政府采購如何預(yù)防和治理串通投標
http://lureaesthetics.com
發(fā)布日期：2010年11月29日
每個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)串通投標
政府采購活動是一個過程（工程建設(shè)招投標也是如此），其運行鏈條比較長，包括招標采購需求方案設(shè)計（包括采購標的名稱、功能配置、指標參數(shù)、交貨竣工時間和方式、投標人資格條件要求、評價體系和評分標準設(shè)定等），采購預(yù)算和計劃編報、審批、下達或者委托，招標信息公告和招標文件的編制和發(fā)布，投標、評標、定標，采購合同的訂立、履行和采購標的物的驗收，招標采購活動的監(jiān)督管理等許多環(huán)節(jié)，涉及采購人（黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織）或者業(yè)主、政府采購監(jiān)督管理部門（財政部門）、集中采購執(zhí)行機構(gòu)（政府采購中心）或者政府采購監(jiān)督管理部門認定批準的具有政府采購招標代理資格的中介機構(gòu)（社會招標公司）、由采購人（業(yè)主）代表和專家組成的評標委員會等。每一個環(huán)節(jié)都包含著許多工作內(nèi)容，每一個環(huán)節(jié)都不同程度地行使一定的權(quán)力或者履行一定的職責(zé)，每一個環(huán)節(jié)的管理制度和運行機制存在問題、缺陷都可能成為某個或者某些投標人或者其他當事人謀劃串通投標的可乘之機。
招標采購需求方案設(shè)計環(huán)節(jié)
在招標采購需求方案設(shè)計環(huán)節(jié)“做文章”，目的是為招標采購項目進入招投標環(huán)節(jié)后實施串通投標奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。一般來說，大多數(shù)串通投標行為都是以投標人為主策劃的。某個或者某幾個投標人為了謀取中標，往往會通過各種關(guān)系，提前在采購方案設(shè)計環(huán)節(jié)對采購人（業(yè)主）施加影響，使之在采購方案中融入對自己有利的條件。例如，在采購方案中設(shè)定某個或者某幾個投標人特有的或者具有優(yōu)勢的資格條件，某個或者某幾個投標人所投標貨物所特有的功能配置、技術(shù)規(guī)格、指標參數(shù)甚至外觀結(jié)構(gòu)形狀等，使得許多采購人（業(yè)主）所編制的采購方案先天就帶有傾向性、排他性。
招標文件編制環(huán)節(jié)
按照現(xiàn)行政府采購法律制度的規(guī)定，政府采購中心或者社會招標公司都是采購代理機構(gòu)，受采購人（業(yè)主）的委托，按照委托代理協(xié)議約定的權(quán)利和義務(wù)履行招標代理職責(zé)。在招標文件編制環(huán)節(jié)，政府采購中心和社會中介招標公司的職責(zé)是協(xié)助采購人（業(yè)主）編制招標文件，負責(zé)編制招標采購文件的通用條款，而構(gòu)成招標文件實體內(nèi)容的專用條款，包括具體采購項目的整體需求設(shè)計，對投標人資格條件的要求，采購標的物的功能配置、技術(shù)規(guī)格、指標參數(shù)、外形結(jié)構(gòu)、使用材料的要求等，都要由采購人（業(yè)主）設(shè)定，招標文件編制完成后經(jīng)采購人（業(yè)主）審定才能發(fā)布。
對政府采購來說，在編制采購需求方案的過程中，許多采購人（業(yè)主）由于對所采購項目并不專業(yè)的原因，難免要通過市場調(diào)查等方式獲取與采購標的物相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，即需要向采購標的物的制造廠商或者經(jīng)銷商咨詢，有的采購人（業(yè)主）還直接聘請采購標的物的某個制造廠商或者經(jīng)銷商幫助其設(shè)計采購方案，因而采購方案的設(shè)計者很可能就是該招標項目的投標人之一。對工程建設(shè)招投標來說，需要委托設(shè)計機構(gòu)進行工程設(shè)計，如果制度機制不嚴密，也可能發(fā)生類似的問題。在這個過程中，如果存在串通關(guān)系，就很難形成公正的采購需求方案，而很可能形成“量身定制”的采購需求方案。
采購需求方案提交到政府采購中心或者招標中介公司之后，可能存在以下幾種情況：一是由于政府采購目錄的范圍很大，貨物、工程、服務(wù)種類繁多，政府采購中心或者招標公司往往不了解或者不很了解具體采購項目的專業(yè)技術(shù)要求，只能按照采購人（業(yè)主）設(shè)定的條款和條件編制招標文件。二是政府采購中心或者招標公司即使能夠發(fā)現(xiàn)采購人（業(yè)主）設(shè)計的采購方案中存在明顯不合理的條款和條件，并向采購人（業(yè)主）提出一些修改完善的意見和建議，但如果采購人（業(yè)主）不接受其意見建議，也只能按照采購人（業(yè)主）設(shè)定的條款和條件編制招標文件。三是政府采購中心或者招標公司明知采購人（業(yè)主）設(shè)定的專業(yè)技術(shù)要求存在不合理的條款和條件，但不是負責(zé)任地提出意見建議，而是主動地維持其設(shè)定的條款和條件，或者被動地放任而不提出意見建議。這樣，就導(dǎo)致了招標活動還沒有開始，而招標文件中就已經(jīng)存在某些帶有傾向性和排他性的條款和條件。
