五大區(qū)別決定集采機(jī)構(gòu)的主力軍地位
http://lureaesthetics.com
發(fā)布日期：2011年06月15日
目前在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支采購隊伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集采機(jī)構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)。我國實(shí)行政府采購制度改革以來，它們雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，但二者的地位和作用卻不能等同看待。
工作目標(biāo)有區(qū)別
《政府采購法》第十六條第二款規(guī)定“集采機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人”，也就是全額預(yù)算事業(yè)單位，目前已有部分集采機(jī)構(gòu)被各級人民政府重新確定為參照公務(wù)員法管理的單位，其履行職責(zé)的全部支出均由政府財政供給，不允許從事營利性的經(jīng)營活動，其職責(zé)就是執(zhí)行和落實(shí)政府確定的工作目標(biāo)，沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益追求。社會中介機(jī)構(gòu)是企業(yè)法人，企業(yè)在合法經(jīng)營的基礎(chǔ)上就要追求利潤的最大化，這也是企業(yè)生存和發(fā)展的前提和必然要求，在企業(yè)利益與國家利益發(fā)生矛盾時，有些企業(yè)難免會把企業(yè)利益放在第一位，只有在不損害企業(yè)利益的情況下才會考慮維護(hù)國家利益。如在招標(biāo)采購服務(wù)費(fèi)的收取問題上，集采機(jī)構(gòu)不收取中標(biāo)服務(wù)費(fèi)，而中標(biāo)服務(wù)費(fèi)卻是社會中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入的主要來源。中標(biāo)服務(wù)費(fèi)是按照中標(biāo)額一定比例收取的，中標(biāo)價格越高，其收取的服務(wù)費(fèi)就越多，利潤便越可觀。節(jié)約資金多，中標(biāo)（成交）額就低，必然會影響其收益，這在一定程度上限制了社會中介機(jī)構(gòu)節(jié)約財政資金的積極性。
委托關(guān)系有區(qū)別
《政府采購法》第十八條規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購”，集采機(jī)構(gòu)接受委托開展政府采購活動是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找門路”。對采購操作過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，敢于發(fā)表不同意見，并按照規(guī)定程序予以糾正。對于某一個社會中介機(jī)構(gòu)而言，法律并未授予其必須代理本級政府采購項(xiàng)目的權(quán)力，是采購人的意志決定其代理政府采購項(xiàng)目的多與少。目前社會中介機(jī)構(gòu)承攬政府采購項(xiàng)目主要靠公關(guān)活動，有許多項(xiàng)目還沒有報批，社會中介機(jī)構(gòu)就提前展開了公關(guān)活動。在激烈的市場競爭中，通過公關(guān)獲取代理采購項(xiàng)目是正?，F(xiàn)象，但在目前市場競爭不規(guī)范的情況下，有些社會中介機(jī)構(gòu)便會通過各種辦法，甚至不惜采用一些不正當(dāng)手段謀取采購人的“恩賜”，拿到項(xiàng)目后在采購過程中也難免會迎合采購人提出的一些不合理要求，對指定或變相指定品牌和供應(yīng)商的問題，明知違規(guī)也不予以糾正，或睜一只眼閉一只眼，甚至對供應(yīng)商提出的疑義予以壓制，因?yàn)槿绻暗米铩绷瞬少徣耍傧氤袛堈少彺順I(yè)務(wù)就困難了。所以社會中介機(jī)構(gòu)與采購人之間不僅難以形成有效的制約關(guān)系，反而變成了“主仆”關(guān)系，從而增大了權(quán)力“尋租”的幾率。
自我約束力有區(qū)別
集采機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，其成員均系國家工作人員，除受法律的規(guī)制外，還要受到有關(guān)條例、紀(jì)律的規(guī)制，其行為與個人的提拔、晉升、獎勵、處分息息相關(guān)，規(guī)范操作的自覺性相對較高。社會中介機(jī)構(gòu)主要是受法律的規(guī)制，其工作人員基本是“自由人”，行政措施的約束力對其微乎其微，在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，難免會冒“險”行事。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，開展了覆蓋中國東、中、西部的社會誠信評價調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業(yè)中中介服務(wù)業(yè)位居榜首，自我約束能力差應(yīng)是其中的主要原因之一。
