理順監(jiān)管體制 推進(jìn)工程集采
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發(fā)布日期：2011年09月22日
政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)涉及《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，而兩法對(duì)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的行政監(jiān)管主體有交叉的規(guī)定。行政監(jiān)管主體的職責(zé)不清，造成政府采購(gòu)實(shí)際中，有些項(xiàng)目無人監(jiān)管，有些項(xiàng)目則重復(fù)監(jiān)管，嚴(yán)重阻礙了政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的正常進(jìn)行，迫切需要解決。
職責(zé)不清 監(jiān)管缺位與重合現(xiàn)象同時(shí)存在
某些項(xiàng)目招標(biāo)無人監(jiān)管
這種情況最為典型的就是被稱為“政府采購(gòu)第一案”的北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司訴財(cái)政部未履行對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)行為的監(jiān)管職責(zé)、未對(duì)其投訴予以處理和答復(fù)一案。該案中財(cái)政部認(rèn)為，該醫(yī)療救治項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大建設(shè)項(xiàng)目，采用公開招標(biāo)方式，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，在《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))和《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(2002年1月10日國(guó)家計(jì)委第18號(hào)令)中均有明確規(guī)定：對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。財(cái)政部將投訴轉(zhuǎn)交給國(guó)家發(fā)改委處理，不僅避免了兩部門重復(fù)處理，而且符合法律規(guī)定。
一審法院則認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。各級(jí)財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)管部門。財(cái)政部公布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)。貨物則是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本案涉及的血?dú)夥治鰞x，應(yīng)屬于貨物采購(gòu)。原告向被告投訴的是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在以招投標(biāo)方式采購(gòu)貨物過程中招投標(biāo)的組織不合法的問題，屬于被告的監(jiān)管權(quán)限范圍，被告未對(duì)投訴事項(xiàng)予以回復(fù)，應(yīng)屬未履行法定職責(zé)，故法院判決財(cái)政部對(duì)北京現(xiàn)代沃爾公司的投訴予以處理和答復(fù)。目前本案正在二審，未有終審結(jié)果。
不管本案法院審理結(jié)果如何，已經(jīng)存在的事實(shí)是由于財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委對(duì)本項(xiàng)目供應(yīng)商的投訴都認(rèn)為由對(duì)方受理，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管真空，供應(yīng)商投訴無門。
工程項(xiàng)目招標(biāo)重復(fù)監(jiān)管
目前在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理時(shí)，財(cái)政部門和其他依據(jù)《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》進(jìn)行行政監(jiān)督的部門在具體分工上存在混亂，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作比較難開展。財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》第十三條“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！倍渌姓O(jiān)督的部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》第四條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！币约啊墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！焙汀蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》“工業(yè)（合內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)；進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)?！钡囊?guī)定。
應(yīng)該說法律關(guān)于財(cái)政部門和其他主管部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理分工是明確的，但在采購(gòu)實(shí)踐中，財(cái)政部門認(rèn)為根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條的規(guī)定財(cái)政部門對(duì)于所有的政府采購(gòu)項(xiàng)目（包含工程項(xiàng)目）有權(quán)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)全程的監(jiān)督；而其他主管部門則不愿意放棄長(zhǎng)期以來已經(jīng)掌握的對(duì)工程項(xiàng)目的行政監(jiān)督權(quán)力，認(rèn)為《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，因此政府采購(gòu)的工程招標(biāo)項(xiàng)目的監(jiān)督部門只能根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國(guó)務(wù)院的規(guī)定來確定。因此，在采購(gòu)現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了一個(gè)工程招標(biāo)項(xiàng)目同時(shí)向財(cái)政部門和建設(shè)等行政主管部門登記備案，同時(shí)監(jiān)督的情況，即所謂的“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”。比起其他采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)于政府采購(gòu)工程招標(biāo)的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)來說就增加了一倍的工作量，浪費(fèi)了采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)的人力物力，造成采購(gòu)效率不高。