招標文件發(fā)售環(huán)節(jié)
由于所有社會招標公司都需要通過發(fā)售招標文件取得收入，所以必然要采取有償發(fā)售的形式（目前可能還有一些差額撥款或者自收自支的政府采購中心也發(fā)售招標文件），同時要對購買招標文件的潛在投標人的名稱、地址、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等信息進行登記，這就使得購買招標文件的潛在投標人名單存在泄漏的可能性。如果某個或者某幾個投標人想通過串通方式謀取中標，就會想方設(shè)法獲取購買招標文件的潛在投標人名單，有的是通過各種關(guān)系從招標機構(gòu)獲取，有的甚至派人在發(fā)售招標文件的場所查看哪些潛在投標人購買了招標文件，然后與購買招標文件的投標人私下聯(lián)系，或者共同串通圍標，或者采取事先給予或承諾中標后分給部分利益等方式勸阻或者脅迫其他投標人退出投標，而與串通一致的投標人共同圍標。
投標文件評審環(huán)節(jié)
政府采購法規(guī)定，評標委員會由有關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟專家和采購人（業(yè)主）代表組成。在評標過程中，如果作為評標委員會成員的采購人（業(yè)主）代表帶有傾向性，除了直接給其所心儀的投標人的投標打高分外，還可能以直接或者間接的、明顯的或者隱晦的、語言的或者行為的方式，向其他專家評委施加影響；如果專家評委產(chǎn)生的機制不合理，或者專家評委名單的保密工作做得不好，或者評標組織工作機制不嚴密等，就可能會給某個或者某些投標人留下直接向?qū)＜以u委“公關(guān)”的機會，使部分或者全部專家串通起來，給特定投標人的投標打高分；如果某些地方的招投標制度或機制存在漏洞或缺陷，如有的地方招標方代表也作為評委參加評標，其也很可能會成為投標人“公關(guān)”的對象，就可能產(chǎn)生與投標人或者與專家評委共同串通的問題。
合同標的驗收環(huán)節(jié)
有些投標人雖然通過串通獲得了采購合同，但為了獲取超額利益，有時還要在驗收環(huán)節(jié)做文章。例如，為了使不能完全滿足合同約定的貨物、工程或者服務(wù)通過驗收，或者為了使“質(zhì)次價高”的標的物通過驗收，或者為了使某些價格呈下降趨勢的貨物延期履行供貨合同，往往還要與采購人（業(yè)主）負責(zé)驗收的人員建立良好的關(guān)系。另外，有些投標人雖然是憑借自己的實力獲得中標，但由于事先沒有與采購人（業(yè)主）的相關(guān)人員進行溝通，為了防止在驗收時被某些采購人（業(yè)主）的驗收人員“刁難”或者設(shè)置障礙，也會主動地或者被動地謀求與其建立良好的關(guān)系，以使合同標的能夠順利通過驗收。
四大原因?qū)е麓ㄍ稑硕喟l(fā)
產(chǎn)生串通投標問題的主觀原因，一方面源于某些投標人謀求中標利益或者謀取超額利潤的驅(qū)動，另一方面源于某些采購人、招標人的工作人員或者某些專家評委謀求不正當利益的驅(qū)動，或者源于各種關(guān)系的干擾和人情的影響。
產(chǎn)生串通投標問題的客觀原因，主要是現(xiàn)行招投標制度或機制存在缺陷、漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，存在通過串通投標謀取利益的縫隙和可能，使得參與招標采購活動的各方面當事人中的兩方或者多方形成利益共同體，相互串通，以非正當手段謀取中標。概括起來，主要有以下幾個方面的原因。
缺少統(tǒng)一的采購標準
以政府采購為例，由于目前從中央到地方都還缺少統(tǒng)一的辦公設(shè)施、設(shè)備和用品等通用產(chǎn)品的配備標準，就只能由采購人（業(yè)主）自行設(shè)定采購標準，這就難免或者必然導(dǎo)致兩個方面的問題：
一方面，由于不同品牌的產(chǎn)品存在著品質(zhì)的差異，因而不能避免采購人（業(yè)主）自身對采購標的物品牌、品質(zhì)的正常的偏好和傾向性，這種偏好和傾向性難免不被帶入其所設(shè)定的采購需求、采購標準、采購條件要求之中，從而使招標活動帶有傾向性或者排他性；另一方面，由于供應(yīng)商具有追求利益最大化的屬性，目前普遍存在著供應(yīng)商對政府采購、工程建設(shè)等項目的“跟蹤”和對招標采購單位即采購人（業(yè)主）某些工作人員的“公關(guān)”，因而難以避免某些采購人（業(yè)主）行使采購需求、采購標準、采購條件設(shè)定權(quán)不得當?shù)膯栴}，難以避免某些采購人（業(yè)主）“量身定制”地通過設(shè)定規(guī)格技術(shù)指標壁壘、投標人資格條件壁壘、評價體系和評分標準壁壘等圈定某個或者某幾個供應(yīng)商而排斥其他供應(yīng)商的問題，加之某個或者某幾個供應(yīng)商以及貨物制造廠商的“密切配合”，例如控制產(chǎn)品的銷售授權(quán)、控制供貨價格和供貨渠道等，就使得串通投標問題難以完全避免。
專家遴選和保密機制缺乏
