標(biāo)的，這種情況下潛在投標(biāo)人不能被認(rèn)定為串標(biāo)主體。
2、串標(biāo)人主觀上是故意的。故意是行為人預(yù)見(jiàn)到自己行為的后果，仍然希望或放任結(jié)果的發(fā)生的心理狀態(tài)。所謂預(yù)見(jiàn)到行為的后果，指行為人預(yù)見(jiàn)到自己的行為會(huì)發(fā)生或可能發(fā)生損害他人的后果，至于是否明確地認(rèn)識(shí)到其行為的具體后果及其法律責(zé)任，不影響故意的成立。故意可以分為直接故意和間接故意，一般來(lái)說(shuō)，抱希望心理的是直接故意，抱放任心理的是間接故意。招標(biāo)人或投標(biāo)人參與串標(biāo)，其主觀上顯然是故意的，是直接故意還是間接故意，應(yīng)具體情況具體分析，在處罰當(dāng)中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。
以筆者最近參與處理的一個(gè)串標(biāo)案為例：一個(gè)企業(yè)聯(lián)系十幾家施工單位掛靠借用資質(zhì)，參與一個(gè)高速公路項(xiàng)目的投標(biāo)，這十幾家施工單位上交的投標(biāo)保證金實(shí)際上是該聯(lián)系企業(yè)事先打入各施工單位帳戶的。這是一個(gè)明顯的串標(biāo)案。但在具體處理時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)，該聯(lián)系企業(yè)是組織者，其主觀上是直接故意；而其他施工單位主觀上是否是直接故意比較難定論（除非有其他確切證據(jù)證明其積極參與組織），但認(rèn)定間接故意是沒(méi)有問(wèn)題的，處罰上也應(yīng)區(qū)別于組織者。
3、串標(biāo)行為的具體認(rèn)定。串標(biāo)行為具有其特殊性，其中投標(biāo)人串標(biāo)的行為特征主要體現(xiàn)為串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，而招標(biāo)人與投標(biāo)人串標(biāo)的行為特征主要體現(xiàn)為招標(biāo)人向投標(biāo)人泄漏影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招投標(biāo)信息，或是內(nèi)定中標(biāo)人，量身定做，走招投標(biāo)形式。關(guān)于串標(biāo)行為的具體表現(xiàn)形式，上文已有詳細(xì)論述，在此不再贅述。對(duì)于具體如何初步認(rèn)定，以投標(biāo)人串標(biāo)為例，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)定：
（1）是否使用個(gè)人的資金交投標(biāo)保證金；企業(yè)除依法簽訂的分包和勞務(wù)合同外，是否還簽訂了其他的承包合同；企業(yè)是否除留下管理費(fèi)外，將大部分工程款轉(zhuǎn)給個(gè)人；施工現(xiàn)場(chǎng)的管理人員是否與投標(biāo)承諾的人員不一致或未按工程實(shí)際進(jìn)展情況到位等。[9]
（2）從總報(bào)價(jià)的相似性來(lái)判斷。如總報(bào)價(jià)相近，其中各項(xiàng)報(bào)價(jià)卻不合理，又沒(méi)有合理的解釋；總報(bào)價(jià)相近，其中數(shù)項(xiàng)報(bào)價(jià)有雷同，又提不出計(jì)算依據(jù)；總報(bào)價(jià)相近，數(shù)項(xiàng)子目單價(jià)完全相同卻提不出合理的單價(jià)組成；總報(bào)價(jià)相近，主要材料設(shè)備價(jià)格及其數(shù)量也相近；總價(jià)相同，沒(méi)有成本分析，亂調(diào)亂壓；措施項(xiàng)目和其他項(xiàng)目的報(bào)價(jià)有雷同。[10]
（3）檢查投標(biāo)人的標(biāo)書，尤其是技術(shù)標(biāo)是否雷同。如標(biāo)書圖表內(nèi)容和尺寸的大小、報(bào)價(jià)說(shuō)明書、標(biāo)書中段落、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，甚至錯(cuò)的地方等是否相同；施工部署、組織管理體系及人員配備、施工方案和方法、進(jìn)度計(jì)劃等是否相似。因?yàn)楫?dāng)串標(biāo)已成定局時(shí)，往往其他陪同串標(biāo)的投標(biāo)人會(huì)想方設(shè)法的圖省事，盡可能降低自己的投標(biāo)成本，以求更大的利潤(rùn)。[11]
4、損害后果不應(yīng)是認(rèn)定串標(biāo)的必要構(gòu)成要件?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效……從《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定來(lái)看，似乎只有造成損害后果，才能構(gòu)成串標(biāo)，也即只有投標(biāo)人之間有串標(biāo)行為或投標(biāo)人與招標(biāo)人有串標(biāo)行為并因此行為而獲取中標(biāo)的，才能對(duì)此作出處理。[12]在招投標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)行為或招投標(biāo)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)行為，但串標(biāo)人沒(méi)有中標(biāo)的，能否認(rèn)定為串標(biāo)并作出處理？這在《招標(biāo)投標(biāo)法》中找不到法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，如果明知招投標(biāo)過(guò)程中有串標(biāo)行為時(shí)而不能認(rèn)定串標(biāo)，必須等到串標(biāo)行為對(duì)招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益實(shí)際造成了損害，也即串標(biāo)人中標(biāo)后才能認(rèn)定并作出處罰，顯然不合理。從這點(diǎn)來(lái)看，串標(biāo)認(rèn)定不能以實(shí)際損害后果作為必要構(gòu)成要件。