采購成本與效益有區(qū)別
從部分省級集采機(jī)構(gòu)的情況來看，采購一百萬元的項(xiàng)目支出費(fèi)用約一千元左右，采購規(guī)模越大，支出費(fèi)用越低。社會中介機(jī)構(gòu)是按照《招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》的規(guī)定收費(fèi)的，依照此規(guī)定，貨物和服務(wù)一百萬元以下的采購項(xiàng)目，招標(biāo)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為中標(biāo)金額的1.5%，那就是1.5萬元，是集采機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用的十幾倍。這筆資金現(xiàn)在一般是由中標(biāo)供應(yīng)商交納的，表面上看暫時不用政府財政支出，但供應(yīng)商決不會自掏腰包，必定將這部分支出打入投標(biāo)報價之中，最后還是要由政府“埋單”。再就是社會中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)是采用差額定率累進(jìn)計費(fèi)方式計算的,一百萬元以下為1個檔次，一百萬元以上又分為若干個檔次，檔次越高收費(fèi)率越低，在采購規(guī)模已定的情況下，分包采購將會收取更多的服務(wù)費(fèi)，有的社會中介機(jī)構(gòu)便盡量爭取分包采購，以謀取更多經(jīng)濟(jì)利益。另外，《政府采購法》實(shí)施以后，社會中介機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，有的地市原來只有兩三家社會中介機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在已發(fā)展到30多家，目前全國持有甲級、乙級政府采購代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)近3000家。政府采購制度的突出優(yōu)勢，是通過集中采購的規(guī)模效應(yīng)實(shí)現(xiàn)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、扶持民族產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、最大限度地節(jié)約財政資金等目標(biāo)?？墒菍⒋罅康恼少忢?xiàng)目交由如此眾多的社會中介機(jī)構(gòu)辦理，又變成了新形勢下的分散采購，使政府采購制度的規(guī)模優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，政府采購的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益大受影響。而集采機(jī)構(gòu)則希望盡量增大單次采購的規(guī)模，這樣既省時、省力，又充分發(fā)揮了規(guī)模采購的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
監(jiān)管難度有區(qū)別
集采機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系明確，一級政府一般只設(shè)一個集采機(jī)構(gòu)，而且是在本轄區(qū)內(nèi)開展采購工作，便于監(jiān)督管理。社會中介機(jī)構(gòu)與各級政府沒有直接的隸屬關(guān)系，可以在注冊地以外的地區(qū)代理政府采購項(xiàng)目。社會中介機(jī)構(gòu)與集采機(jī)構(gòu)相比數(shù)量眾多，根據(jù)我國目前監(jiān)管能力的現(xiàn)狀，要對如此眾多的社會中介機(jī)構(gòu)實(shí)施全方位的監(jiān)管是比較困難的。
我國從2009年7月開始集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，截至2010年4月，全國共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報線索17269件，立案9188件，結(jié)案8656件；給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機(jī)關(guān)處理的3058人。工程建設(shè)領(lǐng)域中的招標(biāo)投標(biāo)是三個腐敗高發(fā)環(huán)節(jié)之一。目前我國工程采購招標(biāo)投標(biāo)主要是由社會中介機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的，盡管出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，但監(jiān)管不到位應(yīng)是問題產(chǎn)生的重要原因。