應(yīng)該說“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”是在財(cái)政部門和其他行業(yè)主管部門對(duì)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)力糾結(jié)不清的情況下的一個(gè)臨時(shí)性辦法，雖然照顧了各個(gè)部門的權(quán)力劃分，但不可避免地帶來重復(fù)工作，效率低下，職責(zé)不清甚至權(quán)力打架的弊端。更為突出的問題時(shí)，財(cái)政部門和其他行政監(jiān)管部門對(duì)于工程監(jiān)管的要求是不相同的，一個(gè)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目要想同時(shí)滿足兩個(gè)以上行政監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，實(shí)在是為難采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)供應(yīng)商等政府采購(gòu)各方當(dāng)事人。如對(duì)于工程施工招標(biāo)文件的編制，財(cái)政部門和建設(shè)行政部門都有不同的要求，某些要求甚至是相互矛盾的。某地建設(shè)行政部門要求外地建筑商到本地參加投標(biāo)必須事先到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政部門備案，憑建設(shè)部門頒發(fā)的進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)的證明參加項(xiàng)目投標(biāo)，否則在資格審查時(shí)即被拒絕。而當(dāng)?shù)刎?cái)政部門則要求政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的招標(biāo)不得以不合理?xiàng)l件限制潛在投標(biāo)人，并明確指出要求外地建筑商到本地參加投標(biāo)必須事先到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政部門備案的規(guī)定不得寫入招標(biāo)文件，否則招標(biāo)文件不予在財(cái)政部門備案。類似財(cái)政部門和建設(shè)部門對(duì)于“外地建筑商是否先備案再投標(biāo)”的不同要求，讓采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)無所適從，只能采用兩套不同的招標(biāo)文件滿足兩者的要求，使項(xiàng)目招標(biāo)得以順利進(jìn)行。結(jié)果出現(xiàn)了“一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，兩套招標(biāo)文件，而且兩套招標(biāo)文件都經(jīng)過了備案，都有效”的怪現(xiàn)狀。
問題原因 對(duì)法律的理解不一致
對(duì)于當(dāng)前政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)行政監(jiān)管出現(xiàn)的上述問題，分析起來有如下原因：
“工程項(xiàng)目”定義不清晰
某個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目是政府采購(gòu)工程招標(biāo)還是政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)關(guān)系到是由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的問題，因此準(zhǔn)確界定“政府采購(gòu)工程項(xiàng)目”就很重要?！罢少?gòu)第一案”爭(zhēng)議的焦點(diǎn)其實(shí)就是醫(yī)療救治項(xiàng)目是不是政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，財(cái)政部認(rèn)為該項(xiàng)目是政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，其公開招標(biāo)依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，而一審法院則認(rèn)為該案涉及的血?dú)夥治鰞x應(yīng)屬于貨物采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部監(jiān)管。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)此業(yè)界普遍的理解就是：工程項(xiàng)目招標(biāo)特指工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，即建筑物、構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建以及裝修、拆除、修繕等勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招標(biāo)；同時(shí)也包含與工程建設(shè)不可分割的，實(shí)現(xiàn)該工程功能所必需的設(shè)備、材料等貨物的招標(biāo)。與工程建設(shè)無關(guān)的其他名為“工程”的項(xiàng)目如純網(wǎng)絡(luò)工程、純信息工程等都不是《招標(biāo)投標(biāo)法》所指的工程項(xiàng)目。因此，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目?jī)H指政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目。
對(duì)法律的理解須厘清
準(zhǔn)確理解《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律關(guān)于工程招標(biāo)行政監(jiān)管的規(guī)定，筆者認(rèn)為：在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的過程中，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；政府采購(gòu)工程非招標(biāo)項(xiàng)目或者政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目不在招投標(biāo)過程的都不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。具體講，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，在執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的同時(shí)，要按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)信息管理，如在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實(shí)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，采購(gòu)國(guó)內(nèi)貨物、工程和服務(wù)，加強(qiáng)采購(gòu)合同管理，如采購(gòu)合同按期提交政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門備案，支付采購(gòu)資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。