國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委于2001年頒布施行的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第20條對(duì)這一問(wèn)題倒是作出了規(guī)定：在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人以他人的名義投標(biāo)、串通投標(biāo)、以行賄手段謀取中標(biāo)或者以其他弄虛作假方式投標(biāo)的，該投標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理。但是筆者認(rèn)為此條款的合法性有待商榷。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，對(duì)串標(biāo)的認(rèn)定及處罰應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政監(jiān)督部門對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)行使監(jiān)督職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，[13]是行政行為，而這個(gè)條款卻將串標(biāo)的認(rèn)定權(quán)賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)，這顯然是違背法律規(guī)定的。筆者認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)嫌疑的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)行政監(jiān)督部門，由行政監(jiān)督部門查證后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)行政監(jiān)督部門的審查結(jié)論作出是否按廢標(biāo)處理的結(jié)論。
四、串標(biāo)的法律后果
首先，毋庸置疑，因串標(biāo)而中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效。其次，串標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，具體可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
1、民事責(zé)任。串標(biāo)人首先涉及的就是民事責(zé)任。投標(biāo)人之間串標(biāo)的，招標(biāo)人可以不予返還投標(biāo)保證金，同時(shí)要求串標(biāo)人承擔(dān)損失賠償責(zé)任，包括招標(biāo)費(fèi)用以及重新組織第二次招標(biāo)的費(fèi)用等，具體可以根據(jù)招標(biāo)文件的約定不同而不同；未參與串標(biāo)的投標(biāo)人同樣可以要求串標(biāo)人承擔(dān)損失賠償責(zé)任。串標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人、未參與串標(biāo)的投標(biāo)人承擔(dān)的應(yīng)是連帶責(zé)任，即招標(biāo)人、未參與串標(biāo)的投標(biāo)人既可以向某個(gè)串標(biāo)人主張，也可以向所有串標(biāo)人主張。
2、行政責(zé)任。串標(biāo)人承擔(dān)的行政責(zé)任主要有罰款、追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任、沒(méi)收違法所得、取消投標(biāo)資格、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。
在此值得一提的是，目前對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條中有關(guān)“情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告”的內(nèi)容的理解存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：公告是否是一項(xiàng)行政處罰，是否只有作出取消投標(biāo)資格的行政處罰才能進(jìn)行公告，其他行政處罰是否不能進(jìn)行公告。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，似乎只有作出取消投標(biāo)資格的行政處罰才能予以公告，從這個(gè)角度看，公告應(yīng)是一種行政處罰，只有違法行為達(dá)到某種程度后才能對(duì)違法行為人作出，而不是對(duì)行政處罰決定的公布方式。如果公告一旦被定性為是行政處罰，那么公告的適用必須有明確的法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，公告不應(yīng)是行政處罰，因?yàn)樾姓幜P是對(duì)直接影響被處罰人的實(shí)質(zhì)性利益，如罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，而公告僅是對(duì)某種結(jié)果的公示方式，并不是對(duì)違法行為人的違法行為直接作出某種制裁或?qū)ζ洚a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，所以公告不應(yīng)被列為行政處罰。另外，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類中也沒(méi)有包括公告這一項(xiàng)。行政處罰本身就是對(duì)違法行為人的制裁，但它另外的一個(gè)重要作用是警示和預(yù)防作用。如果行政處罰結(jié)果不能予以公示，則起不到這個(gè)作用，更何況行政處罰也不是屬于應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)。