再是《政府采購法》要求“采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存15年?！鄙鐣薪闄C(jī)構(gòu)的撤銷其自身就可以決定，沒有嚴(yán)格的限制措施，有的經(jīng)營三、五年就撤銷了，原經(jīng)營人員各奔東西，過去代理的政府采購項(xiàng)目資料對其已沒有實(shí)際意義，采購文件保存15年的規(guī)定難以落實(shí)。另外，在政府采購電子化全面實(shí)行以后，對如此眾多且分散的社會中介機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行監(jiān)督，也是一個難度較大的問題。
從集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)地位和作用區(qū)別的分析，可以明確地看出集采機(jī)構(gòu)當(dāng)之無愧地應(yīng)是推行政府采購制度的主力軍。2010年7月7日，國務(wù)院糾風(fēng)辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購工作規(guī)范》，在認(rèn)真總結(jié)全國藥品集中采購十幾年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改了原《工作規(guī)范》中委托社會中介機(jī)構(gòu)代理采購的條款，明確規(guī)定“藥品集中采購工作機(jī)構(gòu)原則上設(shè)在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實(shí)際依托政府采購工作機(jī)構(gòu)，接受藥品集中采購工作管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全?。▍^(qū)、市）藥品集中采購工作的具體實(shí)施。”此條款的修改進(jìn)一步表明了政府設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的必要性，充分肯定了集采機(jī)構(gòu)的地位和作用。
政府采購在我國是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，集采機(jī)構(gòu)作為推行這一制度的中堅力量，也有一個成長壯大的過程，可在有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等作為借口，不設(shè)立集采機(jī)構(gòu)，或者撤銷了已設(shè)立的集采機(jī)構(gòu)。在有些地區(qū)社會中介機(jī)構(gòu)與集采機(jī)構(gòu)爭奪政府采購代理份額的問題愈演愈烈，弱化了集采機(jī)構(gòu)的主力軍地位，這實(shí)際上是改革進(jìn)程中的一種“回潮”現(xiàn)象，應(yīng)該予以遏制。
因此，在政府采購相關(guān)法規(guī)的修改制定中，應(yīng)將集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)加以明確區(qū)分，進(jìn)一步明確集采機(jī)構(gòu)的法律定位。同時，統(tǒng)一全國集采機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)在深化政府采購制度改革中的主力軍作用。
來源： 政府采購信息報
工作目標(biāo)有區(qū)別
《政府采購法》第十六條第二款規(guī)定“集采機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人”，也就是全額預(yù)算事業(yè)單位，目前已有部分集采機(jī)構(gòu)被各級人民政府重新確定為參照公務(wù)員法管理的單位，其履行職責(zé)的全部支出均由政府財政供給，不允許從事營利性的經(jīng)營活動，其職責(zé)就是執(zhí)行和落實(shí)政府確定的工作目標(biāo)，沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益追求。社會中介機(jī)構(gòu)是企業(yè)法人，企業(yè)在合法經(jīng)營的基礎(chǔ)上就要追求利潤的最大化，這也是企業(yè)生存和發(fā)展的前提和必然要求，在企業(yè)利益與國家利益發(fā)生矛盾時，有些企業(yè)難免會把企業(yè)利益放在第一位，只有在不損害企業(yè)利益的情況下才會考慮維護(hù)國家利益。如在招標(biāo)采購服務(wù)費(fèi)的收取問題上，集采機(jī)構(gòu)不收取中標(biāo)服務(wù)費(fèi)，而中標(biāo)服務(wù)費(fèi)卻是社會中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入的主要來源。中標(biāo)服務(wù)費(fèi)是按照中標(biāo)額一定比例收取的，中標(biāo)價格越高，其收取的服務(wù)費(fèi)就越多，利潤便越可觀。節(jié)約資金多，中標(biāo)（成交）額就低，必然會影響其收益，這在一定程度上限制了社會中介機(jī)構(gòu)節(jié)約財政資金的積極性。
委托關(guān)系有區(qū)別