專家評審是政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目立項決策機制的重要環(huán)節(jié)。在許多地方的政府采購活動中，評審專家就是中標和立項的決策者；在工程建設(shè)招投標以及各類項目評審工作中，評審專家的評審結(jié)論都是立項的重要依據(jù)。因此，專家的職業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、法制觀念、道德修養(yǎng)等，對所形成評審結(jié)果的公正與否以及所招標項目的成敗得失，都具有重要的影響甚至決定性的作用。
導(dǎo)致專家參與串通投標的制度機制方面的缺陷以及問題主要有：一是有些地方的專家?guī)熘心承I(yè)領(lǐng)域的專家人數(shù)很少，只要投標供應(yīng)商或者項目申報者把功夫下足，就可能與專家?guī)熘邢嚓P(guān)專業(yè)領(lǐng)域的幾乎所有專家建立“良好的關(guān)系”。由于在項目評審之前甚至招標之前就已經(jīng)建立了“良好的關(guān)系”，原來就已經(jīng)彼此熟悉，即使事前沒有專門溝通聯(lián)系，只要看到是熟悉關(guān)系的項目，某些專家就可能給予關(guān)照。在這種情況下，無論采用何種方式選擇專家，都很難完全避免供應(yīng)商與評標委員會中部分或者全部專家串通的問題。
二是專家的遴選方式存在漏洞，比如有些地方的招標采購機構(gòu)組織的項目評審，有些部門和單位自行組織的招標采購、立項評審等，是由負責(zé)招標采購、組織項目評審的部門、單位或者人員自己選定評審專家的，負責(zé)遴選專家的部門或者人員與負責(zé)組織招標、項目評審的部門或者人員的職責(zé)缺乏有效的分離和制衡等，因此難以避免串通問題。
三是缺乏嚴密的評標專家保密機制。如果評標專家名單保密機制不嚴密，導(dǎo)致專家名單提前泄露，即使評標組織工作程序很嚴密、規(guī)范，也很難避免供應(yīng)商與某些專家之間的串通。
運行機制不夠公開透明
公開是最好最有效的監(jiān)督，也是各方面制衡和監(jiān)督機制有效發(fā)揮作用的前提。公開透明是政府采購制度和招投標制度的基本原則，也是政府采購和工程建設(shè)招投標活動的題中之意。但是，目前在有些地方、部門特別是一些社會招標公司組織的招投標活動缺乏公開性和透明度，這為串通投標和“暗箱操作”提供了土壤和條件。主要表現(xiàn)：一是招標信息不公開發(fā)布，或者發(fā)布的招標信息不完整，或者只向少數(shù)投標人發(fā)送投標邀請和發(fā)售招標文件，或者以各種借口限制其他投標人購買招標文件，這就很難避免串通投標和“暗箱操作”問題的發(fā)生。
二是招標程序、評審程序、評審方法和標準不公開或者公開不到位，例如有的在開標后公布評審程序、評審方法和評審標準，有的甚至在開標后臨時修改評審程序、評審方法和評審標準等可能直接影響評審結(jié)果的實體事項，這樣既應(yīng)和了招標文件預(yù)先設(shè)置的傾向性和排他性條款，又給“暗箱操作”留下了空間。
三是評審結(jié)果不公開，比如中標或者預(yù)中標結(jié)果不進行公示、定標結(jié)果不向社會公告等，導(dǎo)致信息不對稱，使其他投標人難以維權(quán)，導(dǎo)致投標人監(jiān)督機制和投標人權(quán)益救濟機制失效。
缺乏有效的制衡和監(jiān)控機制
合理分權(quán)、相互制衡、有效監(jiān)督的機制，對于規(guī)范政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目評估評審行為至關(guān)重要，但目前在許多地方、部門、單位這方面的制度或機制還比較欠缺或者還不夠完善。
許多采購人（業(yè)主）單位負責(zé)組織或者參與招標采購的機構(gòu)和人員相互之間缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。例如，負責(zé)采購需求方案設(shè)計的人員與負責(zé)組織或者參與招標采購的人員相互之間缺少甚至沒有分離和制衡，負責(zé)采購需求方案設(shè)計的人員、負責(zé)組織或者參與招投標的人員與負責(zé)合同履行、項目驗收的人員相互之間缺乏甚至沒有分離和制衡等，使得供應(yīng)商能夠通過對采購人（業(yè)主）的某個或者某幾個關(guān)鍵人員的公關(guān)，從而把自身所具備的某些特質(zhì)，如自身所具備的某個或某幾個特殊的資格條件，自己產(chǎn)品所特有的功能配置、規(guī)格參數(shù)、外觀設(shè)計等納入采購人（業(yè)主）所編制的采購需求、采購標準、采購條件要求之中，并進而納入招標文件之中，形成“量身定制”的招標文件，從源頭上排斥其他投標人的公平競爭。
在這個基礎(chǔ)上，某些投標人就可能通過不正當手段形成串通，例如，通過獲取購買招標文件的潛在投標人名單，以利益或其他手段“勸退”其他投標人參加投標或者與之串通投標并共享利益。