3、刑事責(zé)任。《刑法》第223條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)、損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰。
根據(jù)條文，串標(biāo)只有在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)才構(gòu)成犯罪，“情節(jié)嚴(yán)重”的情形包括手段十分惡劣；因投標(biāo)者串通而給招標(biāo)人造成重大經(jīng)濟(jì)損失；因投標(biāo)者與招標(biāo)者相互勾結(jié)而給其他投標(biāo)者造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，因舞弊獲得較大的非法經(jīng)濟(jì)利益等等。串通投標(biāo)罪的犯罪主體包括自然人和單位。自然人犯罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。單位犯罪的，對(duì)單位判處罰金，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。
實(shí)踐中，在串標(biāo)的同時(shí)往往會(huì)伴隨其他的違法犯罪行為，如行賄受賄、非法拘禁、故意傷害等。
綜上，串標(biāo)人不僅要承擔(dān)民事、行政責(zé)任，還可能被追究刑事責(zé)任。招標(biāo)單位或投標(biāo)單位在進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)。在立法部門完善相關(guān)法律法規(guī)定的同時(shí)，有關(guān)行政主管部門也應(yīng)建立健全招投標(biāo)市場(chǎng)制度，用法律手段管理招投標(biāo)市場(chǎng)，促使招投標(biāo)市場(chǎng)步入法制軌道而健康成長(zhǎng)。
來(lái)源：山西招投標(biāo)網(wǎng)
[關(guān)鍵詞] 串標(biāo) 串標(biāo)的認(rèn)定 法律后果
“無(wú)項(xiàng)目必死，有項(xiàng)目未必生”是建筑施工企業(yè)目前生存狀況的生動(dòng)寫照。在建設(shè)工程普遍實(shí)行招投標(biāo)并且大范圍實(shí)行低價(jià)中標(biāo)制度的現(xiàn)實(shí)下，大部分建筑施工企業(yè)通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理、節(jié)約成本等方式應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的行業(yè)生存環(huán)境，但與之相對(duì)的是，少部分企業(yè)，卻將串標(biāo)作為其追求非法利潤(rùn)的一種“戰(zhàn)略選擇”。
一、串標(biāo)的定義及表現(xiàn)形式
顧名思義，串標(biāo)是指投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)的行為，即投標(biāo)人為獲取中標(biāo)而互相串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、控制中標(biāo)價(jià)格、損害招標(biāo)人（或項(xiàng)目所有人）或其他投標(biāo)人利益，或是投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)互相串通，損害其他投標(biāo)人或項(xiàng)目項(xiàng)目所有人利益的行為。[1]
關(guān)于串標(biāo)的具體表現(xiàn)形式，國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委于2003年頒布施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（下稱《招標(biāo)投標(biāo)辦法》）第46條規(guī)定：（1）投標(biāo)人之間相互約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)；（2）投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項(xiàng)目中分別以高、中、低價(jià)位報(bào)價(jià)；（3）投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競(jìng)價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；（4）投標(biāo)人之間其他串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的行為。實(shí)際上，《招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定的三種（第（4）項(xiàng)為兜底條款）投標(biāo)人串標(biāo)的具體行為的表述過(guò)于簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的串標(biāo)行為。據(jù)筆者了解，實(shí)踐中至少還存在許多形形色色的表現(xiàn)形式：如投標(biāo)人輪流坐莊，即投標(biāo)人之間事先約定共同投標(biāo)多個(gè)項(xiàng)目，輪流中標(biāo)；通過(guò)掛靠實(shí)現(xiàn)壟斷，即投標(biāo)人或者包工頭通過(guò)掛靠多家企業(yè)，同時(shí)以多家企業(yè)的名義參加投標(biāo)，形成實(shí)質(zhì)上的投標(biāo)壟斷。[2]