《政府采購法》第十八條規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購”，集采機(jī)構(gòu)接受委托開展政府采購活動是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找門路”。對采購操作過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，敢于發(fā)表不同意見，并按照規(guī)定程序予以糾正。對于某一個社會中介機(jī)構(gòu)而言，法律并未授予其必須代理本級政府采購項(xiàng)目的權(quán)力，是采購人的意志決定其代理政府采購項(xiàng)目的多與少。目前社會中介機(jī)構(gòu)承攬政府采購項(xiàng)目主要靠公關(guān)活動，有許多項(xiàng)目還沒有報批，社會中介機(jī)構(gòu)就提前展開了公關(guān)活動。在激烈的市場競爭中，通過公關(guān)獲取代理采購項(xiàng)目是正?，F(xiàn)象，但在目前市場競爭不規(guī)范的情況下，有些社會中介機(jī)構(gòu)便會通過各種辦法，甚至不惜采用一些不正當(dāng)手段謀取采購人的“恩賜”，拿到項(xiàng)目后在采購過程中也難免會迎合采購人提出的一些不合理要求，對指定或變相指定品牌和供應(yīng)商的問題，明知違規(guī)也不予以糾正，或睜一只眼閉一只眼，甚至對供應(yīng)商提出的疑義予以壓制，因?yàn)槿绻暗米铩绷瞬少徣耍傧氤袛堈少彺順I(yè)務(wù)就困難了。所以社會中介機(jī)構(gòu)與采購人之間不僅難以形成有效的制約關(guān)系，反而變成了“主仆”關(guān)系，從而增大了權(quán)力“尋租”的幾率。
自我約束力有區(qū)別
集采機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，其成員均系國家工作人員，除受法律的規(guī)制外，還要受到有關(guān)條例、紀(jì)律的規(guī)制，其行為與個人的提拔、晉升、獎勵、處分息息相關(guān)，規(guī)范操作的自覺性相對較高。社會中介機(jī)構(gòu)主要是受法律的規(guī)制，其工作人員基本是“自由人”，行政措施的約束力對其微乎其微，在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，難免會冒“險”行事。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，開展了覆蓋中國東、中、西部的社會誠信評價調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業(yè)中中介服務(wù)業(yè)位居榜首，自我約束能力差應(yīng)是其中的主要原因之一。
采購成本與效益有區(qū)別
從部分省級集采機(jī)構(gòu)的情況來看，采購一百萬元的項(xiàng)目支出費(fèi)用約一千元左右，采購規(guī)模越大，支出費(fèi)用越低。社會中介機(jī)構(gòu)是按照《招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》的規(guī)定收費(fèi)的，依照此規(guī)定，貨物和服務(wù)一百萬元以下的采購項(xiàng)目，招標(biāo)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為中標(biāo)金額的1.5%，那就是1.5萬元，是集采機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用的十幾倍。這筆資金現(xiàn)在一般是由中標(biāo)供應(yīng)商交納的，表面上看暫時不用政府財政支出，但供應(yīng)商決不會自掏腰包，必定將這部分支出打入投標(biāo)報價之中，最后還是要由政府“埋單”。再就是社會中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)是采用差額定率累進(jìn)計費(fèi)方式計算的,一百萬元以下為1個檔次，一百萬元以上又分為若干個檔次，檔次越高收費(fèi)率越低，在采購規(guī)模已定的情況下，分包采購將會收取更多的服務(wù)費(fèi)，有的社會中介機(jī)構(gòu)便盡量爭取分包采購，以謀取更多經(jīng)濟(jì)利益。另外，《政府采購法》實(shí)施以后，社會中介機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，有的地市原來只有兩三家社會中介機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在已發(fā)展到30多家，目前全國持有甲級、乙級政府采購代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)近3000家。政府采購制度的突出優(yōu)勢，是通過集中采購的規(guī)模效應(yīng)實(shí)現(xiàn)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、扶持民族產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、最大限度地節(jié)約財政資金等目標(biāo)?？墒菍⒋罅康恼少忢?xiàng)目交由如此眾多的社會中介機(jī)構(gòu)辦理，又變成了新形勢下的分散采購，使政府采購制度的規(guī)模優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，政府采購的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益大受影響。而集采機(jī)構(gòu)則希望盡量增大單次采購的規(guī)模，這樣既省時、省力，又充分發(fā)揮了規(guī)模采購的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
