集采機(jī)構(gòu)應(yīng)履行行政職能
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發(fā)布日期：2011年06月15日
我國政府采購制度改革經(jīng)過十幾年的探索和實(shí)踐，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，但對集中采購機(jī)構(gòu)的定位和作用卻一直存在著不同的認(rèn)識，在某種程度上影響了政府采購制度改革向縱深推進(jìn)。
政府采購制度的一個(gè)重要特征就是將過去分散無序的采購行為變?yōu)榧薪y(tǒng)一的規(guī)模采購，而集中采購機(jī)構(gòu)正是集中統(tǒng)一采購的具體執(zhí)行者，其作用能否得到有效發(fā)揮，對政府采購制度改革的成敗將會產(chǎn)生重大影響。筆者在此圍繞集中采購機(jī)構(gòu)的定位及職能建設(shè)談一點(diǎn)粗淺的看法，與業(yè)內(nèi)同仁共同商榷。
集采機(jī)構(gòu)應(yīng)履行行政職能
《政府采購法》把政府設(shè)立的集采機(jī)構(gòu)定位為非營利事業(yè)單位，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，集采機(jī)構(gòu)與經(jīng)省級以上人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)）統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)?！墩少彿ā返哪：ㄎ?，淡化了集采機(jī)構(gòu)的行政屬性，因?yàn)榧蓹C(jī)構(gòu)實(shí)際履行的是政府行政職能。
集采機(jī)構(gòu)是政府強(qiáng)化調(diào)控職能的產(chǎn)物
政府采購制度最早出現(xiàn)于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，在自由資本主義時(shí)期，市場是資源配置的絕對支配力量和方式，在亞當(dāng)·斯密“看不見的手”原理的指引下，政府基本上不參與和干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)活動，政府采購的作用主要是加強(qiáng)財(cái)政支出管理，而且采購規(guī)模不大，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響也不大。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以后，自由市場經(jīng)濟(jì)國家開始意識到市場不是萬能的，“凱恩斯理論”得到承認(rèn)和應(yīng)用，各國開始采取國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策，并將財(cái)政政策作為主要手段，即通過擴(kuò)大采購支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)。
西方國家紛紛開始在政府中設(shè)立專司采購的部門或機(jī)構(gòu)，有的國家也試圖走采購職能市場化的路子，但后來無法進(jìn)行下去。到20世紀(jì)70年代，在西方主要的發(fā)達(dá)國家，采購職能逐步成為獨(dú)立的政府職能，韓國、日本、香港等亞洲國家和地區(qū)也都建立了政府的采購機(jī)構(gòu)，而且地位不斷強(qiáng)化，韓國為副部級的采購廳，香港地區(qū)2003年7月將前政府物料供應(yīng)處、政府車輛管理處和政府印務(wù)局合并成立了隸屬于香港財(cái)政事務(wù)及庫務(wù)局的政府物流服務(wù)署。當(dāng)前我國仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真地進(jìn)行研究和借鑒。
政采公共性決定集采行政性
政府采購的特點(diǎn)與民事采購有著本質(zhì)的區(qū)別：一是資金來源的公共性。政府采購的資金來源為財(cái)政性資金，包括財(cái)政預(yù)算資金和納入財(cái)政管理的其他資金，這些資金的最終來源是納稅人上繳的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。二是采購主體的特定性。政府采購的主體為依靠國家財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的政府機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會團(tuán)體和事業(yè)單位。三是采購目標(biāo)的非商業(yè)性。它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為采購主體提供消費(fèi)品或向社會提供公共服務(wù)。四是采購對象的廣泛性。政府采購的對象既包括機(jī)關(guān)辦公用品和設(shè)備，也包括高樓大廈、能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括技術(shù)、專利等服務(wù)；既包括民用產(chǎn)品，也包括軍用產(chǎn)品。它涵蓋了貨物、工程和服務(wù)三大類，可以說是包羅萬象。五是采購活動的政策性。在采購時(shí)不能體現(xiàn)采購人員個(gè)人的偏好，必須遵循國家法規(guī)政策的要求，包括最大限度地節(jié)約支出、購買本國產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)、支持節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新等等。六是采購過程的規(guī)范性。要按照國家有關(guān)政府采購的法規(guī)，根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購時(shí)間要求等，采用法定的采購方式和采購程序，使每次采購活動都按照規(guī)范要求去運(yùn)作，不是簡單地一手交錢、一手交貨。