關于政府采購領域防止利益沖突的思考
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發(fā)布日期：2011年11月30日
利益沖突是指國家公職人員在履行職責過程中，由于受到其私人利益因素的干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。隨著社會經(jīng)濟成分多樣化、利益主體多元化，政府采購領域產(chǎn)生利益沖突的現(xiàn)象越來越多，已成為腐敗案件易發(fā)多發(fā)的重要根源。因此，要防范政府采購領域廉政風險就必須建立健全政府采購防止利益沖突機制，深入研究政府采購領域利益沖突的表現(xiàn)形式和主要原因，提出從源頭上防止利益沖突的對策和辦法，從而達到有效預防政府采購腐敗的目的。
一、政府采購領域產(chǎn)生利益沖突的主要表現(xiàn)形式
政府采購領域利益沖突的表現(xiàn)形式多種多樣。鑒于政府采購的多級委托代理關系和多個審批程序環(huán)節(jié)，使得政府采購產(chǎn)生利益沖突的機率很高，本文僅就政府采購主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生利益沖突的一些表現(xiàn)形式綜述如下：
?。ㄒ唬┰诓少忢椖课协h(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為政府采購項目申報確立后，采購單位就存在確定選擇委托中介的隨意性和趨利性。在此條件下，中介代理機構往往通過尋求多種途徑、利用各種關系來爭得政府采購代理業(yè)務，這種無序化、甚至不合法的競爭，給中介代理機構本身所帶來的是經(jīng)濟利益，特別是采購金額達千萬元、中標服務費達十萬元以上的項目，競爭更加激烈，利益關系更加復雜，從而給具體的采購經(jīng)辦人、采購單位和政府采購辦帶來潛在的利益風險。采購人在物資采購過程中，采取“劃整為零”方式，規(guī)避公開招標，零星采購，進人情貨；或借口工作特殊需要，和不法供應商串通一氣，惡意指定采購規(guī)定品牌、指定規(guī)格產(chǎn)品，導致所采購產(chǎn)品價格偏高，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，變相增加采購成本。
?。ǘ┰诓少彿绞綄徟h(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為采購單位經(jīng)常以項目專業(yè)性強、工藝技術復雜、時間要求緊等理由申請規(guī)避集中采購和公開招標方式；利用邀請招標、詢價、競爭性談判、單一來源等非公開招標方式組織采購活動，從中獲取一些方便和好處。采購人授意招標代理機構，任意提高或降低投標企業(yè)的資格“門檻”，排擠非關系單位參加招投標競爭，將整體項目進行拆解，劃分標段或分包，以使多家單位中標，平衡關系；或以工期緊為名，改公開招標為邀請招標、競爭性談判等等。
?。ㄈ┰诓少徯畔⒐_發(fā)布環(huán)節(jié)。公職人員在政府采購的具體經(jīng)濟活動中，有機會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益。在存在利益沖突的情況下，公職人員可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國家刑法規(guī)定，但他們卻暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。如招標公告發(fā)布之前將信息透露給個別或少數(shù)的關系人或單位，或借口項目工期緊，而縮短信息發(fā)布到開標的時間，以使非關系投標單位難以有充分時間準備及參加投標，增加關系單位的中標機會等。
(四)在采購文件編制環(huán)節(jié)。編制標書人員受投標單位“聘用”，泄露標底；在投標分組確定后，有的企業(yè)為增加中標概率，相互串標，在付給同組的其它企業(yè)一定費用后，“攬包”各家投標文件，由其一家單位制作，對報價進行控制。違反科學無歧視性的技術配置原則，有意設定帶傾向性的評標要素及標準，通過資質(zhì)條件限制、商務條件限制、技術參數(shù)限制來制定具有排他性的不平等條款，限制和減少供應商參與競爭的行為；在標書中人為有意缺項、漏項，以圖謀特定供應商中標后再增加、修改項目內(nèi)容，違法追加采購的行為。如有的用戶和供應商事前勾結，需求標準及參數(shù)就完全按照供應商設定的物品參數(shù)來定，這樣其他商家的品牌就都不能滿足需求物品的參數(shù)設定。
