全國政協(xié)委員蔣洪：修改《預(yù)算法》提出六大建議
全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任 蔣洪 攝影/政府采購信息報記者 劉燕
《預(yù)算法》修訂的討論持續(xù)已久，該法律涉及公共資金使用的基本規(guī)則，與全體公民的切實利益密切相關(guān)，值得公眾予以充分的關(guān)注。
1、應(yīng)該強調(diào)人大的監(jiān)督權(quán)
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》以下述文字闡述了預(yù)算立法的宗旨：“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。
問題：
我國憲法規(guī)定一切權(quán)利屬于人民，人民通過人民代表大會管理國家事務(wù)，政府是各級人大的執(zhí)行機構(gòu)?；\統(tǒng)地用“國家”一詞來代替人民代表大會，不能明確反映人民當(dāng)家做主的精神，而且很容易有意無意地以政府對社會公眾的管理，來取代人民及其代表機構(gòu)對政府的管理，從而使得人民及其代表機構(gòu)與政府之間發(fā)生角色的轉(zhuǎn)換。
這正是現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的根本問題，憲法賦予人民以及人民代表大會的權(quán)力在現(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)條款中很大程度上被弱化或空泛化，而在實際的預(yù)算過程中，行政部門所擁有的權(quán)力在某種程度上與憲法精神不相一致。
建議：
將現(xiàn)行《預(yù)算法》的相關(guān)條款修改為：為了保證預(yù)算過程中人民當(dāng)家做主，并通過各級人民代表大會行使預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確各級政府的職責(zé)，規(guī)范預(yù)算行為，使公共資金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根據(jù)憲法，制定本法。
2、預(yù)算公開的條款要細(xì)化
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》對預(yù)算信息公開和透明未做任何規(guī)定。近些年來要求預(yù)算公開，提高財政透明度的呼聲日益高漲，社會各界已經(jīng)對預(yù)算公開在原則上形成了共識，但如何使這一原則落實在相關(guān)法律條款中仍存在各種看法。
問題：
如果《預(yù)算法》在預(yù)算公開方面僅僅闡述一般原則，而不具體地劃出合法與非法的界限，它在預(yù)算公開上就不具有真正的法律效力。
在法律條文中，預(yù)算究竟是“應(yīng)該”公開還是“必須”公開，怎樣才被認(rèn)定公開是“及時”的，需要披露哪些信息才被認(rèn)定為“公開”，誰是預(yù)算信息公開的責(zé)任人以及預(yù)算信息以怎樣的方式公開等等，都必須在《預(yù)算法》中予以確定。
這些問題不能由政府部門自行制定標(biāo)準(zhǔn)，因為立法是人大的職責(zé)。
建議：
在《預(yù)算法》的有關(guān)條款中規(guī)定如下內(nèi)容：
1）預(yù)算必須公開。
2）預(yù)算公開以保證公民和各級人民代表大會在預(yù)算全過程中行權(quán)履職的信息需要為原則。
3）公開的預(yù)算信息應(yīng)覆蓋所有公共收支和公共資產(chǎn)。
4）預(yù)算公開的及時性以本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)之日起10個工作日為限。
5）除國家秘密之外，預(yù)算收支的各種分類的各級次信息，包括類、款、項、目都必須公開。
6）各政府財政部門有責(zé)任搜集、整理和匯總信息，并通過網(wǎng)站集中公開本級政府預(yù)算以及所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算。
3、將政府全部收支納入預(yù)算
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》所說的預(yù)算是不完整的。
除了各種政府性基金的收支、社會保障基金收支以及國有資本收支之外，還有相當(dāng)一部資金被作為預(yù)算外資金，不列入預(yù)算，從而使得接受人大審批和監(jiān)督的只是公共資金收支的一部分，有大量收支脫離了人大審批和監(jiān)督。
問題：
預(yù)算的完整性需要法律的保障。
在《預(yù)算法》中究竟如何規(guī)定預(yù)算收支的范圍才能使得政府的全部收入都納入預(yù)算呢？目前可能存在的問題有：