此外，供應(yīng)商向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)處理。政府采購(gòu)是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中預(yù)算編制、采購(gòu)方式、簽訂合同、資金支付、驗(yàn)收等整個(gè)管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購(gòu)管理環(huán)節(jié)中采購(gòu)方式里的一種，具體規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。政府采購(gòu)的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標(biāo)投標(biāo)。政府采購(gòu)工程的采購(gòu)管理涉及多個(gè)部門，但在管理上各有側(cè)重，不可相互替代。國(guó)家發(fā)展改革部門要把項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃關(guān)。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)資金使用的管理，要利用預(yù)算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購(gòu)工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)法的貫徹實(shí)施。工業(yè)和信息化、水利、交通、鐵道、民航、建設(shè)等行政主管部門要在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程（發(fā)布招標(biāo)公告到確定中標(biāo)人的過程）、施工市場(chǎng)管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。據(jù)此理解，財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工程非招標(biāo)項(xiàng)目和政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目招投標(biāo)過程以外的采購(gòu)過程監(jiān)督管理，而其他行政主管部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程進(jìn)行行政監(jiān)督。
工程招標(biāo)救濟(jì)不適用政采法
在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)中，供應(yīng)商（投標(biāo)人）需要維護(hù)自己的合法權(quán)益的涉及兩個(gè)制度：《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定的“異議與投訴”；《政府采購(gòu)法》第六章規(guī)定的“質(zhì)疑與投訴”。
從法律規(guī)定上看《招標(biāo)投標(biāo)法》的異議與投訴和《政府采購(gòu)法》的質(zhì)疑與投訴有相同的規(guī)定：
1．提出的主體相同，都是與招標(biāo)項(xiàng)目有利害關(guān)系的人（《招標(biāo)投標(biāo)法》是“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人”，《政府采購(gòu)法》是“供應(yīng)商”）。
2．對(duì)象相同，都是針對(duì)與政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)過程有關(guān)的事項(xiàng)（《招標(biāo)投標(biāo)法》是“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的”，《政府采購(gòu)法》是“采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”。
3．處理的主體相同：采購(gòu)人（招標(biāo)人）或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。由于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑與投訴對(duì)象“采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)中都屬于招標(biāo)投標(biāo)過程，而政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)過程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，同時(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的異議與投訴對(duì)象“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”也涵蓋了招標(biāo)投標(biāo)過程，因此，對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的異議（質(zhì)疑）與投訴應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》而不適用《政府采購(gòu)法》。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
職責(zé)不清 監(jiān)管缺位與重合現(xiàn)象同時(shí)存在
某些項(xiàng)目招標(biāo)無人監(jiān)管
這種情況最為典型的就是被稱為“政府采購(gòu)第一案”的北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司訴財(cái)政部未履行對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)行為的監(jiān)管職責(zé)、未對(duì)其投訴予以處理和答復(fù)一案。該案中財(cái)政部認(rèn)為，該醫(yī)療救治項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大建設(shè)項(xiàng)目，采用公開招標(biāo)方式，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，在《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))和《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(2002年1月10日國(guó)家計(jì)委第18號(hào)令)中均有明確規(guī)定：對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。財(cái)政部將投訴轉(zhuǎn)交給國(guó)家發(fā)改委處理，不僅避免了兩部門重復(fù)處理，而且符合法律規(guī)定。
一審法院則認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。各級(jí)財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)管部門。財(cái)政部公布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)。貨物則是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本案涉及的血?dú)夥治鰞x，應(yīng)屬于貨物采購(gòu)。原告向被告投訴的是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在以招投標(biāo)方式采購(gòu)貨物過程中招投標(biāo)的組織不合法的問題，屬于被告的監(jiān)管權(quán)限范圍，被告未對(duì)投訴事項(xiàng)予以回復(fù)，應(yīng)屬未履行法定職責(zé)，故法院判決財(cái)政部對(duì)北京現(xiàn)代沃爾公司的投訴予以處理和答復(fù)。目前本案正在二審，未有終審結(jié)果。
不管本案法院審理結(jié)果如何，已經(jīng)存在的事實(shí)是由于財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委對(duì)本項(xiàng)目供應(yīng)商的投訴都認(rèn)為由對(duì)方受理，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管真空，供應(yīng)商投訴無門。
工程項(xiàng)目招標(biāo)重復(fù)監(jiān)管