《招標(biāo)投標(biāo)辦法》第47條則規(guī)定了招標(biāo)人與投標(biāo)人串標(biāo)的幾種具體表現(xiàn)：（1）招標(biāo)人在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟招標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報(bào)價(jià)；（2）招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；（3）招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時(shí)壓低或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償；（4）招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人；（5）其他串通投標(biāo)行為。在招投標(biāo)實(shí)踐中，還存在招標(biāo)人通過(guò)操縱評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)不同投標(biāo)人實(shí)行差別待遇，確保特定投標(biāo)人中標(biāo)，甚至在資格預(yù)審或招標(biāo)文件中故意設(shè)置某些不合理或特定的要求，對(duì)號(hào)入座，即對(duì)意向中的特定投標(biāo)人“量身招標(biāo)”，以排斥其他投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人，操縱中標(biāo)結(jié)果等串標(biāo)行為。[3]
浙江省人民政府于2009年4月2日發(fā)布的浙政發(fā)[2009]22號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有投資工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的意見(jiàn)》（下稱浙政發(fā)[2009]22號(hào)文）第二條第（十六）款進(jìn)一步規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為串標(biāo)的行為：（1）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）在規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報(bào)價(jià)；（2）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）泄露投標(biāo)人名稱、數(shù)量或聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)；（3）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位（或個(gè)人）編制或提供投標(biāo)咨詢服務(wù)；（4）不同投標(biāo)人使用同一人或者同一單位的資金交納投標(biāo)保證金；（5）不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事宜的或不同投標(biāo)人與同一投標(biāo)人聯(lián)合投標(biāo)的；（6）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容出現(xiàn)非正常一致，或者報(bào)價(jià)細(xì)目呈明顯規(guī)律性變化；（7）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理人員出現(xiàn)同一人的情況；（8）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；（9）法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他串通投標(biāo)行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，浙政發(fā)[2009]22號(hào)文又進(jìn)一步細(xì)化列舉了串標(biāo)的表現(xiàn)形式，值得肯定。但可惜的是，其適用具有局限性，即僅適用于浙江省內(nèi)的建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)。
二、串標(biāo)的成因分析
建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)中串標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā)且屢禁不止的現(xiàn)狀，除少部分企業(yè)、少部分人確實(shí)存在價(jià)值觀念畸形、無(wú)視法律和職業(yè)道德之外，也存在許多深層次的原因。
1、經(jīng)濟(jì)原因。項(xiàng)目所有人往往把降低工程造價(jià)作為最重要的考慮，目前普遍實(shí)行低價(jià)中標(biāo)制度便是明證。而建筑施工企業(yè)只有報(bào)高價(jià)才能獲取高額利潤(rùn)，但報(bào)高價(jià)往往不能中標(biāo)并且還要損失投標(biāo)費(fèi)用。[4]在此種情況下，串標(biāo)不失為一個(gè)選擇：相互串通抬高投標(biāo)報(bào)價(jià)，不僅能提高中標(biāo)幾率，而且結(jié)果只是賺多賺少的問(wèn)題，要么中標(biāo)獲得高額利潤(rùn)，要么不中標(biāo)獲得參與串標(biāo)的中標(biāo)人的補(bǔ)償?？梢哉f(shuō)，串標(biāo)是投標(biāo)人應(yīng)對(duì)低價(jià)中標(biāo)的手段之一。在另一方面，建筑業(yè)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，門檻低，施工企業(yè)多，而工程項(xiàng)目有限，僧多粥少，造成建設(shè)工程市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，許多企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的迫切的生存問(wèn)題。為了保障生存，追求利益，一些企業(yè)甘心充當(dāng)“專業(yè)陪標(biāo)手”、靠“陪標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)”維持生存。[5]
