如何合理選擇界定采購方式
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發(fā)布日期：2010年06月29日
《政府采購法》規(guī)定，政府采購的方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源和國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其它方式，本法規(guī)定了各種采購方式的適用條件和基本程序，但對各種采購方式的確定主體即采購方式由誰確定沒有作具體規(guī)定。在實踐中，常常在采購方式的確定上引起爭議，采購方式是由監(jiān)管機構確定還是由操作機構確定，沒有依據(jù)，也不好操作。在一些地方，明確把采購方式的確定權劃歸監(jiān)管機構，即由監(jiān)管機構直接指定項目的采購方式，把確定和審批采購方式作為監(jiān)管機構的主要工作職責，規(guī)定采購方式必須經(jīng)過政府采購管理機構來確定，采購人或采購代理機構必須按照管理機構確定或?qū)徟姆绞綄嵤┎少?。還有一些地方，規(guī)定采購方式由采購人或者采購代理機構來確定。筆者認為，這兩種辦法都不正確。其一，如果由監(jiān)管機構直接指定采購方式，與《政府采購法》的規(guī)定不符。因為確定采購方式采購活動實施過程中的一個環(huán)節(jié)，屬于具體的操作過程，應由采購人或采購代理機構根據(jù)監(jiān)管機構規(guī)定的限額標準并結合項目的具體特點，自行確定采購方式并依法組織實施。而管理機構直接確定采購方式，等于直接參與了具體的采購活動，這不僅與的本法的立法宗旨相背，更與政府采購工作的具體實際相脫離。而由采購人或者采購代理機構確定采購方式，也會使在采購方式的選擇上以及在采購項目的組織實施上失去監(jiān)督。在此，本人根據(jù)自己對《政府采購法》的理解，并結合多年來的工作體會談一些看法，擬以與各地政府采購工作者商榷。
從我國《政府采購法》的具體規(guī)定和精神實質(zhì)來看，政府采購的范圍是由政府采購目錄來決定的，而政府采購目錄是由品目和限額構成的。其中，品目界定了采購范圍，即哪些屬于政府采購范圍；限額界定了采購方式，即在納入政府采購范圍的項目，當達到一定限額之上的，就要采用公開招標方式，而在此限額之下的，就可以根據(jù)采購項目的具體情況采取其它非公開招標方式。
按照《政府采購法》對管理機構職責的規(guī)定，應該包括政府采購范圍的確定、政府采購計劃和預算管理、政府采購的監(jiān)督檢查。在確定政府采購范圍方面，是可以通過制定集中采購目錄來實現(xiàn)的；在計劃和預算管理方面，可以通過編制、匯總、審核采購人編報的采購預算并向集中采購機構下達采購計劃和監(jiān)督采購預算、計劃的執(zhí)行來實現(xiàn)；在監(jiān)督檢查方面，可以通過對采購當事人遵守《政府采購法》、執(zhí)行政府采購政策等方面的情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查來實現(xiàn)。在具體工作中，管理機構應于每年的第四季度制定并發(fā)布下一年度的集中采購目錄，并對編制政府采購預算提出具體要求，其中最重要的方面就是要規(guī)定哪些品目將納入集中采購范圍，以及實行公開招標的限額標準。在下一年初，管理機構需要對各采購人上報的政府采購預算進行審核、匯總，然后向采購人批復本年度的采購預算，屬于集中采購范圍的還應同時向集中采購機構下達采購計劃。采購人在辦理采購事項時，對于應實行集中采購的項目，應根據(jù)管理機構批準的采購計劃，直接向集中采購機構送達項目資料，并與集中采購機構簽訂委托代理協(xié)議；集中采購機構應根據(jù)管理機構所下達采購計劃和采購人送達的采購項目資料以及采購人的委托權限組織實施采購活動。在選擇采購方式時，集中采購機構必須按照管理機構規(guī)定的公開招標的限額標準，即項目預算達到公開招標限額的，就必須采用公開招標方式實施采購。如果采購項目預算在公開招標限額標準之下的，就可以自主選擇公開招標方式以外的其它方式實施采購，如邀請招標方式、競爭性談判方式、詢價方式、單一來源方式等。當然，不是說集中采購機構就可以隨意采用任何一種方式的，我國《政府采購法》對每一種方式都規(guī)定了具體的適用條件，集中采購機構在選擇采購方式時，必須從其規(guī)定。對于不屬于集中采購范圍的采購項目，采購人可以實行自行采購或者委托采購代理機構實施采購，而采購人或采購代理機構在實施這些采購項目時，達到公開招標限額的必須采用公開招標方式，未達到公開招標方式的，可以采用其它非公開招標方式實施采購。