(五)在采購供應商認定環(huán)節(jié)。采購供應商的認定條件有很大的主觀性，容易形成另一種意義上的不公平。有些供應商與采購單位主次不分，在政府集中采購招投標過程中，一些供應商為提高自己中標的把握，通過人情關系、實施商業(yè)賄賂等方式，與采購單位串通一氣，提前介入采購項目，有的甚至變客為主，為采購單位編制采購預算，制定采購計劃，設計項目指標和要求，從技術層面縮小采購單位的選擇面，從而在一定意義上控制采購單位的采購渠道，擾亂政府采購的正常運行。在確定供應商中，一些政府采購人員手握特權，往往會讓一些不具備資質(zhì)、但已給了他們“好處”的企業(yè)過關。
?。┰诓少彺頇C構準入環(huán)節(jié)。除集中采購機構外，由于政府采購代理機構的資質(zhì)認定門檻低，要求管理不嚴，導致一些社會中介機構以追求企業(yè)利潤為主要目的，在采購程序上能簡則簡，參加投標供應商的數(shù)量和評審的專家能少則少；只注重招標、評標和定標，后續(xù)工作越少越好；為了獲得更多的采購業(yè)務，討好和迎合采購單位，甚至和采購單位、供應商串通勾結等等。一些代理機構為獲得采購業(yè)務，往往聽命于采購單位，失去了本應有的“中立”地位和作用，客觀上導致代理機構在業(yè)務管理上重“拉業(yè)務”、輕“做業(yè)務”。甚至也有個別中介代理機構背離了公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，暗中為其規(guī)避招標、肢解項目等違法違規(guī)行為出謀劃策等。
（七）在投標評標定標環(huán)節(jié)。在評標過程中，部分企業(yè)利用評委在評標中有一定的獨立評價權力的空間，在報價及企業(yè)信譽等硬指標得分相近的情況下，在招標開標前打探評審專家消息或平時與評審專家私通關系。在評標中，受現(xiàn)有條件限制，政府采購人才有限，一些采購項目招標評審專家沒有形成真正意義上的專家?guī)?，一些專業(yè)項目評審專家很少，只要某項目聘請專家評審，供應商基本事先能猜到“八九不離十”。更有少數(shù)評審人員素質(zhì)低下，與一些不法供應商私下交易、關系曖昧，用戶和供應商甚至采取不當手段收買專家和中介結構，使得招標評審產(chǎn)生人為的導向作用、項目招投標流于形式，大大降低了政府采購的實際效果。
（八）在合同簽訂驗收環(huán)節(jié)。一般情況下，對審核合格的合同進行鑒證，不合格的退回重簽；對金額較大或?qū)I(yè)性強的采購項目，成立驗收小組，邀請有關技術專家進行驗收，并出具驗收報告，作為重要的采購資料立案歸檔。但是，在項目驗收時，有的供應商利用自己的技術優(yōu)勢，通過實施商業(yè)賄賂等行為，代替采購單位驗收采購項目，增加項目成本，降低政府采購效益，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的以自然或人為因素而影響工程進度為借口，變更已簽及在執(zhí)行中的合同的實質(zhì)性內(nèi)容，如增加工程款、延長工期、降低質(zhì)量標準等。有的招標人和中標人私自另行訂立、變更原招投標確認的合同實質(zhì)內(nèi)容等。
二、政府采購領域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析
近年來，利益沖突是一些屢禁不絕的腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要根源，許多典型腐敗案件背后都存在各種形式的利益沖突問題。究其原因，主要表現(xiàn)在以下六個方面：
（一）防止利益沖突制度的缺失。我國有關規(guī)制政府采購的法律，在很大程度上不具有可執(zhí)行性。讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預算，必然存在利益沖突和潛在風險。為了防止利益沖突，許多國家都制定了嚴格的防止利益沖突法，但我國到目前仍沒有制定出臺一套總體上的法律或制度體系，現(xiàn)有的防止利益沖突的制度較為松散、籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)性和整體性。從執(zhí)行情況來看，缺失相應的監(jiān)督機制、評價機制和獎懲機制，執(zhí)行效果不好，處理利益沖突問題不及時、不得力，導致利益沖突愈演愈烈。很多利益沖突行為就發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴處，已引起社會公眾的普遍不滿。
?。ǘ┎少徣藛T激勵機制的不相容。采購人員在采購活動中扮演了公共人和社會人雙重角色，其利益沖突一定程度上表現(xiàn)為公共角色與私人角色之間的沖突。兩者存在利益沖突，委托人希望代理人能多努力，而代理人希望少努力，因此，除非委托人能夠提供足夠的激勵，否則代理人將會消極怠工或謀取私利。由于不同的利益取向，自然地產(chǎn)生委托人和代理人激勵不相容問題。因此，經(jīng)濟人理性困境使個人利益與公共利益可能發(fā)生的任何實在的或潛在的沖突，再加上濃厚的人情關系，使一些公職人員模糊了是非標準，這種人情和私利不恰當?shù)赜绊懙铰男姓少徆猜氊?，就存在現(xiàn)實的利益沖突。