目前在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理時(shí)，財(cái)政部門和其他依據(jù)《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》進(jìn)行行政監(jiān)督的部門在具體分工上存在混亂，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作比較難開展。財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》第十三條“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！倍渌姓O(jiān)督的部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》第四條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！币约啊墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！焙汀蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》“工業(yè)（合內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)；進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)?！钡囊?guī)定。
應(yīng)該說法律關(guān)于財(cái)政部門和其他主管部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理分工是明確的，但在采購(gòu)實(shí)踐中，財(cái)政部門認(rèn)為根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條的規(guī)定財(cái)政部門對(duì)于所有的政府采購(gòu)項(xiàng)目（包含工程項(xiàng)目）有權(quán)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)全程的監(jiān)督；而其他主管部門則不愿意放棄長(zhǎng)期以來已經(jīng)掌握的對(duì)工程項(xiàng)目的行政監(jiān)督權(quán)力，認(rèn)為《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，因此政府采購(gòu)的工程招標(biāo)項(xiàng)目的監(jiān)督部門只能根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國(guó)務(wù)院的規(guī)定來確定。因此，在采購(gòu)現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了一個(gè)工程招標(biāo)項(xiàng)目同時(shí)向財(cái)政部門和建設(shè)等行政主管部門登記備案，同時(shí)監(jiān)督的情況，即所謂的“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”。比起其他采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)于政府采購(gòu)工程招標(biāo)的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)來說就增加了一倍的工作量，浪費(fèi)了采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)的人力物力，造成采購(gòu)效率不高。
應(yīng)該說“雙備案、雙公告、雙監(jiān)管”是在財(cái)政部門和其他行業(yè)主管部門對(duì)于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)力糾結(jié)不清的情況下的一個(gè)臨時(shí)性辦法，雖然照顧了各個(gè)部門的權(quán)力劃分，但不可避免地帶來重復(fù)工作，效率低下，職責(zé)不清甚至權(quán)力打架的弊端。更為突出的問題時(shí)，財(cái)政部門和其他行政監(jiān)管部門對(duì)于工程監(jiān)管的要求是不相同的，一個(gè)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目要想同時(shí)滿足兩個(gè)以上行政監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，實(shí)在是為難采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)供應(yīng)商等政府采購(gòu)各方當(dāng)事人。如對(duì)于工程施工招標(biāo)文件的編制，財(cái)政部門和建設(shè)行政部門都有不同的要求，某些要求甚至是相互矛盾的。某地建設(shè)行政部門要求外地建筑商到本地參加投標(biāo)必須事先到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政部門備案，憑建設(shè)部門頒發(fā)的進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)的證明參加項(xiàng)目投標(biāo)，否則在資格審查時(shí)即被拒絕。而當(dāng)?shù)刎?cái)政部門則要求政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的招標(biāo)不得以不合理?xiàng)l件限制潛在投標(biāo)人，并明確指出要求外地建筑商到本地參加投標(biāo)必須事先到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政部門備案的規(guī)定不得寫入招標(biāo)文件，否則招標(biāo)文件不予在財(cái)政部門備案。類似財(cái)政部門和建設(shè)部門對(duì)于“外地建筑商是否先備案再投標(biāo)”的不同要求，讓采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)無所適從，只能采用兩套不同的招標(biāo)文件滿足兩者的要求，使項(xiàng)目招標(biāo)得以順利進(jìn)行。結(jié)果出現(xiàn)了“一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目，兩套招標(biāo)文件，而且兩套招標(biāo)文件都經(jīng)過了備案，都有效”的怪現(xiàn)狀。
問題原因 對(duì)法律的理解不一致
對(duì)于當(dāng)前政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)行政監(jiān)管出現(xiàn)的上述問題，分析起來有如下原因：
“工程項(xiàng)目”定義不清晰
某個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目是政府采購(gòu)工程招標(biāo)還是政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)關(guān)系到是由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的問題，因此準(zhǔn)確界定“政府采購(gòu)工程項(xiàng)目”就很重要?！罢少?gòu)第一案”爭(zhēng)議的焦點(diǎn)其實(shí)就是醫(yī)療救治項(xiàng)目是不是政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，財(cái)政部認(rèn)為該項(xiàng)目是政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，其公開招標(biāo)依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，而一審法院則認(rèn)為該案涉及的血?dú)夥治鰞x應(yīng)屬于貨物采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部監(jiān)管。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)此業(yè)界普遍的理解就是：工程項(xiàng)目招標(biāo)特指工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，即建筑物、構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建以及裝修、拆除、修繕等勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招標(biāo)；同時(shí)也包含與工程建設(shè)不可分割的，實(shí)現(xiàn)該工程功能所必需的設(shè)備、材料等貨物的招標(biāo)。與工程建設(shè)無關(guān)的其他名為“工程”的項(xiàng)目如純網(wǎng)絡(luò)工程、純信息工程等都不是《招標(biāo)投標(biāo)法》所指的工程項(xiàng)目。因此，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目?jī)H指政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目。