管理機構在行使監(jiān)督管理職責時，應對采購人或采購代理機構實施的具體采購活動進行監(jiān)督檢查。這其中，也包括對采購人或采購代理機構選擇采購方式過程中的監(jiān)督管理。在采購項目實施過程中，采購人或采購代理機構在選擇采購方式時，首先要依照《政府采購法》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，達到公開招標限額標準的必須采用公開招標方式。但是，在實際工作中，由于各個項目的具體情況不同，有著各自特點，在確定采購方式上，還應根據(jù)情況，區(qū)別對待，要結合項目的具體情況，進行分析研究，不能把項目預算作為確定采購方式的唯一標準。一般來說，如果一個項目盡管在預算金額上達到了公開招標的限額，但如果所要實施的項目具有特殊性，就可以采用其它非公開招標方式實施采購，例如，所要實施的項目只能從有限范圍的供應商處采購；或者采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大；招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要；采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的，等等，對于這些項目，就應區(qū)別對待。
采購人或采購代理機構在選擇或確定采購方式時，必須接受管理機構的監(jiān)督管理，即采購人或采購代理機構對應采用公開招標方式卻因故不能采用公開招標方式而要采用其它方式時，必須報經(jīng)管理機構審批后方可采用其它方式。采購人或采購代理機構如果認為所實施的項目不具備公開招標條件，就必須對項目進行充分的論證、分析，提出充足的理由，闡明原因，向管理機構提出專題報告，請求批準采用其它方式。經(jīng)管理機構審查批準后，可以依照《政府采購法》的有關規(guī)定采用其它方式進行采購，而不能隨意采用其它方式。
在公開招標方式以外的其它方式，如邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等方式，我國《政府采購法》對其適用條件都有嚴格而明確的規(guī)定。如不夠公開招標限額標準，需要采用其它方式，或者雖夠公開招標限額標準但因故不能采用公開招標方式經(jīng)報管理機構批準可以采用其它方式的，采購人或采購代理機構可以依照《政府采購法》規(guī)定的各類采購方式的適用條件以及采購項目的具體情況自主選擇其它采購方式。這時，則不需要報經(jīng)管理機構審批。換言之，采購管理機構在制定采購目錄時已經(jīng)規(guī)定了公開招標方式的限額標準，在采購活動實施過程中可依法對采購人或采購代理機構確定采購方式的行為進行監(jiān)督檢查，而對具體的采購項目則不需要也不能直接規(guī)定出具體的采購方式。
綜上所述，筆者認為，管理機構制定采購目錄、規(guī)定公開招標方式的限額標準、對采購人或采購代理機構確定采購方式的行為實施監(jiān)督管理，是正確履行了《政府采購法》所賦予的對政府采購工作的監(jiān)督管理職責，但如果對每一個具體的采購項目都要直接規(guī)定出具體的采購方式，則屬于超越了《政府采購法》所賦予的監(jiān)督管理職責，是一種越權行為，是直接參與了具體的采購活動。這種行為，說到底是與法不符，與理不通的。在采購方式的確定上，筆者還是認為，既不能由監(jiān)管機構確定或者直接指定采購方式，也不能由采購人或者采購代理機構自行確定采購方式。而應當由監(jiān)管機構制定采購政策、編制采購目錄、確定采購方式限額標準，采購人或者采購代理機構依照《政府采購法》關于各類采購方式的適用條件的規(guī)定，根據(jù)監(jiān)管機構規(guī)定的采購方式限額標準，結合項目的具體情況，選擇恰當?shù)牟少彿绞剑羌确戏煞ㄒ?guī)的規(guī)定，又適合采購工作實際的一種方法，應予以推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
從我國《政府采購法》的具體規(guī)定和精神實質(zhì)來看，政府采購的范圍是由政府采購目錄來決定的，而政府采購目錄是由品目和限額構成的。其中，品目界定了采購范圍，即哪些屬于政府采購范圍；限額界定了采購方式，即在納入政府采購范圍的項目，當達到一定限額之上的，就要采用公開招標方式，而在此限額之下的，就可以根據(jù)采購項目的具體情況采取其它非公開招標方式。
按照《政府采購法》對管理機構職責的規(guī)定，應該包括政府采購范圍的確定、政府采購計劃和預算管理、政府采購的監(jiān)督檢查。在確定政府采購范圍方面，是可以通過制定集中采購目錄來實現(xiàn)的；在計劃和預算管理方面，可以通過編制、匯總、審核采購人編報的采購預算并向集中采購機構下達采購計劃和監(jiān)督采購預算、計劃的執(zhí)行來實現(xiàn)；在監(jiān)督檢查方面，可以通過對采購當事人遵守《政府采購法》、執(zhí)行政府采購政策等方面的情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查來實現(xiàn)。在具體工作中，管理機構應于每年的第四季度制定并發(fā)布下一年度的集中采購目錄，并對編制政府采購預算提出具體要求，其中最重要的方面就是要規(guī)定哪些品目將納入集中采購范圍，以及實行公開招標的限額標準。在下一年初，管理機構需要對各采購人上報的政府采購預算進行審核、匯總，然后向采購人批復本年度的采購預算，屬于集中采購范圍的還應同時向集中采購機構下達采購計劃。