監(jiān)管難度有區(qū)別
集采機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系明確，一級政府一般只設(shè)一個集采機(jī)構(gòu)，而且是在本轄區(qū)內(nèi)開展采購工作，便于監(jiān)督管理。社會中介機(jī)構(gòu)與各級政府沒有直接的隸屬關(guān)系，可以在注冊地以外的地區(qū)代理政府采購項(xiàng)目。社會中介機(jī)構(gòu)與集采機(jī)構(gòu)相比數(shù)量眾多，根據(jù)我國目前監(jiān)管能力的現(xiàn)狀，要對如此眾多的社會中介機(jī)構(gòu)實(shí)施全方位的監(jiān)管是比較困難的。
我國從2009年7月開始集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，截至2010年4月，全國共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報線索17269件，立案9188件，結(jié)案8656件；給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機(jī)關(guān)處理的3058人。工程建設(shè)領(lǐng)域中的招標(biāo)投標(biāo)是三個腐敗高發(fā)環(huán)節(jié)之一。目前我國工程采購招標(biāo)投標(biāo)主要是由社會中介機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的，盡管出現(xiàn)這些問題的原因是多方面的，但監(jiān)管不到位應(yīng)是問題產(chǎn)生的重要原因。
再是《政府采購法》要求“采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存15年?！鄙鐣薪闄C(jī)構(gòu)的撤銷其自身就可以決定，沒有嚴(yán)格的限制措施，有的經(jīng)營三、五年就撤銷了，原經(jīng)營人員各奔東西，過去代理的政府采購項(xiàng)目資料對其已沒有實(shí)際意義，采購文件保存15年的規(guī)定難以落實(shí)。另外，在政府采購電子化全面實(shí)行以后，對如此眾多且分散的社會中介機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行監(jiān)督，也是一個難度較大的問題。
從集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)地位和作用區(qū)別的分析，可以明確地看出集采機(jī)構(gòu)當(dāng)之無愧地應(yīng)是推行政府采購制度的主力軍。2010年7月7日，國務(wù)院糾風(fēng)辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購工作規(guī)范》，在認(rèn)真總結(jié)全國藥品集中采購十幾年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改了原《工作規(guī)范》中委托社會中介機(jī)構(gòu)代理采購的條款，明確規(guī)定“藥品集中采購工作機(jī)構(gòu)原則上設(shè)在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實(shí)際依托政府采購工作機(jī)構(gòu)，接受藥品集中采購工作管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全?。▍^(qū)、市）藥品集中采購工作的具體實(shí)施。”此條款的修改進(jìn)一步表明了政府設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的必要性，充分肯定了集采機(jī)構(gòu)的地位和作用。
政府采購在我國是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，集采機(jī)構(gòu)作為推行這一制度的中堅力量，也有一個成長壯大的過程，可在有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等作為借口，不設(shè)立集采機(jī)構(gòu)，或者撤銷了已設(shè)立的集采機(jī)構(gòu)。在有些地區(qū)社會中介機(jī)構(gòu)與集采機(jī)構(gòu)爭奪政府采購代理份額的問題愈演愈烈，弱化了集采機(jī)構(gòu)的主力軍地位，這實(shí)際上是改革進(jìn)程中的一種“回潮”現(xiàn)象，應(yīng)該予以遏制。
因此，在政府采購相關(guān)法規(guī)的修改制定中，應(yīng)將集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)加以明確區(qū)分，進(jìn)一步明確集采機(jī)構(gòu)的法律定位。同時，統(tǒng)一全國集采機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)在深化政府采購制度改革中的主力軍作用。
來源： 政府采購信息報