從另一個(gè)角度看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，企業(yè)之所以敢于違背市場(chǎng)規(guī)律和法律底線參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從某種程度上講，無(wú)不與另一方在主導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作或監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行（參與）過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)律（尤其是價(jià)值規(guī)律）有直或間接關(guān)系。[6]因此，串標(biāo)的產(chǎn)生與項(xiàng)目所有人沒(méi)有尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、一味追求降低工程造價(jià)不無(wú)關(guān)系。項(xiàng)目所有人對(duì)低價(jià)中標(biāo)制度的理解偏差也是導(dǎo)致串標(biāo)屢禁不止的原因之一。
2、法律原因。首先，法律、法規(guī)對(duì)串標(biāo)的規(guī)定比較原則，不夠具體全面，導(dǎo)致相關(guān)部門在查處串標(biāo)時(shí)比較被動(dòng)。其次，串標(biāo)與招投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)生的其他違法行為相比，其更具隱蔽性，并且除非內(nèi)部發(fā)生矛盾，一般而言很難被發(fā)現(xiàn)，也即認(rèn)定串標(biāo)事實(shí)所需要的證據(jù)較難收集。與此相對(duì)應(yīng)的是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定串標(biāo)并進(jìn)行行政處罰，或者法院追究刑事責(zé)任的前提是必須要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，這也給查處串標(biāo)帶來(lái)了很大的難度；在民事責(zé)任方面，其他投標(biāo)人或者招標(biāo)人搜集證據(jù)或者證明損失的難度也很大，因此也很難追究串標(biāo)人的民事責(zé)任。另外，在現(xiàn)有的法律框架范圍內(nèi)，對(duì)串標(biāo)的處罰力度也比較輕，[7]無(wú)法對(duì)串標(biāo)人造成有效威懾。上述原因造成串標(biāo)的違法成本小，實(shí)踐中因串標(biāo)被追究責(zé)任的很少，這些都導(dǎo)致許多人敢于鋌而走險(xiǎn)。
三、串標(biāo)的認(rèn)定
一些規(guī)章對(duì)串標(biāo)的表現(xiàn)形式，相比《招標(biāo)投標(biāo)法》作了進(jìn)一步的規(guī)定，但對(duì)如何認(rèn)定串標(biāo)，法律、法規(guī)、規(guī)章卻沒(méi)有作出具體的規(guī)定。要認(rèn)定串標(biāo)，首先應(yīng)明確串標(biāo)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，首先串標(biāo)屬侵權(quán)行為，它侵犯了招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益；如果串標(biāo)行為的情節(jié)比較嚴(yán)重，嚴(yán)重影響并侵害了招投標(biāo)市場(chǎng)的秩序，串標(biāo)的性質(zhì)就可能轉(zhuǎn)化為擾亂市場(chǎng)秩序的行政違法行為甚至是犯罪行為。筆者參考侵權(quán)行為的構(gòu)成要件并結(jié)合串標(biāo)的特殊性，著重從主體、主觀過(guò)錯(cuò)、行為及損害后果四個(gè)方面對(duì)如何認(rèn)定串標(biāo)作一分析。
1、串標(biāo)主體的認(rèn)定存在特殊性。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)串標(biāo)的規(guī)定，串標(biāo)的主體顯然是特殊主體。但招投標(biāo)實(shí)踐中情況比較復(fù)雜，因此首先有必要對(duì)串標(biāo)主體作一分析。招標(biāo)人是提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或其他組織。通常情況下項(xiàng)目所有人就是招標(biāo)人，此時(shí)招標(biāo)人串標(biāo)的，確定行為主體是比較清楚明了的。但招投標(biāo)實(shí)踐中也存在這種情況，即招標(biāo)文件上的招標(biāo)人和項(xiàng)目所有人不是同一個(gè)主體，如項(xiàng)目為集團(tuán)公司所有，而由下屬公司招標(biāo)；政府項(xiàng)目由某公司負(fù)責(zé)招標(biāo)、開(kāi)發(fā)等。嚴(yán)格意義上講，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目所有人，并由項(xiàng)目所有人招標(biāo)、簽訂合同。如果招標(biāo)文件中的招標(biāo)人非項(xiàng)目所有人的，從法律關(guān)系上，筆者認(rèn)為是委托關(guān)系，也即真正的招標(biāo)人是項(xiàng)目所有人（委托人），負(fù)責(zé)招標(biāo)事宜的招標(biāo)人是“形式上”的招標(biāo)人，其法律地位是代理人。如形式上的招標(biāo)人和投標(biāo)人串標(biāo)，而串標(biāo)又經(jīng)項(xiàng)目所有人授權(quán)或默許，由項(xiàng)目所有人即實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人共同承擔(dān)責(zé)任；如串標(biāo)非經(jīng)授權(quán)或默許，則由形式招標(biāo)人、參與串標(biāo)的投標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任。