某些采購人（業(yè)主）單位負責(zé)組織或者參與招投標的人員與負責(zé)合同履行和驗收的人員相互之間缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。合同履行和驗收的作用，是保證中標人所實際提供的貨物、工程或者服務(wù)達到合同約定的各項要求。由于通過招標所確定的僅僅是有關(guān)采購標的物的名稱、品牌、價格、數(shù)量、功能、規(guī)格、參數(shù)、品質(zhì)、交貨（竣工）時間和地點等一系列指標和要求的文字表述，而中標人是否按照約定的時間、地點和方式交貨，采購人（業(yè)主）所實際接收到的貨物、工程或者服務(wù)是否符合合同約定的條款和條件，是否存在“質(zhì)次價高”、“以次充好”問題等，最終都取決于合同履行和驗收工作。因此，合同履行和驗收是政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目研發(fā)、建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
從政府采購來看，由于目前還沒有實行第三方驗收制度，所以，各地普遍是由采購人（業(yè)主）自己負責(zé)合同履行和組織項目驗收；從工程建設(shè)來看，有些部門是由自己直屬的監(jiān)理機構(gòu)負責(zé)合同履行的監(jiān)督，由直屬的機構(gòu)負責(zé)組織驗收等。某些采購人（業(yè)主）單位對合同履行和驗收工作缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，有些單位甚至由負責(zé)采購需求方案設(shè)計、負責(zé)組織或者參與招標的人員同時負責(zé)合同履行和驗收，這就很容易使串通投標成為可能--投標人既在招投標環(huán)節(jié)通過串通以有利的價格獲取中標，又在驗收環(huán)節(jié)通過串通導(dǎo)致不同程度的以次充好，獲得更大的利益；或者對某些價格呈下降趨勢的產(chǎn)品，通過延遲交貨獲取超額利潤。
某些政府采購機構(gòu)、招標公司或者部門、單位在組織招標活動的各個環(huán)節(jié)缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。如果負責(zé)協(xié)調(diào)采購人（業(yè)主）編制招標文件的人員與負責(zé)組織招標評標的人員相互之間沒有分離，負責(zé)組織招標評標的人員與負責(zé)抽取、遴選評標專家的人員相互之間沒有分離，等等，也容易給某些投標人通過公關(guān)進行串通提供可乘之機。
例如，對采購人（業(yè)主）在其所編制的采購方案中所設(shè)定的投標人資格條件要求、功能配置、指標參數(shù)等歧視性條款和條件不認真審核，或者發(fā)現(xiàn)存在不合理的條款和條件不提出修改建議，或者在組織評標過程中給某些投標人以力所能及的關(guān)照等。
投標人的制約和監(jiān)督機制常常失效。客觀地說，現(xiàn)在大多數(shù)省級以上政府采購中心以及相當多的地方政府采購中心組織政府采購操作過程的公開性和透明度都是很高的，做到了招標采購信息公開發(fā)布，公開廣泛邀請不確定的供應(yīng)商參加投標；招標文件公開發(fā)售，或者在網(wǎng)上公開發(fā)布由供應(yīng)商自行下載；對投標人的資格條件要求，對采購標的物的規(guī)格、配置、指標、參數(shù)、材質(zhì)等要求，以及評標程序、評分方法和評分標準等實體性事項，都在招標文件中公開；許多地方政府采購中心都實行了預(yù)中標結(jié)果公示三至七個工作日、中標結(jié)果向社會公告等制度，有的地方甚至連評委的評分都予以公開。
但是，為什么在這樣的情況下串通投標問題還比較普遍呢？其中一個重要原因就是投標人的制約和監(jiān)督機制沒能有效地發(fā)揮作用。理論上，投標人對政府采購以及工程建設(shè)招投標活動的監(jiān)督是基于切身利益基礎(chǔ)上的監(jiān)督，應(yīng)當是最為直接和有效的監(jiān)督。
如果投標人能夠正確利用政府采購法、招標投標法所規(guī)定的救濟制度，正確行使法律賦予的質(zhì)疑、投訴權(quán)，對存在不公正條款和條件的招標文件、對不公正的中標結(jié)果，能夠在法定時限內(nèi)、按照法定的程序和形式提出質(zhì)疑，也能夠有效地抑制、減少或者避免招標文件中許多“量身定制”的傾向性壁壘和串通投標問題的發(fā)生。
但遺憾的是，現(xiàn)在許多不同品牌產(chǎn)品的制造廠商或者代理商相互之間似乎形成了某種默契，大家都各自“跟蹤”自己的項目，你跟蹤的項目有傾向性壁壘我不質(zhì)疑，我跟蹤的項目有傾向性壁壘你也不要干預(yù)，從而使法律設(shè)計的供應(yīng)商權(quán)益救濟機制常常失效。在這種情況下，即使招標過程很公開、很透明、很規(guī)范，但也難以完全避免串通投標問題的發(fā)生。
相關(guān)監(jiān)督管理部門的制衡和監(jiān)督作用沒有得到有效發(fā)揮。如果相關(guān)監(jiān)督管理部門能夠?qū)Σ少徣耍I(yè)主）所擁有的采購需求、采購標準、采購條件的設(shè)定權(quán)實施有效監(jiān)管，比如實行嚴格的招標文件審查制度，或者實行強制性的招標文件專家論證制度，就可能有效地抑制、減少或者避免許多傾向性壁壘的產(chǎn)生，進而抑制串通投標問題的發(fā)生；如果相關(guān)監(jiān)督管理部門能夠加強政府采購預(yù)算和計劃編制工作，加強辦公設(shè)施、設(shè)備和用品配置標準的編制工作，使政府采購能夠更多地按照統(tǒng)一的采購標準，有計劃、成規(guī)模地進行集中采購，相應(yīng)地就限制乃至取消了采購人（業(yè)主）的采購需求、采購標準、采購條件設(shè)定權(quán)，也能夠有效地減少和避免許多串通投標問題的發(fā)生。