?。ㄈ┱少徯畔⒌牟粚ΨQ性。由于政府采購的專業(yè)性很強，作為政府采購方案設定者的代理人或采購官員，一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無法獲得相應的信息。因此，在政府采購中，委托人的決策往往受制于信息提供者的代理人。這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為代理人偏離委托人目標的現(xiàn)實表現(xiàn)，使得代理行使公共權力的公職人員和政府部門與公共利益享有者—人民群眾之間沒有實現(xiàn)信息的完全對稱，公眾無法得到應有的知情權、選擇權、監(jiān)督權和參與權，導致由于不知情或模糊知情而造成利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄋ模┱鲗偷氖袌鼋?jīng)濟體制困境。代表國家掌握公共權力的政府本身就是一個重要的利益主體。這一利益主體的利益集中體現(xiàn)的是部門利益，或部門小集團利益。我國當前確立了政府主導型的政府與市場關系模式，這種經(jīng)濟制度架構為發(fā)揮政府主動性留下了充足空間，同時為手握行政職權的公職人員也留下很大的操作空間，給利益沖突提供了操作平臺。特別是在政府采購招投標中，公職人員有機會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益，這正是我國市場經(jīng)濟體制深層次的綜合原因造成的利益沖突困境。
?。ㄎ澹┕矙嗔\行機制的異化。在權力的授予環(huán)節(jié)上存在著部門擴張，盡可能擴大自身權限，為本部門爭取更多的利益；在權力的使用環(huán)節(jié)上存在著“暗箱操作”的管理方式；在權力運行的目的上存在著公權力與部門經(jīng)濟利益直接掛鉤，享有公共資源的全部或部分權益；在權力運行的監(jiān)管上存在著監(jiān)督弱化，表現(xiàn)在政府部門既當“裁判員”，又當“運動員”，沒有一個強有力的監(jiān)督力量對其進行矯正。政府采購也同樣如此，在缺乏制度約束和社會監(jiān)督的情形下，就有了采購公共權力的異化，即國家利益政府化，政府利益部門化，部門利益集團化，集團利益官員化。一些采購單位少數(shù)領導干部因個人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關系人謀取利益提供方便。
?。┱少彽墓残?。政府采購的公共性意味著誰想使用誰就可以使用，導致管理使用上的責任缺失和監(jiān)督缺位。稀缺性導致各種利益集團或利益主體競相追逐對它們的支配權，希望通過設租或?qū)ぷ猓诠伯a(chǎn)品生產(chǎn)和供給的過程中謀取不正當利益，加劇了利益沖突的發(fā)生。市場失靈和利益協(xié)調(diào)失范的現(xiàn)象仍比較常見，行業(yè)潛規(guī)則大量存在，少數(shù)領導干部法紀觀念淡薄、自律不嚴，不按政府采購規(guī)則辦事，往往當其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時，會選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。
三、防止政府采購發(fā)生利益沖突的對策思考
針對上述政府采購領域利益沖突的表現(xiàn)形式和原因分析，可考慮在以下六個方面作進一步探索和實踐，努力防范政府采購領域利益沖突產(chǎn)生。
（一）完善政府采購的相關法制建設。從全局來講，要加強防止利益沖突的國家立法工作，建立嚴格的防止利益沖突的法律制度，盡快提升各項政策規(guī)定的可操作性。具體講，一是要盡快出臺《政府采購實施條例》等詳細配套的法規(guī)體系，減少法律沖突和漏洞。二是要盡快在采購指南、代理機構管理、采購從業(yè)人員管理等方面作出嚴格明確的法律規(guī)定，明確公開招標、集中采購、采購業(yè)務需求標準等規(guī)定。三是要修訂《政府采購代理機構資格認定辦法》，彌補其中政策漏洞。四是要通過立法方式對專業(yè)采購人員行為進行嚴格規(guī)范和管理，防止采購人員利用政府采購機會為個人謀取私利。五是要研究制定《政府采購違法違規(guī)行為處分處罰辦法》，加強對采購人、采購代理機構、評審專家和供應商違規(guī)違紀行為的處罰。