對(duì)法律的理解須厘清
準(zhǔn)確理解《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律關(guān)于工程招標(biāo)行政監(jiān)管的規(guī)定，筆者認(rèn)為：在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的過程中，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；政府采購(gòu)工程非招標(biāo)項(xiàng)目或者政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目不在招投標(biāo)過程的都不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。具體講，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的，在執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的同時(shí)，要按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)信息管理，如在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實(shí)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，采購(gòu)國(guó)內(nèi)貨物、工程和服務(wù)，加強(qiáng)采購(gòu)合同管理，如采購(gòu)合同按期提交政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門備案，支付采購(gòu)資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。
此外，供應(yīng)商向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)處理。政府采購(gòu)是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中預(yù)算編制、采購(gòu)方式、簽訂合同、資金支付、驗(yàn)收等整個(gè)管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購(gòu)管理環(huán)節(jié)中采購(gòu)方式里的一種，具體規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。政府采購(gòu)的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標(biāo)投標(biāo)。政府采購(gòu)工程的采購(gòu)管理涉及多個(gè)部門，但在管理上各有側(cè)重，不可相互替代。國(guó)家發(fā)展改革部門要把項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃關(guān)。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)資金使用的管理，要利用預(yù)算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購(gòu)工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)法的貫徹實(shí)施。工業(yè)和信息化、水利、交通、鐵道、民航、建設(shè)等行政主管部門要在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程（發(fā)布招標(biāo)公告到確定中標(biāo)人的過程）、施工市場(chǎng)管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。據(jù)此理解，財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工程非招標(biāo)項(xiàng)目和政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目招投標(biāo)過程以外的采購(gòu)過程監(jiān)督管理，而其他行政主管部門對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程進(jìn)行行政監(jiān)督。
工程招標(biāo)救濟(jì)不適用政采法
在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)中，供應(yīng)商（投標(biāo)人）需要維護(hù)自己的合法權(quán)益的涉及兩個(gè)制度：《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定的“異議與投訴”；《政府采購(gòu)法》第六章規(guī)定的“質(zhì)疑與投訴”。
從法律規(guī)定上看《招標(biāo)投標(biāo)法》的異議與投訴和《政府采購(gòu)法》的質(zhì)疑與投訴有相同的規(guī)定：
1．提出的主體相同，都是與招標(biāo)項(xiàng)目有利害關(guān)系的人（《招標(biāo)投標(biāo)法》是“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人”，《政府采購(gòu)法》是“供應(yīng)商”）。
2．對(duì)象相同，都是針對(duì)與政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)過程有關(guān)的事項(xiàng)（《招標(biāo)投標(biāo)法》是“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的”，《政府采購(gòu)法》是“采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”。
3．處理的主體相同：采購(gòu)人（招標(biāo)人）或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。由于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑與投訴對(duì)象“采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”在政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)中都屬于招標(biāo)投標(biāo)過程，而政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)過程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，同時(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的異議與投訴對(duì)象“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”也涵蓋了招標(biāo)投標(biāo)過程，因此，對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)的異議（質(zhì)疑）與投訴應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》而不適用《政府采購(gòu)法》。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