招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)在招投標(biāo)實(shí)踐中也比較普遍。招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是同樣是委托法律關(guān)系。對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否可以是串標(biāo)主體，目前存在爭(zhēng)議，相關(guān)法律如《刑法》第223條[8]規(guī)定的串通投標(biāo)罪就沒(méi)有將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)列為犯罪主體；而浙政發(fā)[2009]22號(hào)文第二條第（十六）款中明確了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可以是串標(biāo)主體。筆者認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為招投標(biāo)活動(dòng)的參與主體之一，其客觀上存在串標(biāo)的行為條件，將其排除在串標(biāo)主體之外不利于招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范管理要求和打擊串標(biāo)違法行為的目的實(shí)現(xiàn)；并且比照前文關(guān)于實(shí)際招標(biāo)人和形式招標(biāo)人的論述，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。從另一個(gè)角度看，如果實(shí)踐中發(fā)生招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通的情況，如果招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不能被認(rèn)定為串標(biāo)主體，則相對(duì)應(yīng)的投標(biāo)人的行為如何認(rèn)定？因此招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)可以是串標(biāo)主體。如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料或存在其他與投標(biāo)人串通的行為，并且經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)主體；如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)或默許，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、參與串標(biāo)的投標(biāo)人是串標(biāo)主體。
串標(biāo)的另一主體是投標(biāo)人，投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織，判斷投標(biāo)人最為直觀的方法就是投標(biāo)書上加蓋公章的單位。作為串標(biāo)主體的投標(biāo)人必須是實(shí)際已參加到招投標(biāo)活動(dòng)中的投標(biāo)人，可能是一人或多人共同參與串標(biāo)，如潛在投標(biāo)人接受好處放棄參加投標(biāo)的，這種情況下潛在投標(biāo)人不能被認(rèn)定為串標(biāo)主體。
2、串標(biāo)人主觀上是故意的。故意是行為人預(yù)見(jiàn)到自己行為的后果，仍然希望或放任結(jié)果的發(fā)生的心理狀態(tài)。所謂預(yù)見(jiàn)到行為的后果，指行為人預(yù)見(jiàn)到自己的行為會(huì)發(fā)生或可能發(fā)生損害他人的后果，至于是否明確地認(rèn)識(shí)到其行為的具體后果及其法律責(zé)任，不影響故意的成立。故意可以分為直接故意和間接故意，一般來(lái)說(shuō)，抱希望心理的是直接故意，抱放任心理的是間接故意。招標(biāo)人或投標(biāo)人參與串標(biāo)，其主觀上顯然是故意的，是直接故意還是間接故意，應(yīng)具體情況具體分析，在處罰當(dāng)中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。
以筆者最近參與處理的一個(gè)串標(biāo)案為例：一個(gè)企業(yè)聯(lián)系十幾家施工單位掛靠借用資質(zhì)，參與一個(gè)高速公路項(xiàng)目的投標(biāo)，這十幾家施工單位上交的投標(biāo)保證金實(shí)際上是該聯(lián)系企業(yè)事先打入各施工單位帳戶的。這是一個(gè)明顯的串標(biāo)案。但在具體處理時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)，該聯(lián)系企業(yè)是組織者，其主觀上是直接故意；而其他施工單位主觀上是否是直接故意比較難定論（除非有其他確切證據(jù)證明其積極參與組織），但認(rèn)定間接故意是沒(méi)有問(wèn)題的，處罰上也應(yīng)區(qū)別于組織者。
3、串標(biāo)行為的具體認(rèn)定。串標(biāo)行為具有其特殊性，其中投標(biāo)人串標(biāo)的行為特征主要體現(xiàn)為串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，而招標(biāo)人與投標(biāo)人串標(biāo)的行為特征主要體現(xiàn)為招標(biāo)人向投標(biāo)人泄漏影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招投標(biāo)信息，或是內(nèi)定中標(biāo)人，量身定做，走招投標(biāo)形式。關(guān)于串標(biāo)行為的具體表現(xiàn)形式，上文已有詳細(xì)論述，在此不再贅述。對(duì)于具體如何初步認(rèn)定，以投標(biāo)人串標(biāo)為例，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)定：