（二）扎實推進政府采購相關改革。防止利益沖突的關鍵，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是加快推進政府采購制度改革。健全政府采購監(jiān)管體系，有效防止公共采購過程中的利益沖突問題。二是加快推進政府行政管理體制改革，界定政府職能邊界，規(guī)范公職人員在行政執(zhí)法、行政處罰等過程中的自由裁量權，減少行政權力對具體經(jīng)濟活動的干預，鏟除公職人員商業(yè)賄賂和利益沖突發(fā)生的土壤和條件。三是加快推進財政管理體制改革。進一步健全國庫集中支付制度和財政預算管理制度，完善和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強對財政專項資金的管理，促進公共資金的規(guī)范使用。
?。ㄈ┳ゾo建立健全防止利益沖突制度。防范利益沖突，就是要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能，也就是一開始就把“你”設定成“壞人”，從而有效地防范“你”做“壞事”。一是建立健全利益回避制度。進一步完善政府采購領域公職人員任職回避、公務回避、地域回避、特定關系人回避制度，建立健全政府采購領域利益回避申請、審查制度、定期交流輪崗制度、干部離任審計制度等，構建和完善公職人員利益沖突回避的制度體系。二是建立健全從業(yè)限制制度。進一步細化政府采購領域公職人員不得私自從事營利性活動的具體規(guī)定，規(guī)范政府采購領域公職人員在經(jīng)濟實體、社會團體、行業(yè)組織、中介機構等單位中的兼職行為。進一步細化政府采購領域公職人員離職或退休后的行為管理辦法。三是建立健全行為約束制度。要結合領導干部收入申報和有關事項報告等規(guī)定，擴大申報內(nèi)容和對象，對拒報、虛報行為設定切實可行的嚴懲措施，讓財產(chǎn)申報早日成為制度常態(tài)。
?。ㄋ模┙⒑屯晟菩畔⒒ネC制。一是要建立了重大事項公眾參與機制、政府開放性決策機制、重大工程重點項目評審機制等， 讓事關公共利益的權力在陽光下運行，保障公眾的知情權，增加政府工作的透明度，進而減小利益沖突發(fā)生的幾率。要求參與政府采購操作、管理或監(jiān)督的所有公職人員都將本人可能產(chǎn)生利益沖突的信息按照干部管理權限實行報告，并在一定范圍內(nèi)公開。二是要加強公共采購的信息化建設，實行網(wǎng)上公告、網(wǎng)上計劃申報、網(wǎng)上投標或競價、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理和網(wǎng)上信息披露等，增強采購透明度，最大限度地避免信息風險。三是推進電子化政府采購制度，使采購活動的每一個環(huán)節(jié)都通過網(wǎng)絡來運行，采購單位、供應商、專家、代理機構等采購當事人不再面對面，避免了人為因素的干擾和暗箱操作，制約和監(jiān)督了相關人員，監(jiān)督、審計等部門也可以通過網(wǎng)絡實時監(jiān)控、跟蹤監(jiān)督。
?。ㄎ澹娀乐估鏇_突的實施機制。一是建立崗位廉政風險防范機制。通過查找政府采購管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風險點，完善和規(guī)范每一項權力運行流程，建立健全以崗位為點、程序為線、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風險防范機制，切實防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評價機制。把利益沖突的評價納入整個廉政體系之中，對公職人員執(zhí)行廉政情況實行全方位評價，并建立利益沖突的預警機制，起到事前預防，不造成利益沖突。三是建立督查問責機制。要加強對公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，實行責任追究制度。
?。┘訌姺乐估鏇_突的宣傳教育和理論政策研究。一是要把思想建設作為預防利益沖突的重要工作來開展。加強防止利益沖突的宣傳教育，通過舉辦講座、開展培訓等多種途徑和方式，增強公職人員特別是領導干部的崗位廉政意識，杜絕發(fā)生利益沖突的現(xiàn)象。二是要深刻掌握領會《廉政準則》對防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運用這些年來所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進行教育，教育引導黨員干部充分認識利益沖突的本質(zhì)及危害，進一步增強他們防止利益沖突的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關系。三是要認真總結我國現(xiàn)有對防止利益沖突的實踐經(jīng)驗，研究分析已經(jīng)制訂的相關規(guī)定運行情況，借鑒世界上一些發(fā)達國家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強對利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學決策依據(jù)。 （作者單位為湖南省預防腐敗局辦公室）