來源：政府采購信息報
政府采購活動是一個過程（工程建設(shè)招投標也是如此），其運行鏈條比較長，包括招標采購需求方案設(shè)計（包括采購標的名稱、功能配置、指標參數(shù)、交貨竣工時間和方式、投標人資格條件要求、評價體系和評分標準設(shè)定等），采購預(yù)算和計劃編報、審批、下達或者委托，招標信息公告和招標文件的編制和發(fā)布，投標、評標、定標，采購合同的訂立、履行和采購標的物的驗收，招標采購活動的監(jiān)督管理等許多環(huán)節(jié)，涉及采購人（黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織）或者業(yè)主、政府采購監(jiān)督管理部門（財政部門）、集中采購執(zhí)行機構(gòu)（政府采購中心）或者政府采購監(jiān)督管理部門認定批準的具有政府采購招標代理資格的中介機構(gòu)（社會招標公司）、由采購人（業(yè)主）代表和專家組成的評標委員會等。每一個環(huán)節(jié)都包含著許多工作內(nèi)容，每一個環(huán)節(jié)都不同程度地行使一定的權(quán)力或者履行一定的職責(zé)，每一個環(huán)節(jié)的管理制度和運行機制存在問題、缺陷都可能成為某個或者某些投標人或者其他當事人謀劃串通投標的可乘之機。
招標采購需求方案設(shè)計環(huán)節(jié)
在招標采購需求方案設(shè)計環(huán)節(jié)“做文章”，目的是為招標采購項目進入招投標環(huán)節(jié)后實施串通投標奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。一般來說，大多數(shù)串通投標行為都是以投標人為主策劃的。某個或者某幾個投標人為了謀取中標，往往會通過各種關(guān)系，提前在采購方案設(shè)計環(huán)節(jié)對采購人（業(yè)主）施加影響，使之在采購方案中融入對自己有利的條件。例如，在采購方案中設(shè)定某個或者某幾個投標人特有的或者具有優(yōu)勢的資格條件，某個或者某幾個投標人所投標貨物所特有的功能配置、技術(shù)規(guī)格、指標參數(shù)甚至外觀結(jié)構(gòu)形狀等，使得許多采購人（業(yè)主）所編制的采購方案先天就帶有傾向性、排他性。
招標文件編制環(huán)節(jié)
按照現(xiàn)行政府采購法律制度的規(guī)定，政府采購中心或者社會招標公司都是采購代理機構(gòu)，受采購人（業(yè)主）的委托，按照委托代理協(xié)議約定的權(quán)利和義務(wù)履行招標代理職責(zé)。在招標文件編制環(huán)節(jié)，政府采購中心和社會中介招標公司的職責(zé)是協(xié)助采購人（業(yè)主）編制招標文件，負責(zé)編制招標采購文件的通用條款，而構(gòu)成招標文件實體內(nèi)容的專用條款，包括具體采購項目的整體需求設(shè)計，對投標人資格條件的要求，采購標的物的功能配置、技術(shù)規(guī)格、指標參數(shù)、外形結(jié)構(gòu)、使用材料的要求等，都要由采購人（業(yè)主）設(shè)定，招標文件編制完成后經(jīng)采購人（業(yè)主）審定才能發(fā)布。
對政府采購來說，在編制采購需求方案的過程中，許多采購人（業(yè)主）由于對所采購項目并不專業(yè)的原因，難免要通過市場調(diào)查等方式獲取與采購標的物相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，即需要向采購標的物的制造廠商或者經(jīng)銷商咨詢，有的采購人（業(yè)主）還直接聘請采購標的物的某個制造廠商或者經(jīng)銷商幫助其設(shè)計采購方案，因而采購方案的設(shè)計者很可能就是該招標項目的投標人之一。對工程建設(shè)招投標來說，需要委托設(shè)計機構(gòu)進行工程設(shè)計，如果制度機制不嚴密，也可能發(fā)生類似的問題。在這個過程中，如果存在串通關(guān)系，就很難形成公正的采購需求方案，而很可能形成“量身定制”的采購需求方案。
采購需求方案提交到政府采購中心或者招標中介公司之后，可能存在以下幾種情況：一是由于政府采購目錄的范圍很大，貨物、工程、服務(wù)種類繁多，政府采購中心或者招標公司往往不了解或者不很了解具體采購項目的專業(yè)技術(shù)要求，只能按照采購人（業(yè)主）設(shè)定的條款和條件編制招標文件。二是政府采購中心或者招標公司即使能夠發(fā)現(xiàn)采購人（業(yè)主）設(shè)計的采購方案中存在明顯不合理的條款和條件，并向采購人（業(yè)主）提出一些修改完善的意見和建議，但如果采購人（業(yè)主）不接受其意見建議，也只能按照采購人（業(yè)主）設(shè)定的條款和條件編制招標文件。三是政府采購中心或者招標公司明知采購人（業(yè)主）設(shè)定的專業(yè)技術(shù)要求存在不合理的條款和條件，但不是負責(zé)任地提出意見建議，而是主動地維持其設(shè)定的條款和條件，或者被動地放任而不提出意見建議。這樣，就導(dǎo)致了招標活動還沒有開始，而招標文件中就已經(jīng)存在某些帶有傾向性和排他性的條款和條件。