采購人在辦理采購事項時，對于應實行集中采購的項目，應根據(jù)管理機構批準的采購計劃，直接向集中采購機構送達項目資料，并與集中采購機構簽訂委托代理協(xié)議；集中采購機構應根據(jù)管理機構所下達采購計劃和采購人送達的采購項目資料以及采購人的委托權限組織實施采購活動。在選擇采購方式時，集中采購機構必須按照管理機構規(guī)定的公開招標的限額標準，即項目預算達到公開招標限額的，就必須采用公開招標方式實施采購。如果采購項目預算在公開招標限額標準之下的，就可以自主選擇公開招標方式以外的其它方式實施采購，如邀請招標方式、競爭性談判方式、詢價方式、單一來源方式等。當然，不是說集中采購機構就可以隨意采用任何一種方式的，我國《政府采購法》對每一種方式都規(guī)定了具體的適用條件，集中采購機構在選擇采購方式時，必須從其規(guī)定。對于不屬于集中采購范圍的采購項目，采購人可以實行自行采購或者委托采購代理機構實施采購，而采購人或采購代理機構在實施這些采購項目時，達到公開招標限額的必須采用公開招標方式，未達到公開招標方式的，可以采用其它非公開招標方式實施采購。
管理機構在行使監(jiān)督管理職責時，應對采購人或采購代理機構實施的具體采購活動進行監(jiān)督檢查。這其中，也包括對采購人或采購代理機構選擇采購方式過程中的監(jiān)督管理。在采購項目實施過程中，采購人或采購代理機構在選擇采購方式時，首先要依照《政府采購法》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，達到公開招標限額標準的必須采用公開招標方式。但是，在實際工作中，由于各個項目的具體情況不同，有著各自特點，在確定采購方式上，還應根據(jù)情況，區(qū)別對待，要結合項目的具體情況，進行分析研究，不能把項目預算作為確定采購方式的唯一標準。一般來說，如果一個項目盡管在預算金額上達到了公開招標的限額，但如果所要實施的項目具有特殊性，就可以采用其它非公開招標方式實施采購，例如，所要實施的項目只能從有限范圍的供應商處采購；或者采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大；招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要；采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的，等等，對于這些項目，就應區(qū)別對待。
采購人或采購代理機構在選擇或確定采購方式時，必須接受管理機構的監(jiān)督管理，即采購人或采購代理機構對應采用公開招標方式卻因故不能采用公開招標方式而要采用其它方式時，必須報經(jīng)管理機構審批后方可采用其它方式。采購人或采購代理機構如果認為所實施的項目不具備公開招標條件，就必須對項目進行充分的論證、分析，提出充足的理由，闡明原因，向管理機構提出專題報告，請求批準采用其它方式。經(jīng)管理機構審查批準后，可以依照《政府采購法》的有關規(guī)定采用其它方式進行采購，而不能隨意采用其它方式。
在公開招標方式以外的其它方式，如邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等方式，我國《政府采購法》對其適用條件都有嚴格而明確的規(guī)定。如不夠公開招標限額標準，需要采用其它方式，或者雖夠公開招標限額標準但因故不能采用公開招標方式經(jīng)報管理機構批準可以采用其它方式的，采購人或采購代理機構可以依照《政府采購法》規(guī)定的各類采購方式的適用條件以及采購項目的具體情況自主選擇其它采購方式。這時，則不需要報經(jīng)管理機構審批。換言之，采購管理機構在制定采購目錄時已經(jīng)規(guī)定了公開招標方式的限額標準，在采購活動實施過程中可依法對采購人或采購代理機構確定采購方式的行為進行監(jiān)督檢查，而對具體的采購項目則不需要也不能直接規(guī)定出具體的采購方式。
綜上所述，筆者認為，管理機構制定采購目錄、規(guī)定公開招標方式的限額標準、對采購人或采購代理機構確定采購方式的行為實施監(jiān)督管理，是正確履行了《政府采購法》所賦予的對政府采購工作的監(jiān)督管理職責，但如果對每一個具體的采購項目都要直接規(guī)定出具體的采購方式，則屬于超越了《政府采購法》所賦予的監(jiān)督管理職責，是一種越權行為，是直接參與了具體的采購活動。這種行為，說到底是與法不符，與理不通的。在采購方式的確定上，筆者還是認為，既不能由監(jiān)管機構確定或者直接指定采購方式，也不能由采購人或者采購代理機構自行確定采購方式。而應當由監(jiān)管機構制定采購政策、編制采購目錄、確定采購方式限額標準，采購人或者采購代理機構依照《政府采購法》關于各類采購方式的適用條件的規(guī)定，根據(jù)監(jiān)管機構規(guī)定的采購方式限額標準，結合項目的具體情況，選擇恰當?shù)牟少彿绞剑羌确戏煞ㄒ?guī)的規(guī)定，又適合采購工作實際的一種方法，應予以推行。
來源：中國政府采購網(wǎng)