（1）是否使用個(gè)人的資金交投標(biāo)保證金；企業(yè)除依法簽訂的分包和勞務(wù)合同外，是否還簽訂了其他的承包合同；企業(yè)是否除留下管理費(fèi)外，將大部分工程款轉(zhuǎn)給個(gè)人；施工現(xiàn)場(chǎng)的管理人員是否與投標(biāo)承諾的人員不一致或未按工程實(shí)際進(jìn)展情況到位等。[9]
（2）從總報(bào)價(jià)的相似性來(lái)判斷。如總報(bào)價(jià)相近，其中各項(xiàng)報(bào)價(jià)卻不合理，又沒(méi)有合理的解釋；總報(bào)價(jià)相近，其中數(shù)項(xiàng)報(bào)價(jià)有雷同，又提不出計(jì)算依據(jù)；總報(bào)價(jià)相近，數(shù)項(xiàng)子目單價(jià)完全相同卻提不出合理的單價(jià)組成；總報(bào)價(jià)相近，主要材料設(shè)備價(jià)格及其數(shù)量也相近；總價(jià)相同，沒(méi)有成本分析，亂調(diào)亂壓；措施項(xiàng)目和其他項(xiàng)目的報(bào)價(jià)有雷同。[10]
（3）檢查投標(biāo)人的標(biāo)書，尤其是技術(shù)標(biāo)是否雷同。如標(biāo)書圖表內(nèi)容和尺寸的大小、報(bào)價(jià)說(shuō)明書、標(biāo)書中段落、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，甚至錯(cuò)的地方等是否相同；施工部署、組織管理體系及人員配備、施工方案和方法、進(jìn)度計(jì)劃等是否相似。因?yàn)楫?dāng)串標(biāo)已成定局時(shí)，往往其他陪同串標(biāo)的投標(biāo)人會(huì)想方設(shè)法的圖省事，盡可能降低自己的投標(biāo)成本，以求更大的利潤(rùn)。[11]
4、損害后果不應(yīng)是認(rèn)定串標(biāo)的必要構(gòu)成要件?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效……從《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定來(lái)看，似乎只有造成損害后果，才能構(gòu)成串標(biāo)，也即只有投標(biāo)人之間有串標(biāo)行為或投標(biāo)人與招標(biāo)人有串標(biāo)行為并因此行為而獲取中標(biāo)的，才能對(duì)此作出處理。[12]在招投標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)行為或招投標(biāo)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)行為，但串標(biāo)人沒(méi)有中標(biāo)的，能否認(rèn)定為串標(biāo)并作出處理？這在《招標(biāo)投標(biāo)法》中找不到法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，如果明知招投標(biāo)過(guò)程中有串標(biāo)行為時(shí)而不能認(rèn)定串標(biāo)，必須等到串標(biāo)行為對(duì)招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益實(shí)際造成了損害，也即串標(biāo)人中標(biāo)后才能認(rèn)定并作出處罰，顯然不合理。從這點(diǎn)來(lái)看，串標(biāo)認(rèn)定不能以實(shí)際損害后果作為必要構(gòu)成要件。
國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部等七部委于2001年頒布施行的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第20條對(duì)這一問(wèn)題倒是作出了規(guī)定：在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人以他人的名義投標(biāo)、串通投標(biāo)、以行賄手段謀取中標(biāo)或者以其他弄虛作假方式投標(biāo)的，該投標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理。但是筆者認(rèn)為此條款的合法性有待商榷。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，對(duì)串標(biāo)的認(rèn)定及處罰應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政監(jiān)督部門對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)行使監(jiān)督職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，[13]是行政行為，而這個(gè)條款卻將串標(biāo)的認(rèn)定權(quán)賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)，這顯然是違背法律規(guī)定的。筆者認(rèn)為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)嫌疑的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)行政監(jiān)督部門，由行政監(jiān)督部門查證后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)行政監(jiān)督部門的審查結(jié)論作出是否按廢標(biāo)處理的結(jié)論。