招標文件發(fā)售環(huán)節(jié)
由于所有社會招標公司都需要通過發(fā)售招標文件取得收入，所以必然要采取有償發(fā)售的形式（目前可能還有一些差額撥款或者自收自支的政府采購中心也發(fā)售招標文件），同時要對購買招標文件的潛在投標人的名稱、地址、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等信息進行登記，這就使得購買招標文件的潛在投標人名單存在泄漏的可能性。如果某個或者某幾個投標人想通過串通方式謀取中標，就會想方設(shè)法獲取購買招標文件的潛在投標人名單，有的是通過各種關(guān)系從招標機構(gòu)獲取，有的甚至派人在發(fā)售招標文件的場所查看哪些潛在投標人購買了招標文件，然后與購買招標文件的投標人私下聯(lián)系，或者共同串通圍標，或者采取事先給予或承諾中標后分給部分利益等方式勸阻或者脅迫其他投標人退出投標，而與串通一致的投標人共同圍標。
投標文件評審環(huán)節(jié)
政府采購法規(guī)定，評標委員會由有關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟專家和采購人（業(yè)主）代表組成。在評標過程中，如果作為評標委員會成員的采購人（業(yè)主）代表帶有傾向性，除了直接給其所心儀的投標人的投標打高分外，還可能以直接或者間接的、明顯的或者隱晦的、語言的或者行為的方式，向其他專家評委施加影響；如果專家評委產(chǎn)生的機制不合理，或者專家評委名單的保密工作做得不好，或者評標組織工作機制不嚴密等，就可能會給某個或者某些投標人留下直接向?qū)＜以u委“公關(guān)”的機會，使部分或者全部專家串通起來，給特定投標人的投標打高分；如果某些地方的招投標制度或機制存在漏洞或缺陷，如有的地方招標方代表也作為評委參加評標，其也很可能會成為投標人“公關(guān)”的對象，就可能產(chǎn)生與投標人或者與專家評委共同串通的問題。
合同標的驗收環(huán)節(jié)
有些投標人雖然通過串通獲得了采購合同，但為了獲取超額利益，有時還要在驗收環(huán)節(jié)做文章。例如，為了使不能完全滿足合同約定的貨物、工程或者服務(wù)通過驗收，或者為了使“質(zhì)次價高”的標的物通過驗收，或者為了使某些價格呈下降趨勢的貨物延期履行供貨合同，往往還要與采購人（業(yè)主）負責(zé)驗收的人員建立良好的關(guān)系。另外，有些投標人雖然是憑借自己的實力獲得中標，但由于事先沒有與采購人（業(yè)主）的相關(guān)人員進行溝通，為了防止在驗收時被某些采購人（業(yè)主）的驗收人員“刁難”或者設(shè)置障礙，也會主動地或者被動地謀求與其建立良好的關(guān)系，以使合同標的能夠順利通過驗收。
四大原因?qū)е麓ㄍ稑硕喟l(fā)
產(chǎn)生串通投標問題的主觀原因，一方面源于某些投標人謀求中標利益或者謀取超額利潤的驅(qū)動，另一方面源于某些采購人、招標人的工作人員或者某些專家評委謀求不正當利益的驅(qū)動，或者源于各種關(guān)系的干擾和人情的影響。
產(chǎn)生串通投標問題的客觀原因，主要是現(xiàn)行招投標制度或機制存在缺陷、漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，存在通過串通投標謀取利益的縫隙和可能，使得參與招標采購活動的各方面當事人中的兩方或者多方形成利益共同體，相互串通，以非正當手段謀取中標。概括起來，主要有以下幾個方面的原因。
缺少統(tǒng)一的采購標準
以政府采購為例，由于目前從中央到地方都還缺少統(tǒng)一的辦公設(shè)施、設(shè)備和用品等通用產(chǎn)品的配備標準，就只能由采購人（業(yè)主）自行設(shè)定采購標準，這就難免或者必然導(dǎo)致兩個方面的問題：
一方面，由于不同品牌的產(chǎn)品存在著品質(zhì)的差異，因而不能避免采購人（業(yè)主）自身對采購標的物品牌、品質(zhì)的正常的偏好和傾向性，這種偏好和傾向性難免不被帶入其所設(shè)定的采購需求、采購標準、采購條件要求之中，從而使招標活動帶有傾向性或者排他性；另一方面，由于供應(yīng)商具有追求利益最大化的屬性，目前普遍存在著供應(yīng)商對政府采購、工程建設(shè)等項目的“跟蹤”和對招標采購單位即采購人（業(yè)主）某些工作人員的“公關(guān)”，因而難以避免某些采購人（業(yè)主）行使采購需求、采購標準、采購條件設(shè)定權(quán)不得當?shù)膯栴}，難以避免某些采購人（業(yè)主）“量身定制”地通過設(shè)定規(guī)格技術(shù)指標壁壘、投標人資格條件壁壘、評價體系和評分標準壁壘等圈定某個或者某幾個供應(yīng)商而排斥其他供應(yīng)商的問題，加之某個或者某幾個供應(yīng)商以及貨物制造廠商的“密切配合”，例如控制產(chǎn)品的銷售授權(quán)、控制供貨價格和供貨渠道等，就使得串通投標問題難以完全避免。
專家遴選和保密機制缺乏