來源：國家預防腐敗局網(wǎng)站
一、政府采購領域產(chǎn)生利益沖突的主要表現(xiàn)形式
政府采購領域利益沖突的表現(xiàn)形式多種多樣。鑒于政府采購的多級委托代理關系和多個審批程序環(huán)節(jié)，使得政府采購產(chǎn)生利益沖突的機率很高，本文僅就政府采購主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生利益沖突的一些表現(xiàn)形式綜述如下：
?。ㄒ唬┰诓少忢椖课协h(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為政府采購項目申報確立后，采購單位就存在確定選擇委托中介的隨意性和趨利性。在此條件下，中介代理機構往往通過尋求多種途徑、利用各種關系來爭得政府采購代理業(yè)務，這種無序化、甚至不合法的競爭，給中介代理機構本身所帶來的是經(jīng)濟利益，特別是采購金額達千萬元、中標服務費達十萬元以上的項目，競爭更加激烈，利益關系更加復雜，從而給具體的采購經(jīng)辦人、采購單位和政府采購辦帶來潛在的利益風險。采購人在物資采購過程中，采取“劃整為零”方式，規(guī)避公開招標，零星采購，進人情貨；或借口工作特殊需要，和不法供應商串通一氣，惡意指定采購規(guī)定品牌、指定規(guī)格產(chǎn)品，導致所采購產(chǎn)品價格偏高，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，變相增加采購成本。
?。ǘ┰诓少彿绞綄徟h(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為采購單位經(jīng)常以項目專業(yè)性強、工藝技術復雜、時間要求緊等理由申請規(guī)避集中采購和公開招標方式；利用邀請招標、詢價、競爭性談判、單一來源等非公開招標方式組織采購活動，從中獲取一些方便和好處。采購人授意招標代理機構，任意提高或降低投標企業(yè)的資格“門檻”，排擠非關系單位參加招投標競爭，將整體項目進行拆解，劃分標段或分包，以使多家單位中標，平衡關系；或以工期緊為名，改公開招標為邀請招標、競爭性談判等等。
?。ㄈ┰诓少徯畔⒐_發(fā)布環(huán)節(jié)。公職人員在政府采購的具體經(jīng)濟活動中，有機會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益。在存在利益沖突的情況下，公職人員可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國家刑法規(guī)定，但他們卻暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。如招標公告發(fā)布之前將信息透露給個別或少數(shù)的關系人或單位，或借口項目工期緊，而縮短信息發(fā)布到開標的時間，以使非關系投標單位難以有充分時間準備及參加投標，增加關系單位的中標機會等。
(四)在采購文件編制環(huán)節(jié)。編制標書人員受投標單位“聘用”，泄露標底；在投標分組確定后，有的企業(yè)為增加中標概率，相互串標，在付給同組的其它企業(yè)一定費用后，“攬包”各家投標文件，由其一家單位制作，對報價進行控制。違反科學無歧視性的技術配置原則，有意設定帶傾向性的評標要素及標準，通過資質(zhì)條件限制、商務條件限制、技術參數(shù)限制來制定具有排他性的不平等條款，限制和減少供應商參與競爭的行為；在標書中人為有意缺項、漏項，以圖謀特定供應商中標后再增加、修改項目內(nèi)容，違法追加采購的行為。如有的用戶和供應商事前勾結，需求標準及參數(shù)就完全按照供應商設定的物品參數(shù)來定，這樣其他商家的品牌就都不能滿足需求物品的參數(shù)設定。
(五)在采購供應商認定環(huán)節(jié)。采購供應商的認定條件有很大的主觀性，容易形成另一種意義上的不公平。有些供應商與采購單位主次不分，在政府集中采購招投標過程中，一些供應商為提高自己中標的把握，通過人情關系、實施商業(yè)賄賂等方式，與采購單位串通一氣，提前介入采購項目，有的甚至變客為主，為采購單位編制采購預算，制定采購計劃，設計項目指標和要求，從技術層面縮小采購單位的選擇面，從而在一定意義上控制采購單位的采購渠道，擾亂政府采購的正常運行。在確定供應商中，一些政府采購人員手握特權，往往會讓一些不具備資質(zhì)、但已給了他們“好處”的企業(yè)過關。