政府采購的這些特點(diǎn)說明其與一般的市場購買行為具有本質(zhì)上的區(qū)別，這些特點(diǎn)決定了集采機(jī)構(gòu)的行政屬性。如果將采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)市場化、必然會造成政府采購本來面目的扭曲。另外，實(shí)行政府采購，其實(shí)質(zhì)是將財(cái)政資金的管理由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，仍屬財(cái)政資金的分配環(huán)節(jié)，是財(cái)政職能的有機(jī)組成部分，集采機(jī)構(gòu)履行的是預(yù)算安排的具體執(zhí)行職能，是不折不扣的行政職能。
集采機(jī)構(gòu)履行行政職能是現(xiàn)實(shí)需要
“公開、公平、公正”是世界各國政府采購普遍遵循的原則，這一原則得以實(shí)現(xiàn)的前提是必須使“公權(quán)力”得到正確的行使。法國偉大的啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩曾經(jīng)講過，“不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗?！辈皇苤萍s的權(quán)力運(yùn)用同樣是政府采購領(lǐng)域最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
廣西政府采購中心主任梁戈敏曾經(jīng)對政府采購各參與人權(quán)力分布情況進(jìn)行了社會調(diào)查，其中在政府采購執(zhí)行主體市場化的條件下，采購人權(quán)重占35.17%，評審專家權(quán)重占24.72%，監(jiān)管部門權(quán)重占38.52%，代理機(jī)構(gòu)權(quán)重僅占1.59%。從中可以看出，代理機(jī)構(gòu)在整個(gè)權(quán)力鏈條中處于無足輕重的地位，根本難以發(fā)揮有效的制衡作用。
政府采購制度改革在我國是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，是上層建筑領(lǐng)域里的一場變革，2010年4月在英國諾丁漢大學(xué)召開的政府采購國際研討會，題目就是“政府采購：全球第四次革命”。政府采購制度的改革將帶來政府管理思想意識的改變、政府運(yùn)作習(xí)慣的改變、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改變、政府權(quán)力和利益分配格局的改變，在這場變革中受沖擊最大的是過去分散無序的采購行為以及支撐其繼續(xù)存在的部門利益或個(gè)人利益。而集采機(jī)構(gòu)正是打破這種傳統(tǒng)采購方式的踐行者，自然也就成了傳統(tǒng)勢力的“眾矢之的”。如果不賦予其應(yīng)有的行政管理職能，將其職責(zé)僅僅限定在“委托代理”范圍之內(nèi)，難以形成有效的權(quán)力制衡，必將會形成某些“公權(quán)力”的濫用，使人民大眾期盼的“陽光工程”蒙上陰影。
來源：政府采購信息報(bào)
政府采購制度的一個(gè)重要特征就是將過去分散無序的采購行為變?yōu)榧薪y(tǒng)一的規(guī)模采購，而集中采購機(jī)構(gòu)正是集中統(tǒng)一采購的具體執(zhí)行者，其作用能否得到有效發(fā)揮，對政府采購制度改革的成敗將會產(chǎn)生重大影響。筆者在此圍繞集中采購機(jī)構(gòu)的定位及職能建設(shè)談一點(diǎn)粗淺的看法，與業(yè)內(nèi)同仁共同商榷。
集采機(jī)構(gòu)應(yīng)履行行政職能
《政府采購法》把政府設(shè)立的集采機(jī)構(gòu)定位為非營利事業(yè)單位，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，集采機(jī)構(gòu)與經(jīng)省級以上人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)）統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)?！墩少彿ā返哪：ㄎ?，淡化了集采機(jī)構(gòu)的行政屬性，因?yàn)榧蓹C(jī)構(gòu)實(shí)際履行的是政府行政職能。
集采機(jī)構(gòu)是政府強(qiáng)化調(diào)控職能的產(chǎn)物
政府采購制度最早出現(xiàn)于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，在自由資本主義時(shí)期，市場是資源配置的絕對支配力量和方式，在亞當(dāng)·斯密“看不見的手”原理的指引下，政府基本上不參與和干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)活動，政府采購的作用主要是加強(qiáng)財(cái)政支出管理，而且采購規(guī)模不大，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響也不大。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以后，自由市場經(jīng)濟(jì)國家開始意識到市場不是萬能的，“凱恩斯理論”得到承認(rèn)和應(yīng)用，各國開始采取國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策，并將財(cái)政政策作為主要手段，即通過擴(kuò)大采購支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)。