專家評審是政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目立項決策機制的重要環(huán)節(jié)。在許多地方的政府采購活動中，評審專家就是中標和立項的決策者；在工程建設(shè)招投標以及各類項目評審工作中，評審專家的評審結(jié)論都是立項的重要依據(jù)。因此，專家的職業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、法制觀念、道德修養(yǎng)等，對所形成評審結(jié)果的公正與否以及所招標項目的成敗得失，都具有重要的影響甚至決定性的作用。
導(dǎo)致專家參與串通投標的制度機制方面的缺陷以及問題主要有：一是有些地方的專家?guī)熘心承I(yè)領(lǐng)域的專家人數(shù)很少，只要投標供應(yīng)商或者項目申報者把功夫下足，就可能與專家?guī)熘邢嚓P(guān)專業(yè)領(lǐng)域的幾乎所有專家建立“良好的關(guān)系”。由于在項目評審之前甚至招標之前就已經(jīng)建立了“良好的關(guān)系”，原來就已經(jīng)彼此熟悉，即使事前沒有專門溝通聯(lián)系，只要看到是熟悉關(guān)系的項目，某些專家就可能給予關(guān)照。在這種情況下，無論采用何種方式選擇專家，都很難完全避免供應(yīng)商與評標委員會中部分或者全部專家串通的問題。
二是專家的遴選方式存在漏洞，比如有些地方的招標采購機構(gòu)組織的項目評審，有些部門和單位自行組織的招標采購、立項評審等，是由負責(zé)招標采購、組織項目評審的部門、單位或者人員自己選定評審專家的，負責(zé)遴選專家的部門或者人員與負責(zé)組織招標、項目評審的部門或者人員的職責(zé)缺乏有效的分離和制衡等，因此難以避免串通問題。
三是缺乏嚴密的評標專家保密機制。如果評標專家名單保密機制不嚴密，導(dǎo)致專家名單提前泄露，即使評標組織工作程序很嚴密、規(guī)范，也很難避免供應(yīng)商與某些專家之間的串通。
運行機制不夠公開透明
公開是最好最有效的監(jiān)督，也是各方面制衡和監(jiān)督機制有效發(fā)揮作用的前提。公開透明是政府采購制度和招投標制度的基本原則，也是政府采購和工程建設(shè)招投標活動的題中之意。但是，目前在有些地方、部門特別是一些社會招標公司組織的招投標活動缺乏公開性和透明度，這為串通投標和“暗箱操作”提供了土壤和條件。主要表現(xiàn)：一是招標信息不公開發(fā)布，或者發(fā)布的招標信息不完整，或者只向少數(shù)投標人發(fā)送投標邀請和發(fā)售招標文件，或者以各種借口限制其他投標人購買招標文件，這就很難避免串通投標和“暗箱操作”問題的發(fā)生。
二是招標程序、評審程序、評審方法和標準不公開或者公開不到位，例如有的在開標后公布評審程序、評審方法和評審標準，有的甚至在開標后臨時修改評審程序、評審方法和評審標準等可能直接影響評審結(jié)果的實體事項，這樣既應(yīng)和了招標文件預(yù)先設(shè)置的傾向性和排他性條款，又給“暗箱操作”留下了空間。
三是評審結(jié)果不公開，比如中標或者預(yù)中標結(jié)果不進行公示、定標結(jié)果不向社會公告等，導(dǎo)致信息不對稱，使其他投標人難以維權(quán)，導(dǎo)致投標人監(jiān)督機制和投標人權(quán)益救濟機制失效。
缺乏有效的制衡和監(jiān)控機制
合理分權(quán)、相互制衡、有效監(jiān)督的機制，對于規(guī)范政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目評估評審行為至關(guān)重要，但目前在許多地方、部門、單位這方面的制度或機制還比較欠缺或者還不夠完善。
許多采購人（業(yè)主）單位負責(zé)組織或者參與招標采購的機構(gòu)和人員相互之間缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。例如，負責(zé)采購需求方案設(shè)計的人員與負責(zé)組織或者參與招標采購的人員相互之間缺少甚至沒有分離和制衡，負責(zé)采購需求方案設(shè)計的人員、負責(zé)組織或者參與招投標的人員與負責(zé)合同履行、項目驗收的人員相互之間缺乏甚至沒有分離和制衡等，使得供應(yīng)商能夠通過對采購人（業(yè)主）的某個或者某幾個關(guān)鍵人員的公關(guān)，從而把自身所具備的某些特質(zhì)，如自身所具備的某個或某幾個特殊的資格條件，自己產(chǎn)品所特有的功能配置、規(guī)格參數(shù)、外觀設(shè)計等納入采購人（業(yè)主）所編制的采購需求、采購標準、采購條件要求之中，并進而納入招標文件之中，形成“量身定制”的招標文件，從源頭上排斥其他投標人的公平競爭。
在這個基礎(chǔ)上，某些投標人就可能通過不正當手段形成串通，例如，通過獲取購買招標文件的潛在投標人名單，以利益或其他手段“勸退”其他投標人參加投標或者與之串通投標并共享利益。