?。┰诓少彺頇C構準入環(huán)節(jié)。除集中采購機構外，由于政府采購代理機構的資質(zhì)認定門檻低，要求管理不嚴，導致一些社會中介機構以追求企業(yè)利潤為主要目的，在采購程序上能簡則簡，參加投標供應商的數(shù)量和評審的專家能少則少；只注重招標、評標和定標，后續(xù)工作越少越好；為了獲得更多的采購業(yè)務，討好和迎合采購單位，甚至和采購單位、供應商串通勾結等等。一些代理機構為獲得采購業(yè)務，往往聽命于采購單位，失去了本應有的“中立”地位和作用，客觀上導致代理機構在業(yè)務管理上重“拉業(yè)務”、輕“做業(yè)務”。甚至也有個別中介代理機構背離了公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，暗中為其規(guī)避招標、肢解項目等違法違規(guī)行為出謀劃策等。
（七）在投標評標定標環(huán)節(jié)。在評標過程中，部分企業(yè)利用評委在評標中有一定的獨立評價權力的空間，在報價及企業(yè)信譽等硬指標得分相近的情況下，在招標開標前打探評審專家消息或平時與評審專家私通關系。在評標中，受現(xiàn)有條件限制，政府采購人才有限，一些采購項目招標評審專家沒有形成真正意義上的專家?guī)?，一些專業(yè)項目評審專家很少，只要某項目聘請專家評審，供應商基本事先能猜到“八九不離十”。更有少數(shù)評審人員素質(zhì)低下，與一些不法供應商私下交易、關系曖昧，用戶和供應商甚至采取不當手段收買專家和中介結構，使得招標評審產(chǎn)生人為的導向作用、項目招投標流于形式，大大降低了政府采購的實際效果。
（八）在合同簽訂驗收環(huán)節(jié)。一般情況下，對審核合格的合同進行鑒證，不合格的退回重簽；對金額較大或?qū)I(yè)性強的采購項目，成立驗收小組，邀請有關技術專家進行驗收，并出具驗收報告，作為重要的采購資料立案歸檔。但是，在項目驗收時，有的供應商利用自己的技術優(yōu)勢，通過實施商業(yè)賄賂等行為，代替采購單位驗收采購項目，增加項目成本，降低政府采購效益，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的以自然或人為因素而影響工程進度為借口，變更已簽及在執(zhí)行中的合同的實質(zhì)性內(nèi)容，如增加工程款、延長工期、降低質(zhì)量標準等。有的招標人和中標人私自另行訂立、變更原招投標確認的合同實質(zhì)內(nèi)容等。
二、政府采購領域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析
近年來，利益沖突是一些屢禁不絕的腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要根源，許多典型腐敗案件背后都存在各種形式的利益沖突問題。究其原因，主要表現(xiàn)在以下六個方面：
（一）防止利益沖突制度的缺失。我國有關規(guī)制政府采購的法律，在很大程度上不具有可執(zhí)行性。讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預算，必然存在利益沖突和潛在風險。為了防止利益沖突，許多國家都制定了嚴格的防止利益沖突法，但我國到目前仍沒有制定出臺一套總體上的法律或制度體系，現(xiàn)有的防止利益沖突的制度較為松散、籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)性和整體性。從執(zhí)行情況來看，缺失相應的監(jiān)督機制、評價機制和獎懲機制，執(zhí)行效果不好，處理利益沖突問題不及時、不得力，導致利益沖突愈演愈烈。很多利益沖突行為就發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴處，已引起社會公眾的普遍不滿。
?。ǘ┎少徣藛T激勵機制的不相容。采購人員在采購活動中扮演了公共人和社會人雙重角色，其利益沖突一定程度上表現(xiàn)為公共角色與私人角色之間的沖突。兩者存在利益沖突，委托人希望代理人能多努力，而代理人希望少努力，因此，除非委托人能夠提供足夠的激勵，否則代理人將會消極怠工或謀取私利。由于不同的利益取向，自然地產(chǎn)生委托人和代理人激勵不相容問題。因此，經(jīng)濟人理性困境使個人利益與公共利益可能發(fā)生的任何實在的或潛在的沖突，再加上濃厚的人情關系，使一些公職人員模糊了是非標準，這種人情和私利不恰當?shù)赜绊懙铰男姓少徆猜氊?，就存在現(xiàn)實的利益沖突。