1）事業(yè)性收費是否要納入預(yù)算。很多事業(yè)單位的運行部分靠財政撥款，還有一部分依賴于事業(yè)收費。
從性質(zhì)上來說，這類收入也是公共收入,從數(shù)量上來說，是事業(yè)單位的重要收入來源。不納入預(yù)算就會成為預(yù)算外收支，不能完整地體現(xiàn)政府的收入，也無法對這部分資金的使用加以監(jiān)督。
2）國有資本收益在多大程度上納入預(yù)算。
有一種主張認(rèn)為，國有資本收益中上繳預(yù)算的部分應(yīng)納入預(yù)算，不上繳的部分就不必納入。這樣也會產(chǎn)生同樣的問題，使得一部分國有資本收益不在預(yù)算的監(jiān)督范圍內(nèi)，從而增加資金使用不規(guī)范的可能性。
從現(xiàn)實情況來看，不上繳的國有資本收益約占國有資本收益的95%，這就意味著絕大部分國有資產(chǎn)收益會脫離預(yù)算的監(jiān)督。
建議：
《預(yù)算法》的相關(guān)條款必須明確規(guī)定，政府的全部收入包括稅收收入、行政性收費收入、事業(yè)性收費收入、政府性基金收入、社會保障基金收入、國有資本收益、其他一切政府收入，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機構(gòu)來管理，都必須納入預(yù)算。
使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預(yù)算。
4、預(yù)算編制應(yīng)該進一步細(xì)化
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》對于行政部門送報人大審批的預(yù)算草案沒有提出明確的編制標(biāo)準(zhǔn)，從而使得立法部門的審批和監(jiān)督權(quán)限變得模糊不清，而實際結(jié)果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統(tǒng)的大分類數(shù)額，而對這些資金具體使用實際上失去審批和監(jiān)督能力。
問題：
預(yù)算編制應(yīng)細(xì)化，這已成為社會的共識。
法律上如何對“細(xì)化”加以規(guī)定是問題的關(guān)鍵。一種觀點認(rèn)為，報送各級人民代表大會審查的本級政府預(yù)算草案應(yīng)一般收支編列到款，重點支出編列到項。這需要認(rèn)真考慮。
首先，編制到“款”和“項”所適用的支出類別必須予以明確。我國的預(yù)算支出科目分為功能分類和經(jīng)濟分類兩種。如果只是指按功能分類，那么人大的審查和監(jiān)督權(quán)就會受到很大的限制。
其次，“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”，只有一部分支出編制到“項”。擬規(guī)定的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)大致上就是目前政府提交人大的預(yù)算草案的細(xì)化程度。
實踐已經(jīng)證明，在這種情況下人大不僅不可能在預(yù)算審查過程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績工程、形象工程和奢侈浪費的“三公消費”識別出來，而且也無法削減或者取消這類支出，從而使得人大審批權(quán)行使受到很大的制約。
建議：
《預(yù)算法》的相關(guān)條款應(yīng)做如下規(guī)定：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預(yù)算草案，包括本級政府預(yù)算、本級政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經(jīng)濟分類編制到款，項目支出必須按項目分列并編報項目預(yù)算。
5、預(yù)算審批前的支出不能過度
【現(xiàn)狀】
多年來，我國預(yù)算是在未經(jīng)人大審查批準(zhǔn)的時候就開始執(zhí)行的?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對此采取了默認(rèn)的態(tài)度。這種情況是對人大審批權(quán)的極大的不尊重。
造成這種情況的直接原因是，我國預(yù)算年度從1月1日開始，而各級人大會議通常要在此后才舉行。這個問題引起社會的關(guān)注。根本辦法是將開會時間調(diào)整到預(yù)算開始前。
有觀點認(rèn)為目前做這樣的調(diào)整有困難，可以考慮在《預(yù)算法》中做出規(guī)定，給予政府行政部門在預(yù)算審批之前一定的支出權(quán)限。
問題：
關(guān)鍵在于法律上的具體界限。如果不論什么支出都可以在審批之前進行，那么就等于將人大的審批變成了純粹的形式。