西方國家紛紛開始在政府中設(shè)立專司采購的部門或機(jī)構(gòu)，有的國家也試圖走采購職能市場化的路子，但后來無法進(jìn)行下去。到20世紀(jì)70年代，在西方主要的發(fā)達(dá)國家，采購職能逐步成為獨(dú)立的政府職能，韓國、日本、香港等亞洲國家和地區(qū)也都建立了政府的采購機(jī)構(gòu)，而且地位不斷強(qiáng)化，韓國為副部級的采購廳，香港地區(qū)2003年7月將前政府物料供應(yīng)處、政府車輛管理處和政府印務(wù)局合并成立了隸屬于香港財(cái)政事務(wù)及庫務(wù)局的政府物流服務(wù)署。當(dāng)前我國仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真地進(jìn)行研究和借鑒。
政采公共性決定集采行政性
政府采購的特點(diǎn)與民事采購有著本質(zhì)的區(qū)別：一是資金來源的公共性。政府采購的資金來源為財(cái)政性資金，包括財(cái)政預(yù)算資金和納入財(cái)政管理的其他資金，這些資金的最終來源是納稅人上繳的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。二是采購主體的特定性。政府采購的主體為依靠國家財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的政府機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會團(tuán)體和事業(yè)單位。三是采購目標(biāo)的非商業(yè)性。它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為采購主體提供消費(fèi)品或向社會提供公共服務(wù)。四是采購對象的廣泛性。政府采購的對象既包括機(jī)關(guān)辦公用品和設(shè)備，也包括高樓大廈、能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括技術(shù)、專利等服務(wù)；既包括民用產(chǎn)品，也包括軍用產(chǎn)品。它涵蓋了貨物、工程和服務(wù)三大類，可以說是包羅萬象。五是采購活動的政策性。在采購時(shí)不能體現(xiàn)采購人員個(gè)人的偏好，必須遵循國家法規(guī)政策的要求，包括最大限度地節(jié)約支出、購買本國產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)、支持節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新等等。六是采購過程的規(guī)范性。要按照國家有關(guān)政府采購的法規(guī)，根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購時(shí)間要求等，采用法定的采購方式和采購程序，使每次采購活動都按照規(guī)范要求去運(yùn)作，不是簡單地一手交錢、一手交貨。政府采購的這些特點(diǎn)說明其與一般的市場購買行為具有本質(zhì)上的區(qū)別，這些特點(diǎn)決定了集采機(jī)構(gòu)的行政屬性。如果將采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)市場化、必然會造成政府采購本來面目的扭曲。另外，實(shí)行政府采購，其實(shí)質(zhì)是將財(cái)政資金的管理由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，仍屬財(cái)政資金的分配環(huán)節(jié)，是財(cái)政職能的有機(jī)組成部分，集采機(jī)構(gòu)履行的是預(yù)算安排的具體執(zhí)行職能，是不折不扣的行政職能。
集采機(jī)構(gòu)履行行政職能是現(xiàn)實(shí)需要
“公開、公平、公正”是世界各國政府采購普遍遵循的原則，這一原則得以實(shí)現(xiàn)的前提是必須使“公權(quán)力”得到正確的行使。法國偉大的啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩曾經(jīng)講過，“不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗?！辈皇苤萍s的權(quán)力運(yùn)用同樣是政府采購領(lǐng)域最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
廣西政府采購中心主任梁戈敏曾經(jīng)對政府采購各參與人權(quán)力分布情況進(jìn)行了社會調(diào)查，其中在政府采購執(zhí)行主體市場化的條件下，采購人權(quán)重占35.17%，評審專家權(quán)重占24.72%，監(jiān)管部門權(quán)重占38.52%，代理機(jī)構(gòu)權(quán)重僅占1.59%。從中可以看出，代理機(jī)構(gòu)在整個(gè)權(quán)力鏈條中處于無足輕重的地位，根本難以發(fā)揮有效的制衡作用。
政府采購制度改革在我國是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，是上層建筑領(lǐng)域里的一場變革，2010年4月在英國諾丁漢大學(xué)召開的政府采購國際研討會，題目就是“政府采購：全球第四次革命”。政府采購制度的改革將帶來政府管理思想意識的改變、政府運(yùn)作習(xí)慣的改變、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改變、政府權(quán)力和利益分配格局的改變，在這場變革中受沖擊最大的是過去分散無序的采購行為以及支撐其繼續(xù)存在的部門利益或個(gè)人利益。而集采機(jī)構(gòu)正是打破這種傳統(tǒng)采購方式的踐行者，自然也就成了傳統(tǒng)勢力的“眾矢之的”。如果不賦予其應(yīng)有的行政管理職能，將其職責(zé)僅僅限定在“委托代理”范圍之內(nèi)，難以形成有效的權(quán)力制衡，必將會形成某些“公權(quán)力”的濫用，使人民大眾期盼的“陽光工程”蒙上陰影。
來源：政府采購信息報(bào)