?。ㄈ┱少徯畔⒌牟粚ΨQ性。由于政府采購的專業(yè)性很強，作為政府采購方案設定者的代理人或采購官員，一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無法獲得相應的信息。因此，在政府采購中，委托人的決策往往受制于信息提供者的代理人。這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為代理人偏離委托人目標的現(xiàn)實表現(xiàn)，使得代理行使公共權力的公職人員和政府部門與公共利益享有者—人民群眾之間沒有實現(xiàn)信息的完全對稱，公眾無法得到應有的知情權、選擇權、監(jiān)督權和參與權，導致由于不知情或模糊知情而造成利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄋ模┱鲗偷氖袌鼋?jīng)濟體制困境。代表國家掌握公共權力的政府本身就是一個重要的利益主體。這一利益主體的利益集中體現(xiàn)的是部門利益，或部門小集團利益。我國當前確立了政府主導型的政府與市場關系模式，這種經(jīng)濟制度架構為發(fā)揮政府主動性留下了充足空間，同時為手握行政職權的公職人員也留下很大的操作空間，給利益沖突提供了操作平臺。特別是在政府采購招投標中，公職人員有機會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益，這正是我國市場經(jīng)濟體制深層次的綜合原因造成的利益沖突困境。
?。ㄎ澹┕矙嗔\行機制的異化。在權力的授予環(huán)節(jié)上存在著部門擴張，盡可能擴大自身權限，為本部門爭取更多的利益；在權力的使用環(huán)節(jié)上存在著“暗箱操作”的管理方式；在權力運行的目的上存在著公權力與部門經(jīng)濟利益直接掛鉤，享有公共資源的全部或部分權益；在權力運行的監(jiān)管上存在著監(jiān)督弱化，表現(xiàn)在政府部門既當“裁判員”，又當“運動員”，沒有一個強有力的監(jiān)督力量對其進行矯正。政府采購也同樣如此，在缺乏制度約束和社會監(jiān)督的情形下，就有了采購公共權力的異化，即國家利益政府化，政府利益部門化，部門利益集團化，集團利益官員化。一些采購單位少數(shù)領導干部因個人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關系人謀取利益提供方便。
?。┱少彽墓残?。政府采購的公共性意味著誰想使用誰就可以使用，導致管理使用上的責任缺失和監(jiān)督缺位。稀缺性導致各種利益集團或利益主體競相追逐對它們的支配權，希望通過設租或?qū)ぷ猓诠伯a(chǎn)品生產(chǎn)和供給的過程中謀取不正當利益，加劇了利益沖突的發(fā)生。市場失靈和利益協(xié)調(diào)失范的現(xiàn)象仍比較常見，行業(yè)潛規(guī)則大量存在，少數(shù)領導干部法紀觀念淡薄、自律不嚴，不按政府采購規(guī)則辦事，往往當其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時，會選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。
三、防止政府采購發(fā)生利益沖突的對策思考
針對上述政府采購領域利益沖突的表現(xiàn)形式和原因分析，可考慮在以下六個方面作進一步探索和實踐，努力防范政府采購領域利益沖突產(chǎn)生。
（一）完善政府采購的相關法制建設。從全局來講，要加強防止利益沖突的國家立法工作，建立嚴格的防止利益沖突的法律制度，盡快提升各項政策規(guī)定的可操作性。具體講，一是要盡快出臺《政府采購實施條例》等詳細配套的法規(guī)體系，減少法律沖突和漏洞。二是要盡快在采購指南、代理機構管理、采購從業(yè)人員管理等方面作出嚴格明確的法律規(guī)定，明確公開招標、集中采購、采購業(yè)務需求標準等規(guī)定。三是要修訂《政府采購代理機構資格認定辦法》，彌補其中政策漏洞。四是要通過立法方式對專業(yè)采購人員行為進行嚴格規(guī)范和管理，防止采購人員利用政府采購機會為個人謀取私利。五是要研究制定《政府采購違法違規(guī)行為處分處罰辦法》，加強對采購人、采購代理機構、評審專家和供應商違規(guī)違紀行為的處罰。
（二）扎實推進政府采購相關改革。防止利益沖突的關鍵，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是加快推進政府采購制度改革。健全政府采購監(jiān)管體系，有效防止公共采購過程中的利益沖突問題。二是加快推進政府行政管理體制改革，界定政府職能邊界，規(guī)范公職人員在行政執(zhí)法、行政處罰等過程中的自由裁量權，減少行政權力對具體經(jīng)濟活動的干預，鏟除公職人員商業(yè)賄賂和利益沖突發(fā)生的土壤和條件。三是加快推進財政管理體制改革。進一步健全國庫集中支付制度和財政預算管理制度，完善和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強對財政專項資金的管理，促進公共資金的規(guī)范使用。