某些采購人（業(yè)主）單位負責(zé)組織或者參與招投標的人員與負責(zé)合同履行和驗收的人員相互之間缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。合同履行和驗收的作用，是保證中標人所實際提供的貨物、工程或者服務(wù)達到合同約定的各項要求。由于通過招標所確定的僅僅是有關(guān)采購標的物的名稱、品牌、價格、數(shù)量、功能、規(guī)格、參數(shù)、品質(zhì)、交貨（竣工）時間和地點等一系列指標和要求的文字表述，而中標人是否按照約定的時間、地點和方式交貨，采購人（業(yè)主）所實際接收到的貨物、工程或者服務(wù)是否符合合同約定的條款和條件，是否存在“質(zhì)次價高”、“以次充好”問題等，最終都取決于合同履行和驗收工作。因此，合同履行和驗收是政府采購、工程建設(shè)招投標以及各類項目研發(fā)、建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
從政府采購來看，由于目前還沒有實行第三方驗收制度，所以，各地普遍是由采購人（業(yè)主）自己負責(zé)合同履行和組織項目驗收；從工程建設(shè)來看，有些部門是由自己直屬的監(jiān)理機構(gòu)負責(zé)合同履行的監(jiān)督，由直屬的機構(gòu)負責(zé)組織驗收等。某些采購人（業(yè)主）單位對合同履行和驗收工作缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，有些單位甚至由負責(zé)采購需求方案設(shè)計、負責(zé)組織或者參與招標的人員同時負責(zé)合同履行和驗收，這就很容易使串通投標成為可能--投標人既在招投標環(huán)節(jié)通過串通以有利的價格獲取中標，又在驗收環(huán)節(jié)通過串通導(dǎo)致不同程度的以次充好，獲得更大的利益；或者對某些價格呈下降趨勢的產(chǎn)品，通過延遲交貨獲取超額利潤。
某些政府采購機構(gòu)、招標公司或者部門、單位在組織招標活動的各個環(huán)節(jié)缺乏有效的分權(quán)和制衡機制。如果負責(zé)協(xié)調(diào)采購人（業(yè)主）編制招標文件的人員與負責(zé)組織招標評標的人員相互之間沒有分離，負責(zé)組織招標評標的人員與負責(zé)抽取、遴選評標專家的人員相互之間沒有分離，等等，也容易給某些投標人通過公關(guān)進行串通提供可乘之機。
例如，對采購人（業(yè)主）在其所編制的采購方案中所設(shè)定的投標人資格條件要求、功能配置、指標參數(shù)等歧視性條款和條件不認真審核，或者發(fā)現(xiàn)存在不合理的條款和條件不提出修改建議，或者在組織評標過程中給某些投標人以力所能及的關(guān)照等。
投標人的制約和監(jiān)督機制常常失效。客觀地說，現(xiàn)在大多數(shù)省級以上政府采購中心以及相當多的地方政府采購中心組織政府采購操作過程的公開性和透明度都是很高的，做到了招標采購信息公開發(fā)布，公開廣泛邀請不確定的供應(yīng)商參加投標；招標文件公開發(fā)售，或者在網(wǎng)上公開發(fā)布由供應(yīng)商自行下載；對投標人的資格條件要求，對采購標的物的規(guī)格、配置、指標、參數(shù)、材質(zhì)等要求，以及評標程序、評分方法和評分標準等實體性事項，都在招標文件中公開；許多地方政府采購中心都實行了預(yù)中標結(jié)果公示三至七個工作日、中標結(jié)果向社會公告等制度，有的地方甚至連評委的評分都予以公開。
但是，為什么在這樣的情況下串通投標問題還比較普遍呢？其中一個重要原因就是投標人的制約和監(jiān)督機制沒能有效地發(fā)揮作用。理論上，投標人對政府采購以及工程建設(shè)招投標活動的監(jiān)督是基于切身利益基礎(chǔ)上的監(jiān)督，應(yīng)當是最為直接和有效的監(jiān)督。
如果投標人能夠正確利用政府采購法、招標投標法所規(guī)定的救濟制度，正確行使法律賦予的質(zhì)疑、投訴權(quán)，對存在不公正條款和條件的招標文件、對不公正的中標結(jié)果，能夠在法定時限內(nèi)、按照法定的程序和形式提出質(zhì)疑，也能夠有效地抑制、減少或者避免招標文件中許多“量身定制”的傾向性壁壘和串通投標問題的發(fā)生。
但遺憾的是，現(xiàn)在許多不同品牌產(chǎn)品的制造廠商或者代理商相互之間似乎形成了某種默契，大家都各自“跟蹤”自己的項目，你跟蹤的項目有傾向性壁壘我不質(zhì)疑，我跟蹤的項目有傾向性壁壘你也不要干預(yù)，從而使法律設(shè)計的供應(yīng)商權(quán)益救濟機制常常失效。在這種情況下，即使招標過程很公開、很透明、很規(guī)范，但也難以完全避免串通投標問題的發(fā)生。
相關(guān)監(jiān)督管理部門的制衡和監(jiān)督作用沒有得到有效發(fā)揮。如果相關(guān)監(jiān)督管理部門能夠?qū)Σ少徣耍I(yè)主）所擁有的采購需求、采購標準、采購條件的設(shè)定權(quán)實施有效監(jiān)管，比如實行嚴格的招標文件審查制度，或者實行強制性的招標文件專家論證制度，就可能有效地抑制、減少或者避免許多傾向性壁壘的產(chǎn)生，進而抑制串通投標問題的發(fā)生；如果相關(guān)監(jiān)督管理部門能夠加強政府采購預(yù)算和計劃編制工作，加強辦公設(shè)施、設(shè)備和用品配置標準的編制工作，使政府采購能夠更多地按照統(tǒng)一的采購標準，有計劃、成規(guī)模地進行集中采購，相應(yīng)地就限制乃至取消了采購人（業(yè)主）的采購需求、采購標準、采購條件設(shè)定權(quán)，也能夠有效地減少和避免許多串通投標問題的發(fā)生。
來源：政府采購信息報