對于“上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出”以及“法律規(guī)定必須履行的支付”，人們的看法上比較一致?！吧夏甓冉Y(jié)轉(zhuǎn)的支出”在上年度已經(jīng)通過了審批，未使用完的部分只要立法部門沒有另外的規(guī)定可認(rèn)為該項支出在法律上仍然有效。
“法律規(guī)定必須履行的支付”通常與履行契約相關(guān)，例如利息的支付，社會保障給付的發(fā)放，這些都已經(jīng)過了必要的審批程序，無需再次審批，因此授權(quán)是合理的。
但對于“必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出”需要做認(rèn)真考慮。
首先怎樣才是“必須支付的”，由誰來認(rèn)定是“必須支付的”，這些都需要有明確規(guī)定。
其次“本年度部門基本支出、項目支出”實際上已經(jīng)包含了部門的所有支出，除此之外不存在其他支出。也就是說，只要認(rèn)為是“必須支付的”，所有的支出都可以在審批之前動用。如做這樣的規(guī)定，就等于是沒有任何限制地授權(quán)政府行政部門在人大進行預(yù)算審批之前使用資金，從而在法律上將事前的審批變成了事后的追認(rèn)。
人大審批之前，提供各部門的基本運行經(jīng)費是必要的，但決不能沒有限度。從維持政府各部門的正常運轉(zhuǎn)來說，“基本支出”是必要的，而“項目支出”并不是正常運轉(zhuǎn)所必需的?！皩ο录壵霓D(zhuǎn)移性支出”只有用于保障下級政府各部門基本支出的轉(zhuǎn)移支付才是必要的，在此限度之外的授權(quán)都會削弱人大的預(yù)算審批的權(quán)威性。
建議：
在《預(yù)算法》中增加如下規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以安排下列支出：（一）上年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；（二）本年度部門的基本支出以及為保障基本支出而進行的對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出：（三）法律規(guī)定必須履行的支付。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，本年度所有項目支出必須在人大預(yù)算審批通過之后方能實施?！?
6、預(yù)算變更權(quán)應(yīng)該適當(dāng)限制
【現(xiàn)狀】
現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有一級預(yù)算總的收支差額發(fā)生了變動才屬于預(yù)算調(diào)整，需要經(jīng)過人大審批，除此之外的其他變動都不需要這一過程。
這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預(yù)算的權(quán)力擴大到了極限，幾乎使得人大審批通過的預(yù)算失去了任何法律約束力。
問題：
對政府行政部門調(diào)整預(yù)算的權(quán)力進行適當(dāng)限制是《預(yù)算法》修訂的重要內(nèi)容。
在已經(jīng)提出的各種建議，除了將總收支的差額變動納入人大審批范圍之外，還將收支總額的變動以及一些“類”級支出總額的變動也納入人大審批的范圍。
然而，有一個問題尚未引起充分的注意，這就是各預(yù)算支出科目之間的流用。在總收支差額不變、收支總額不變的情況下，究竟在多大程度上允許政府行政部門在支出的各個“類”之間、各“款”、“項”、“目”之間進行調(diào)整。
如果行政部門的流用權(quán)過大，就會使人大審批通過的預(yù)算失去法律效力。另一方面，預(yù)計的情況與實際發(fā)生的情況總會有所不同，賦予行政部門一定范圍的自主調(diào)整權(quán)是必要的，立法的關(guān)鍵在于合理地劃出界限。
目前提出的方案給予政府行政部門的支出流用權(quán)幾乎不受限制，為了維護人大審批的權(quán)威需要對行政部門的支出流用權(quán)做必要的限制。
此外，由“重大政策調(diào)整”而引起預(yù)算變動必須通過人大的審查和批準(zhǔn)。
建議：
在《預(yù)算法》中規(guī)定，政府本級預(yù)算的各個預(yù)算級次變動幅度在5%范圍之內(nèi)可以由政府行政部門根據(jù)實際情況自行決定，調(diào)整幅度超過5%需經(jīng)同級人大審批方可執(zhí)行。
對特殊情況下的預(yù)算調(diào)整應(yīng)做如下規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件，必須及時增加預(yù)算支出的，各級政府必須先使用預(yù)備費，在預(yù)備費使用完的情況下，各級政府才可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案，接受人大審批。
來源： 新京報