?。ㄈ┳ゾo建立健全防止利益沖突制度。防范利益沖突，就是要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能，也就是一開始就把“你”設定成“壞人”，從而有效地防范“你”做“壞事”。一是建立健全利益回避制度。進一步完善政府采購領域公職人員任職回避、公務回避、地域回避、特定關系人回避制度，建立健全政府采購領域利益回避申請、審查制度、定期交流輪崗制度、干部離任審計制度等，構建和完善公職人員利益沖突回避的制度體系。二是建立健全從業(yè)限制制度。進一步細化政府采購領域公職人員不得私自從事營利性活動的具體規(guī)定，規(guī)范政府采購領域公職人員在經(jīng)濟實體、社會團體、行業(yè)組織、中介機構等單位中的兼職行為。進一步細化政府采購領域公職人員離職或退休后的行為管理辦法。三是建立健全行為約束制度。要結合領導干部收入申報和有關事項報告等規(guī)定，擴大申報內(nèi)容和對象，對拒報、虛報行為設定切實可行的嚴懲措施，讓財產(chǎn)申報早日成為制度常態(tài)。
?。ㄋ模┙⒑屯晟菩畔⒒ネC制。一是要建立了重大事項公眾參與機制、政府開放性決策機制、重大工程重點項目評審機制等， 讓事關公共利益的權力在陽光下運行，保障公眾的知情權，增加政府工作的透明度，進而減小利益沖突發(fā)生的幾率。要求參與政府采購操作、管理或監(jiān)督的所有公職人員都將本人可能產(chǎn)生利益沖突的信息按照干部管理權限實行報告，并在一定范圍內(nèi)公開。二是要加強公共采購的信息化建設，實行網(wǎng)上公告、網(wǎng)上計劃申報、網(wǎng)上投標或競價、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理和網(wǎng)上信息披露等，增強采購透明度，最大限度地避免信息風險。三是推進電子化政府采購制度，使采購活動的每一個環(huán)節(jié)都通過網(wǎng)絡來運行，采購單位、供應商、專家、代理機構等采購當事人不再面對面，避免了人為因素的干擾和暗箱操作，制約和監(jiān)督了相關人員，監(jiān)督、審計等部門也可以通過網(wǎng)絡實時監(jiān)控、跟蹤監(jiān)督。
?。ㄎ澹娀乐估鏇_突的實施機制。一是建立崗位廉政風險防范機制。通過查找政府采購管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風險點，完善和規(guī)范每一項權力運行流程，建立健全以崗位為點、程序為線、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風險防范機制，切實防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評價機制。把利益沖突的評價納入整個廉政體系之中，對公職人員執(zhí)行廉政情況實行全方位評價，并建立利益沖突的預警機制，起到事前預防，不造成利益沖突。三是建立督查問責機制。要加強對公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，實行責任追究制度。
?。┘訌姺乐估鏇_突的宣傳教育和理論政策研究。一是要把思想建設作為預防利益沖突的重要工作來開展。加強防止利益沖突的宣傳教育，通過舉辦講座、開展培訓等多種途徑和方式，增強公職人員特別是領導干部的崗位廉政意識，杜絕發(fā)生利益沖突的現(xiàn)象。二是要深刻掌握領會《廉政準則》對防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運用這些年來所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進行教育，教育引導黨員干部充分認識利益沖突的本質(zhì)及危害，進一步增強他們防止利益沖突的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關系。三是要認真總結我國現(xiàn)有對防止利益沖突的實踐經(jīng)驗，研究分析已經(jīng)制訂的相關規(guī)定運行情況，借鑒世界上一些發(fā)達國家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強對利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學決策依據(jù)。 （作者單位為湖南省預防腐敗局辦公室）
來源：國家預防腐敗局網(wǎng)站