四、串標(biāo)的法律后果
首先，毋庸置疑，因串標(biāo)而中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效。其次，串標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，具體可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
1、民事責(zé)任。串標(biāo)人首先涉及的就是民事責(zé)任。投標(biāo)人之間串標(biāo)的，招標(biāo)人可以不予返還投標(biāo)保證金，同時(shí)要求串標(biāo)人承擔(dān)損失賠償責(zé)任，包括招標(biāo)費(fèi)用以及重新組織第二次招標(biāo)的費(fèi)用等，具體可以根據(jù)招標(biāo)文件的約定不同而不同；未參與串標(biāo)的投標(biāo)人同樣可以要求串標(biāo)人承擔(dān)損失賠償責(zé)任。串標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人、未參與串標(biāo)的投標(biāo)人承擔(dān)的應(yīng)是連帶責(zé)任，即招標(biāo)人、未參與串標(biāo)的投標(biāo)人既可以向某個(gè)串標(biāo)人主張，也可以向所有串標(biāo)人主張。
2、行政責(zé)任。串標(biāo)人承擔(dān)的行政責(zé)任主要有罰款、追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任、沒(méi)收違法所得、取消投標(biāo)資格、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。
在此值得一提的是，目前對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條中有關(guān)“情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告”的內(nèi)容的理解存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：公告是否是一項(xiàng)行政處罰，是否只有作出取消投標(biāo)資格的行政處罰才能進(jìn)行公告，其他行政處罰是否不能進(jìn)行公告。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，似乎只有作出取消投標(biāo)資格的行政處罰才能予以公告，從這個(gè)角度看，公告應(yīng)是一種行政處罰，只有違法行為達(dá)到某種程度后才能對(duì)違法行為人作出，而不是對(duì)行政處罰決定的公布方式。如果公告一旦被定性為是行政處罰，那么公告的適用必須有明確的法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，公告不應(yīng)是行政處罰，因?yàn)樾姓幜P是對(duì)直接影響被處罰人的實(shí)質(zhì)性利益，如罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，而公告僅是對(duì)某種結(jié)果的公示方式，并不是對(duì)違法行為人的違法行為直接作出某種制裁或?qū)ζ洚a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，所以公告不應(yīng)被列為行政處罰。另外，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類中也沒(méi)有包括公告這一項(xiàng)。行政處罰本身就是對(duì)違法行為人的制裁，但它另外的一個(gè)重要作用是警示和預(yù)防作用。如果行政處罰結(jié)果不能予以公示，則起不到這個(gè)作用，更何況行政處罰也不是屬于應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)。
3、刑事責(zé)任。《刑法》第223條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)、損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰。
根據(jù)條文，串標(biāo)只有在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)才構(gòu)成犯罪，“情節(jié)嚴(yán)重”的情形包括手段十分惡劣；因投標(biāo)者串通而給招標(biāo)人造成重大經(jīng)濟(jì)損失；因投標(biāo)者與招標(biāo)者相互勾結(jié)而給其他投標(biāo)者造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，因舞弊獲得較大的非法經(jīng)濟(jì)利益等等。串通投標(biāo)罪的犯罪主體包括自然人和單位。自然人犯罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。單位犯罪的，對(duì)單位判處罰金，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。
實(shí)踐中，在串標(biāo)的同時(shí)往往會(huì)伴隨其他的違法犯罪行為，如行賄受賄、非法拘禁、故意傷害等。
綜上，串標(biāo)人不僅要承擔(dān)民事、行政責(zé)任，還可能被追究刑事責(zé)任。招標(biāo)單位或投標(biāo)單位在進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)。在立法部門完善相關(guān)法律法規(guī)定的同時(shí)，有關(guān)行政主管部門也應(yīng)建立健全招投標(biāo)市場(chǎng)制度，用法律手段管理招投標(biāo)市場(chǎng)，促使招投標(biāo)市場(chǎng)步入法制軌道而健康成長(zhǎng)。
來(lái)源：山西招投標(biāo)網(wǎng)
